ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1203/2021

Ședința publică din data de 26 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată la 16.05.2017, reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și Ministerul Muncii și Justiției Sociale - Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial Pentru Dezvoltarea Resurselor Umane ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună:

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 1409/RI/20.09.2016, întocmit de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale si Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane (MMFPSPV-OIPOSDRU), astfel cum a fost rectificat prin Nota privind îndreptarea erorii materiale nr. 1466/RI/04.10.2016, încheiată la data de 04.10.2016 de MMFPSPV-OIPOSDRU precum și anularea Deciziei MMFPSPV-OIPOSDRU nr. 1691/RI/16.11.2016 privind soluționarea Contestației nr. 12613/MDM/20.10.2016 înregistrată la MMFPSPV-OIPOSDRU sub nr. x/20.10.2016, formulată de ANOFM cu privire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 1409/RI/20.09.2016;

- constatarea caracterului eligibil al cheltuielilor în valoare de 4.593.518,15 RON, efectuate de ANOFM în cadrul proiectului "A." - x, cod SMIS 50675;

- constatarea nelegalității refuzului de rambursare a sumei de 3.445.138,82 RON, solicitate de ANOFM prin Cererea de rambursare (CR) 1/04.06.2014, CR2/15.09.2014, CR3/19.12.2014, CR4/01.04.2015, CR5/01.07.2015, CR6/01.10.2015 și CR7 finală/05.11.2015 și obligarea paraților la plată către ANOFM a acestei sume;

- obligarea pârâților la plata dobânzii legale aferente cheltuielilor nevalidate și nerambursate în mod nelegal, calculată de la data reținerii sumei de 3.445.138,82 RON, prevăzută la capătul de cerere nr. x și până la plata efectivă de către pârâte a sumei menționate.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 4778 din 6 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, și Ministerul Muncii și Justiției Sociale - Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane, ca nefondată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (ANOFM), criticând hotărârea atacată ca nelegală, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pentru următoarele considerente:

Pe de altă parte, nemotivarea unei hotărâri judecătorești echivalează practic cu soluționarea procesului fără a intra în fondul acțiunii, de natura să justifice casarea; și atât timp cât în considerente instanța nu analizează probele care au fost administrate, nu stabilește împrejurările de fapt esențiale, nu evocă normele substanțiale și procedurale incidente și aplicarea lor în speță, soluția exprimată prin dispozitiv rămâne nesusținută și pur formală, nefiind corolarul motivelor ce o preced.

În cauză, instanța de fond nu a făcut altceva decât să își însușească argumentele prezentate de MMFPSPV-OIPOSDRU prin actele administrative a căror anulare se solicită, nearătând, concret, care sunt motivele pentru care a respins considerentele arătate de ANOFM prin cererea dedusă judecății, prin răspunsurile la întâmpinări depuse la dosarul cauzei și, nu în ultimul rând, de ce nu pot fi luate în considerare înscrisurile depuse în probațiune.

A. Instanța de fond a făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 21 alin. (26) din OU.G. nr. 66/2011.

Astfel cum se menționează în Decizia pârâtului nr. 1691/RI/16.11.2016 privind soluționarea Contestației nr. 12613/MDM/20.10.2016, înregistrată la MMFPSPV-OIPOSDRU sub nr. x/20.10.2016, formulată de ANOFM cu privire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta nr. 1409/RI/20.09.2016, întocmit de pârât, astfel cum a fost rectificat prin Nota privind îndreptarea erorii materiale nr. 1409/RI/04.10.2016, încheiată la data de 04.10.2016 de MMFPSPV - OIPOSDRU, documentul de constatare emis de către Autoritatea de Audit, respectiv Raportul de audit nr. 61099/AP/13.05.2016, a fost înregistrat la MMFPSPV - OIPOSDRU sub nr. x/21.06.2016, iar Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare a fost încheiat, astfel cum se menționează în acesta, la data de 20.09.2016.

Prima instanță, cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, a reținut că procesul-verbal de constatare a neregulilor nu a fost emis exclusiv pe baza constatărilor Autorității de Audit, ci au fost necesare verificări proprii din partea OIPOSDRU, astfel că este aplicabil termenul comun de 90 de zile, și nu cel de excepție de 60 de zile; or, Procesul-verbal a fost întocmit ca urmare a Raportului de Audit nr. x/13.05.2016, act de constatare emis de către Autoritatea de Audit, astfel ca în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 21 alin. (23), relativă la alin. (26) al aceluiași articol, impunându-se ca Procesul-verbal să fie emis în termen de 60 de zile de la data comunicării Raportului de Audit nr. x/13.05.2016.

De asemenea, sunt eronate reținerile instanței de fond referitoare la dispozițiile art. 21 alin. (26) prin care termenul de 60 de zile prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 este calificat ca fiind unul de recomandare, din perspectiva prevederilor art. 2547 C. civ., care îl stabilește ca fiind un termen de prescripție, depășirea sa atrăgând nulitatea actului.

