ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1064/2021

Ședința publică din data de 23 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 29 decembrie 2016 și înregistrată sub numărul de dosar x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 5 decembrie 2016 emis de pârâtă, cu obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 28 din 13 februarie 2018, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ având ca obiect "conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI" formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/5.12.2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepției inadmisibilității contestației cu privire la latura penală a raportului, respectiv respingerea contestației și