B. De asemenea, considerentele potrivit cărora sunt neîntemeiate criticile reclamantei referitoare la suma de 203.368.28 RON, considerata neeligibilă prin actele contestate, sunt efectuate cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente organizării și funcționarii ANOFM și implementării Proiectului.

Grupul țintă al Proiectului îl constituie personalul din cadrul celor 42 de agenții pentru ocuparea forței de muncă județene și a municipiului București precum și din cadrul celor 8 centre regionale de formare profesională a adulților, unități aflate, potrivit art. 5 din Legea nr. 202/2006, în subordinea ANOFM.

Astfel cum este prevăzut în cadrul secțiunii "Justificarea necesitații implementării proiectului" din Cererea de finanțare aprobată potrivit legii, grupul țintă al Proiectului este selectat în principal dintre salariații Serviciului Public de Ocupare (SPO) cu atribuții privind realizarea serviciilor de orientare, consiliere, mediere, asistență pentru start-up-uri, relația cu angajatorii și, deci, prevederile Cererii de finanțare aprobate nu exclud posibilitatea selectării în grupul țintă al Proiectului și a altor salariați ai SPO decât aceia deținând atribuțiile anterior menționate.

Prin Actul adițional nr. x la Contractul de finanțare x, aprobat de MMFPSPV-OIPOSDRU la data de 24.09.2015, s-a prevăzut că la activitatea 3.3 "Vizita de studiu" vor participa "maxim 80 de operatori, experți și responsabili de servicii", însă instanța de fond, interpretând în mod eronat semnificația termenului "în principal" a reținut că nu îndeplineau aceste condiții directorii executivi și directorii executivi adjuncți ai centrelor județene sau centrelor regionale întrucât aceștia nu se ocupau în principal cu orientarea, consilierea, medierea, asistenta pentru start-up-uri, relația cu angajatorii.

Or, aceste persoane dețin, în conformitate cu atribuțiile prevăzute de actele normative și administrative în temeiul cărora ANOFM este organizată și funcționează, responsabilități privind serviciile realizate de unitățile coordonate în conformitate cu dispozițiile legale incidente în materia asigurărilor pentru șomaj și a stimulării ocupării forței de muncă.

De asemenea, instanța de fond a reținut în mod nefondat că nu s-a justificat includerea în echipa de implementare a experților pe termen scurt și implicit deplasarea acestora la vizitele de studii întrucât în echipa de implementare exista deja un asistent manager, nefiind relevant că în echipa de implementare a proiectului exista un post de asistent manager ocupat de către B., întrucât numitele C., D. și E. au fost încadrate pe alte posturi decât cel de asistent manager (expert pe termen scurt), deținând atribuții diferite de cele ce reveneau numitei B., în calitate de asistent manager.

Relativ la susținerile instanței de fond potrivit cărora "această atribuție suplimentară, pe de o parte nu poate justifica angajarea a trei experți pe termen scurt, iar pe de altă parte putea fi exercitată de asistentul managerului sau de altă persoană din echipa de implementare în baza unei sarcini stabilite de managerul de proiect", recurenta a apreciat că acestea sunt efectuate cu nesocotirea dispozițiilor incidente implementării Proiectului, în virtutea cărora angajarea respectivilor experți pe termen scurt impunea necesitatea aprobării prealabile de către MMFPSPV-OIPOSDRU.

Așadar, condiția prevăzută în Contractul de finanțare, astfel cum a fost modificat și completat prin Actul adițional nr. x, aprobat de MMFPSPV-OIPOSDRU la data de 24.09.2015 (la activitatea 3.3 "Vizita de studiu" să participe "maxim 80 de operatori, experți și responsabili de servicii"), este îndeplinită.

Totodată, este îndeplinită și condiția prevăzuta în Cererea de finanțare aprobată - grupul țintă al Proiectului să fie selectat în principal dintre salariații SPO cu atribuții privind realizarea serviciilor de orientare, consiliere, mediere, asistenta pentru start-up-uri, relația cu angajatorii și în consecință, cheltuielile de cazare și transport pentru vizite de studiu, îndeplinesc cumulativ condițiile cu caracter general prevăzute de dispozițiile exprese ale art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, și condițiile cu caracter specific prevăzute de art. 3 alin. (1) din Ordinul comun al Ministrului Muncii, Familiei si Protecției Sociale si al Ministrului Finanțelor Publice nr. 1117/2170/2010.

C. Referitor la neeligibilitatea sumei de 4.390.131,87 RON, recurenta a apreciat că normele de drept material incidente implementării Proiectului au fost, de asemenea, încălcate pentru că o analiză corectă și completă a cauzei impunea necesitatea luării în considerare a documentelor care atesta rezultatele obținute în perioada de implementare a Proiectului (Extras cu baza de date a șomerilor care au utilizat platforma in perioada de implementare a Proiectului - indicatorul 336 și Extras cu baza de date a firmelor care au utilizat platforma in perioada de implementare a Proiectului - indicatorul 110).

Instanța de fond, cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente implementării Proiectului, a reținut că "rolul perioadei de sustenabilitate este tocmai acela de a se verifica îndeplinirea obiectivelor proiectului, astfel că pe perioada de sustenabilitate proiectul este deja implementat și trebuie să îndeplinească toate cerințele pentru a fi realizat".

Însă, în conformitate cu prevederile Ghidului solicitantului - Condiții generale pentru implementarea Programului operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007-2013" aprobat prin Ordinul ministrului muncii, familiei, protecției sociale si persoanelor vârstnice nr. 1069/2013, prin sustenabilitatea proiectului se înțelege modul de continuare a proiectului/a efectelor proiectului după încetarea finanțării prin POSDRU; acesta este argumentat cu măsurile preconizate a fi aplicate în cadrul proiectului sau după încheierea implementării proiectului pentru a se asigura că progresul sau beneficiile realizate pentru grupul țintă vor fi garantate în viitor.

Așadar, în cauză nu prezintă relevanță gradul de utilizare a A. la data încetării finanțării prin POSDRU a Proiectului, în condițiile în care platforma menționată a fost gândită pentru a fi utilizată ulterior datei menționate.

Astfel, concluzia că "platforma informatică creată este slab utilizată la nivelul agențiilor reclamantei" și că, astfel "platforma nu a dus la atingerea obiectivului principal al proiectului menționat în cererea de finanțare", este prematură, superficială și nu ține seama de specificul activității Serviciului Public de Ocupare (SPO), de rolul acestuia de mediator pe piața muncii, de necesitatea implicării angajatorilor și de o mai mare receptivitate a persoanelor în căutarea unui loc de muncă și, nu în ultimul rând, de reticența la schimbare a actorilor pe piața muncii.

Instanța trebuia să constate că prin implementarea Proiectului la nivelul celor 42 de agenții pentru ocuparea forței de munca județene și a municipiului București a fost dezvoltată o platformă integrată de mediere a muncii (A.), care asigură, în conformitate cu Cererea de finanțare aprobată, premisele pentru sprijinirea salariaților SPO din respectivele agenții în a oferi servicii personalizate, pe de o parte, și pentru o mai bună comunicare între aceștia și angajatori, pe de altă parte.

Și în ceea ce privește aspectele indicate de intimatul-pârât MMFPSPV-OIPOSDRU cu privire la activitățile externalizate de către partenerii transnaționali, instanța de fond s-a limitat la însușirea acestor rețineri, în sensul suprapunerii activităților experților interni ai partenerilor transnaționali cu activitățile desfășurate de experții externi contractați de parteneri; însă, atât experții interni cât și experții externi au lucrat în mod conjugat și coordonat pe întreaga perioada de implementare a Proiectului și au contribuit la realizarea activităților și obținerea rezultatelor Proiectului.

Așadar, produsele realizate în implementarea Proiectului reprezintă rezultatul unei activități conjugate desfășurate în diverse faze., care prevăd, în funcție de caracteristicile specifice ale fiecărui produs/document, următoarele:

- structurarea muncii, in mod coordonat cu ceilalți membri ai echipei, prin reuniuni de lucru, conferințe Skype si apeluri telefonice;

- repartizarea sarcinilor de lucru, legate de analiza literaturii de specialitate, de bunele practici, de alte produse realizate in cadrul Proiectului, din perspectiva asigurării coerentei si continuității acestora;

- elaborarea Unui prim draft al produsului si discutarea acestuia cu ceilalți membri ai echipei de implementare a Proiectului;

- obținerea si prelucrarea feedback-ului din partea operatorilor SPO implicați in Proiect;

- monitorizarea progreselor si schimbul de informații constante intre experți;

- verificarea si integrarea produsului si in cele din urma, validarea acestuia din partea tuturor partenerilor.

De asemenea, tariful orar aferent experților externi respectă pragurile impuse în Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, în funcție de experiența profesională specifică, astfel că nu se pune problema majorării costurilor și a depășirii cotelor de buget aprobate și acordate partenerilor transnaționali.

Pe de alta parte, partenerii transnaționali au acționat cu respectarea prevederilor legislației naționale și comunitare incidente implementării Proiectului precum și a principiului managementului financiar riguros din punct de vedere al economiei si eficientei, fapt atestat prin aceea că, cheltuielile aferente experților externi au fost supuse aprobării, în conformitate cu respectivele prevederi și că toate cheltuielile aferente implementării Proiectului se situează în limita Bugetului general al Proiectului precum și a cotelor de buget aprobat și acordat partenerilor transnaționali.

Mai mult, toate cheltuielile considerate neeligibile prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare menținut prin decizie, solicitate de ANOFM prin CR1/04.06.2014, CR2/15.09.2014, CR3/19.12.2014, CR4/01.04.2015, CR5/01.07.2015, CR6/01.10.2015 și CR7 finală/05.11.2015, au fost validate de MMFPSPV-OIPOSDRU, fiind considerate eligibile.

Nu în ultimul rând, în ceea ce privește "chestiunea înregistrării în patrimoniul beneficiarului a platformei informatice create", instanța de fond, cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente în materia contabilității instituțiilor publice a reținut că "platforma nu a fost înregistrată în patrimoniul reclamantei"; deși trebuia să constate că, potrivit dispozițiilor exprese ale Capitolului III - Prevederi referitoare la elementele de bilanț, lit. A) - Active, pct. 1 - Active fixe, subpct. 1.1.2.4. din Normele metodologice privind organizarea și conducerea contabilității instituțiilor publice, Planul de conturi pentru instituțiile publice și instrucțiunile de aplicare ale acestuia, aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1917/2005, în contul 208 se evidențiază programele informatice create de instituție sau achiziționate de la terți, pentru necesitățile proprii de utilizare, precum și alte active fixe necorporale. Or, A. nu se încadrează în ipoteza avută în vedere de textul legal anterior invocat, astfel că nu exista obligativitatea înregistrării în contul invocat.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, a solicitat respingerea recursului formulat de către recurenta reclamantă, ca nefondat, având în vedere următoarele considerente:

Referitor la critica recurentei - reclamante privind faptul că hotărârea judecătorească nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susținut că motivarea sentinței este pertinentă, completă, întemeiată, omogenă, concretă, convingătoare și accesibilă, reprezentând o garanție că acțiunea recurentei reclamante a fost analizată cu atenție, sub aspectul solicitării din cuprinsul cererii de chemare in judecata.

În ceea ce privește nelegalitatea sentinței din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susținut că în cauză nu este realizat motivul de casare indicat.

Recurenta-reclamanta a considerat, nejustificat, că în speță se impune anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/RI/20.09.2014 având în vedere încălcarea de către emitent a dispozițiilor art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât, în raport de dispozițiile art. 60 alin. (1) lit. d) și alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, prevederile art. 21 alin. (26) din același act normativ au caracter de recomandare, iar sancțiunile instituite de actul normativ în acest sens sunt considerate numai abateri în sarcina emitentului actului administrativ atacat.

Singura sancțiune prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 pentru nerespectarea termenului invocat de către reclamantă ar putea atrage cel mult răspunderea disciplinară, neavând nicio repercusiune asupra valabilității actului administrativ (Sentința civilă nr. 4325/2014 a Curții de Apel București, definitivă prin Decizia ÎCCJ nr. 2442/2014; sentința civilă nr. 1147/2014 a aceleiași instanțe, prin care se reține faptul că termenul de finalizare a verificării efectuată în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 este unul de recomandare).

Referitor la critica recurentei - reclamante potrivit căreia "cheltuielile cu realizarea platformei (cheltuielile salariate pentru experții partenerilor transnaționali aferente activităților A5, A6, A7 și A8), precum și cheltuielile aferente activităților externalizare de către partenerii transnaționali, nu demonstrează utilizarea eficientă a fondurilor publice alocate prin proiect, în condițiile în care platforma este utilizată la un nivel foarte scăzut de către clienții Serviciului Public de Ocupare și nu are impactul scontat iar grupul țintă nu beneficiază de acest instrument pentru îndeplinirea obiectivului general al proiectului", s-a apreciat că este nefondată, întrucât s-a constatat că platforma dezvoltată de partenerii transnaționali, a fost instalată pe sistemul hardware achiziționat în cadrul proiectului, sistem care funcționează la sediul ANOFM pe serverele achiziționate în proiect, având o rată de accesare redusă.

Titlul de creanță contestat are la bază constatarea Autorității de Audit formulată în Raportul de Audit nr. x/13.05.2016 și, raportat la obiectivele specifice/operaționale ale proiectului, s-a constatat că în urma implementării proiectului, deși fiecare agenție județeană, din cele 42 de agenții dispunea de o platforma integrată de mediere muncă-formare bazată pe competențe - A., nu s-a demonstrat utilizarea eficientă a platformei.

Astfel, nu a fost respectat principiul bunei gestiuni financiare, deoarece beneficiarul nu a urmărit îndeplinirea tuturor obiectivelor specifice stabilite pentru obținerea rezultatelor scontate și nu au fost respectate prevederile art. 3 alin. (1) din Ordinul ministrului muncii, familiei și protecției sociale nr. 1117/2010 completat de Ordinul ministrului fondurilor europene nr. 989/2014, în ceea ce privește justificarea cheltuielilor aferente platformei, în condițiile în care aceasta nu a fost folosită la nivelul preconizat în cererea de finanțare și pentru care s-a aprobat finanțarea nerambursabilă.

In ceea ce privește criticile recurentei potrivit cărora echipa de control ar fi omis a analiza documente puse la dispoziție de către reclamantă referitoare la o perioadă ulterioară, din cuprinsul procesului-verbal rezultă că s-au avut în vedere toate documentele transmise de beneficiar, care au fost reanalizate cu ocazia soluționării contestației.

În legătură cu criticile privind contestarea economiei și eficacității utilizării resurselor și suprapunerea funcțiilor așa cum se arată în conținutul Procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/RI/20.09.2016 aferent Partenerului 3 -F. și partenerului 4 G. S.R.L., a susținut că activitățile externalizate de către partenerii transnaționali s-au suprapus cu activitățile care au fost realizate și raportate si de către experții partenerilor transnaționali.

Așadar, cheltuielile cu realizarea platformei (cheltuielile salariale pentru experții partenerilor transnaționali aferente activităților A5, A6, A7 și A8), precum și cheltuielile aferente activităților externalizate de către partenerii transnaționali, nu au demonstrat utilizarea eficientă a fondurilor publice alocate prin proiect, în condițiile în care platforma a fost utilizată la un nivel foarte scăzut de către clienții Serviciului Public de Ocupare și nu a avut impactul scontat iar grupul ținta nu a beneficiat de acest instrument pentru îndeplinirea obiectivului general al proiectului.

În ceea ce privește criticile recurentei privind înregistrarea în contabilitate a platformei create în cadrul proiectului, s-a susținut nu au fost respectate prevederile legale naționale privind înregistrarea în contabilitate și nici dispozițiile din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale - 2013 la capitolul 3.1.3 Eligibilitatea cheltuielilor și Regulile generale de eligibilitate a cheltuielilor și, mai mult decât atât, recurenta-reclamantă nici nu a depus vreun document de unde să rezulte înregistrarea platformei informatice în patrimoniul său.

II. Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din Codul de procedură civilă, astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 8 februarie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 26 februarie 2021.

III. Soluția instanței de recurs

Prima instanță a reținut că prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 1409/RI/20.09.2016 emis de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial Pentru Dezvoltarea Resurselor Umane s-a stabilit în sarcina reclamantei Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă o creanță bugetară rezultată din nereguli în cuantum total de 3.445.138,82 RON.

Creanța a fost stabilită în urma constatării ca fiind neeligibile a următoarelor sume: 203.368,28 RON reprezentând cheltuieli salariale pentru numitele D. și E. și cheltuieli de cazare și transport pentru 42 de persoane participante la vizite de studiu și care nu îndeplineau condițiile menționate în cererea de finanțare și 4.390.131,87 RON reprezentând cheltuieli salariale efectuate pentru realizarea platformei și cheltuieli aferente activităților externalizate către partenerii F. și G. S.R.L. și pentru care nu s-a demonstrat utilizarea eficientă a fondurilor publice, platforma creată fiind utilizată la un nivel foarte scăzut.

Împotriva Procesului-verbal de nereguli, reclamanta a formulat contestație administrativă, contestație ce a fost respinsă prin Decizia MMPSPV - Organism Intermediar POSDRU nr. 1691/16.11.2016.

În ceea ce privește motivul de nulitate invocat de reclamantă constând în încheierea procesului-verbal de nereguli cu depășirea termenului prevăzut de lege, a fost invocat art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, însă, prevederea de mai sus reglementează o situație de excepție de la regula instituită de art. 21 alin. (23) și, în cazul de față, procesul-verbal de constatare a neregulilor nu a fost emis exclusiv pe baza constatărilor Autorității de Audit, ci au fost necesare verificări proprii din partea OIPOSRDU, astfel că este aplicabil termenul comun de 90 de zile, ci nu cel de excepție de 60 de zile.

Natura juridică a termenului de 60 de zile prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 este aceea a unui termen de recomandare, astfel că depășirea lui nu atrage decăderea autorității pârâte din dreptul de a emite procesul-verbal de nereguli și, implicit, nulitatea acestui act, mai ales în condițiile în care constatarea neregulii și aplicarea corecției s-au realizat anterior expirării perioadei de verificare a sustenabilității proiectului care este de 3 ani de la finalizarea implementării potrivit art. 2 alin. (4) din Contractul de finanțare și nici nu s-a împlinit termenul de prescripție pentru stabilirea creanței bugetare prevăzut de art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011.

În ceea ce privește cheltuielile, considerate neeligibile, în sumă de 203.368,28 RON, Curtea a reținut că acestea sunt reprezentate de cheltuieli de cazare și transport pentru vizite de studiu în cuantum de 201.929,28 RON efectuate pentru 42 de persoane considerate de OIPOSDRU că nu fac parte din grupul țintă, la care se adaugă cheltuieli de salarizare în sumă de 1457 RON pentru numitele D. și E., a cărora încadrare ca experți pe termen scurt nu a fost justificată.

În cuprinsul Cererii de finanțare, la Secțiunea justificarea necesității proiectului se menționează că "grupul țintă mai sus menționat (este vorba de personalul celor 42 agenții de ocupare și celor 8 CRFPA) va fi selectat din rândul personalului agențiilor județene, persoanele care se ocupă în principal cu orientare, consiliere, mediere, asistență pentru start-up-uri, relația cu angajatorii și responsabilii de aceste servicii. Grupul țintă va fi coordonat de 8 responsabili regionali, din rândul operatorilor din agențiile reprezentative la nivel regional în implementarea acestor servicii și va fi distribuit în mod echitabil la nivel național". Astfel, folosirea termenului "în principal" este făcută în legătură cu atribuțiile personalului care va fi selectat, astfel că atribuțiile enumerate în cererea de finanțare trebuie să fie printre cele principale ale personalului selectat a face parte din grupul țintă.

Față de condițiile ce trebuiau îndeplinite pentru a face parte din grupul țintă, s-a reținut că este corectă aprecierea OIPOSDRU că nu îndeplineau aceste condiții directorii executivi și directorii executiv adjuncți ai centrelor județene sau centrelor regionale întrucât aceștia nu se ocupau în principal cu orientarea, consilierea, medierea, asistență pentru start-up-uri, relația cu angajatorii. De asemenea, acești directori nu pot fi considerați nici responsabili de aceste servicii întrucât atribuțiile lor sunt legate de asigurarea managementului agențiilor județene, fără ca atribuțiile lor principale să fie în legătură cu prestarea serviciilor enumerate în cererea de finanțare.

De asemenea, în mod întemeiat s-a apreciat și că nu s-a justificat includerea în echipa de implementare a experților pe termen scurt și implicit deplasarea acestora la vizitele de studiu întrucât în echipa de implementare exista deja un asistent manager care avea obligația de a îndeplini aceleași atribuții pentru care au fost incluși ulterior cei trei experți pe termen scurt.

Acest aspect rezultă din analiza conținutului fișei postului asistentului manager B., în raport cu cele ale experților pe termen scurt C., D. și E., din care rezultă că atribuțiile experților pe termen scurt sunt enumerate și printre atribuțiile asistentului managerului, singura diferență fiind aceea că în fișele postului experților pe termen scurt se regăsește ca atribuție suplimentară aceea de a participa la elaborarea raportului vizitei de studiu. Însă această atribuție suplimentară, pe de o parte nu poate justifica angajarea a trei experți pe termen scurt, iar pe de altă parte putea fi exercitată de asistentul managerului sau de altă persoană din echipa de implementare în baza unei sarcini stabilită de managerul de proiect.

Referitor la situația numitei H., care a participat la o vizită de studiu în calitate de salariată la AJOFM Ilfov, s-a constatat că reclamanta susține că dintr-o eroare a sistemului informatic nu s-a încărcat formularul de înregistrare, însă această eroare este imputabilă reclamantei care trebuia să se asigure că persoanele care participă la vizitele de studiu au fost înscrise în anexa centralizatoare a grupului țintă.

În ceea ce privește cheltuielile, considerate neeligibile, în sumă de 4.390.131,87 RON, s-a reținut că acestea sunt reprezentate de cheltuieli salariale efectuate pentru realizarea platformei și cheltuieli aferente activităților externalizate către partenerii F. și G. S.R.L. și au fost considerate neeligibile întrucât platforma creată a fost utilizată la un nivel foarte scăzut, astfel că nu s-a demonstrat utilizarea eficientă a fondurilor publice.

Se observă că OIPOSDRU a precizat motivele pentru care a considerat ca fiind neeligibilă suma de 4.390.131,87 RON, făcând o analiză amplă inclusiv în decizia de soluționare a contestației, astfel că este neîntemeiată susținerea reclamantei privind lipsa motivării actelor administrative contestate.

Se susține de către reclamantă că echipa de control a omis a analiza documente puse la dispoziție de către reclamantă referitoare la o perioadă ulterioară, însă din cuprinsul procesului-verbal rezultă că s-au avut în vedere toate documentele transmise de beneficiar. Mai mult, documentele au fost reanalizate cu ocazia soluționării contestației, astfel că nu se poate reține vreo neregularitate a actelor contestate, sub acest aspect.

Se mai susține de către reclamantă că ar fi trebuit să se aștepte finalizarea perioadei de sustenabilitate pentru a se putea trage o concluzie cu privire la realizarea obiectivelor proiectului. Susținerea este neîntemeiată întrucât rolul perioadei de sustenabilitate este tocmai acela de a se verifica îndeplinirea obiectivelor proiectului, astfel că pe perioada de sustenabilitate proiectul este deja implementat și trebuie să îndeplinească toate cerințele pentru care a fost realizat.

Referitor la eligibilitatea acestor cheltuieli, Curtea reține că art. 3 alin. (1) lit. c) din Ordinul comun al MM și MFP nr. 1117/2170/17.08.2010 prevede printre condițiile de eligibilitate a cheltuielilor și pe aceea ca cheltuielile să fie rezonabile, justificate și să respecte principiile bunei gestiuni financiare, în special în ceea ce privește economia și eficiența.

În cazul de față, astfel cum corect a apreciat OIPOSDRU, cheltuielile salariale efectuate pentru realizarea platformei și cheltuieli aferente activităților externalizate către partenerii F. și G. S.R.L. nu și-au dovedit economia și eficiența întrucât platforma informatică creată este slab utilizată la nivelul agențiilor reclamantei, aspect care rezultă din faptul că din datele strânse în urma verificării s-a constatat că în perioada 05.10.2015 - 15.06.2016, platforma nu a fost utilizată deloc într-un număr de 22 de județe, iar în celelalte au existat doar 88 de accesări ai unor șomeri și 43 de accesări ale unor firme.

Aceste rezultate denotă o utilizare extrem de redusă a platformei create, în baza căreia Curtea reține că este corectă concluzia OIPOSDRU că platforma nu a dus la atingerea obiectivului principal al proiectului menționat în cererea de finanțare care a fost acela de a crea, dezvolta și implementa un sistem modern, flexibil și inovativ de furnizare a serviciilor de politici active de muncă, asigurând pe de o parte extinderea ofertei de servicii oferite de SPO - ce are ca efect creșterea numărului de persoane cărora SPO le satisface exigențele și nevoile specifice - iar pe de altă parte, creșterea calității serviciilor oferite de SPO - ce are ca efect creșterea gradului de ocupabilitate a persoanelor cărora le sunt destinate serviciile SPO.

În ceea ce privește suprapunerea activităților externalizate de către partenerii transnaționali cu activitățile care sunt raportate și de către experții partenerilor transnaționali, reclamanta a arătat că a existat o colaborare profesională între aceștia, încheierea de contracte cu PFA fiind larg răspândită în Italia și o modalitate normală de lucru.

Însă, chiar dacă partenerii internaționali ai reclamantei puteau colabora cu alți experți sub forma contractelor cu PFA, totuși suprapunerea unor activități efectuate de partenerii internaționali cu activități efectuate de experții acestora, denotă o utilizare lipsită de eficiență a fondurilor publice, în condițiile în care, astfel cum în mod întemeiat se reține în actul contestat, pentru același rezultat a fost decontată atât cheltuiala cu experții externalizați, cât și salariul experților partenerilor transnaționali.

Referitor la chestiunea înregistrării în patrimoniul beneficiarului a platformei informatice create, s-a reținut că reclamanta susține că în contul 208 se evidențiază programele informatice create de instituție sau achiziționate de la terți, în timp ce A. a fost realizată în implementarea proiectului de partenerii transnaționali, ceea ce confirmă tocmai concluzia OIPOSDRU că platforma nu a fost înregistrată în patrimoniul reclamantei. De altfel, reclamanta nici nu a depus vreun document de unde să rezulte înregistrarea platformei informatice în patrimoniul său.

Recursul declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (ANOFM), din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., este nefondat în opinia Înaltei Curți, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedură civilă, hotărârea va cuprinde:,,(...) motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Astfel, în raport de dispozițiile precitate, instanța are obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Mai mult, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. În ceea ce privește motivația, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă și buna înțelegere a hotărârii.

Pe de altă parte, această obligație a instanțelor judecătorești de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudența CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state.

Mai exact, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt și de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt și a argumentelor cuprinse în actul de sesizare.

Așadar, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

A. Instanța de fond a făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 21 alin. (26) din OU.G. nr. 66/2011.

Sub acest aspect, este de remarcat că prevederile avute în vedere de către recurentă "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24.", reprezintă una dintre situațiile de excepție indicate expres și limitativ de art. 26 alin. (23) din același act normativ, potrivit căruia "Termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a verificării, cu excepțiile prevăzute la alin. (25) și (26)".

Această concluzie se impune ca urmare a faptului că activitatea de verificare a aparținut OIPOSDRU, în cauză nefiind emise documente de constatare de către Autoritatea de Audit și, cu atât mai puțin, nu a fost emis vreun act de control de către DLAF sau vreun raport de inspecție al OLAF, aspect subliniat și de către prima instanță.

Relativ la natura juridică a termenului de 90 de zile (și, implicit, a celui de 60 de zile), jurisprudența instanței supreme este unanimă în calificarea acestuia ca fiind unul de recomandare, relevante fiind, în acest sens, considerentele Deciziei nr. 2103/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, potrivit cărora "Judecătorul fondului a interpretat corect dispozițiile art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că acestea nu instituie un termen special de prescripție sau decădere pentru constatarea creanțelor bugetare, ci exclusiv un termen în care autoritatea pârâtă avea obligația de a finaliza activitatea de control prin emiterea unui proces-verbal, pentru a nu prelungi în mod abuziv activitatea de control asupra reclamantei, și de asemenea, în sensul că depășirea termenului respectiv nu constituie, de plano, un motiv de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare atâta timp cât nu s-a dovedit că prin această nerespectare s-a pricinuit recurentului o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

Teza nelegalității notei de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, pe motivul nerespectării stricte a termenului prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, nu poate fi îmbrățișată, de altfel, și pe temeiul dispozițiilor art. 31 alin. (1) și (2) din același act normativ, care prevede că autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene poate relua activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în situația în care, până la data împlinirii termenului de prescripție pentru angajarea răspunderii, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau în situația în care apar erori de calcul care influențează rezultate primelor verificări."

Această interpretare se regăsește și în jurisprudența anterioară a Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 2432 din 11 iunie 2015), astfel că, sub acest aspect, soluția primei instanțe este la adăpost de critici.

B. S-a invocat nelegalitatea sentinței atacate și din perspectiva considerării sumei de 203.368.28 RON ca neeligibilă ca urmare încălcării și aplicării greșite a normelor de drept material aferente organizării și funcționarii ANOFM și implementării Proiectului.

Este cert că potrivit Cererii de finanțare nu este exclusă posibilitatea selectării în grupul țintă al Proiectului și a altor persoane din cadrul SPO (Serviciul Public de Ocupare), respectiv directorii executivi și directorii executivi adjuncți ai centrelor județene sau centrelor regionale, însă cerința "în principal" viza salariații cu atribuții privind realizarea serviciilor de orientare, consiliere, mediere, asistență pentru start-up-uri și relația cu angajatorii.

În aceste condiții, este nerelevantă împrejurarea că această din urmă categorie (directorii executivi și directorii executivi adjuncți ai centrelor județene sau centrelor regionale) au responsabilități privind serviciile realizate de unitățile coordonate în conformitate cu dispozițiile legale incidente în materia asigurărilor pentru șomaj și a stimulării ocupării forței de muncă, după cum a susținut recurenta reclamantă, în condițiile în care atribuțiile directorilor executivi și ale directorilor executivi adjuncți se stabilesc prin regulamentele de organizare și funcționare ale agențiilor teritoriale și se prevăd în fișa postului, potrivit art. 30 din H.G. nr. 1610/2006, iar în cazul directorilor centrelor regionale, precum și înlocuitorilor de drept ai acestora, atribuțiile se stabilesc prin regulamentele de organizare și funcționare ale centrelor regionale și se prevăd în fișa postului, potrivit art. 42 din același act normativ.

De altfel, selecția persoanelor din cadrul SPO, urmează a fi făcută, în considerarea sintagmei "în principal", tocmai prin prisma atribuțiilor specifice ale acestora, respectiv realizarea serviciilor de orientare, consiliere, mediere, asistență pentru start-up-uri și relația cu angajatorii; astfel că, sub acest aspect, considerarea ca neeligibilă a sumei de 201.929,28 RON este corectă.

Pe de altă parte, referitor la constatările instanței de fond precum că nu s-a justificat includerea în echipa de implementare a experților pe termen scurt și, implicit, deplasarea acestora la vizitele de studii, întrucât în echipa de implementare exista deja un asistent manager, Înalta Curte apreciază că, în mod just, prima instanță a reținut că atribuțiile experților pe termen scurt au fost similare celor ale asistent manager-ului (cu excepția obligației experților de a participa la elaborarea raportului vizitei de studiu), astfel că și aceste cheltuieli (1.457 RON) nu sunt eligibile. În acest caz, existența unei singure atribuții pentru persoanele desemnate experți pe termen scurt nu este de natură să justifice cheltuieli suplimentare, tocmai ca urmare a suprapunerii atribuțiilor între cele două categorii de personal - asistent manager și experți pe termen scurt.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază că nu se poate susține, cu suficient temei, îndeplinirea cerinței prevăzute în Contractul de finanțare, modificat și completat prin Actul adițional nr. x/24.09.2015, Activitatea 3.3 Vizita de studiu, respectiv participarea a maximum 80 de operatori, experți și responsabili de serviciu.

C. Referitor la neeligibilitatea sumei de 4.390.131,87 RON, recurenta a apreciat că normele de drept material incidente implementării Proiectului au fost încălcate pentru că o analiză corectă și completă a cauzei impunea necesitatea luării în considerare a documentelor care atesta rezultatele obținute în perioada de implementare a Proiectului (Extras cu baza de date a șomerilor care au utilizat platforma in perioada de implementare a Proiectului - indicatorul 336 și Extras cu baza de date a firmelor care au utilizat platforma in perioada de implementare a Proiectului - indicatorul 110).

Contrar susținerilor reclamantei recurente, Înalta Curte reține că prima instanță a apreciat materialul probator administrat în cauză prin prisma dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Ordinul comun nr. 1117/2170/2010 care prevăd că pentru a fi eligibilă, o cheltuială "trebuie să îndeplinească cumulativ prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, precum și "următoarele condiții cu caracter specific: (…) c) sunt rezonabile, justificate și respectă principiile bunei gestiuni financiare, în special în ceea ce privește economia și eficiența.".

Raportat la aceste principii - economicității și eficienței - s-a stabilit, în urma analizei datelor strânse în urma verificării, că în perioada 2.10.2015 - 15.06.2016 că platforma informatică a fost slab utilizată și nu a condus la atingerea obiectivului principal circumscris furnizării de servicii de politici active de muncă.

Deși s-a susținut că în cauză nu prezintă relevanță gradul de utilizare a A. la data încetării finanțării prin POSDRU a Proiectului și că, în conformitate cu prevederile Ghidului solicitantului - Condiții generale pentru implementarea Programului operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007-2013" aprobat prin Ordinul nr. 1069/2013, prin sustenabilitatea proiectului se înțelege modul de continuare a proiectului/a efectelor proiectului după încetarea finanțării prin POSDRU; recurenta nu a fost în măsură să justifice măsurile preconizate a fi aplicate în cadrul proiectului/după încheierea implementării proiectului pentru a se asigura că progresul sau beneficiile realizate pentru grupul țintă vor fi garantate în viitor.

Simpla implementare a platformei la nivelul celor 42 agenții, nu este de natură să conducă, în mod automat, la concluzia că s-a asigurat, în conformitate cu Cererea de finanțare aprobată, premisele pen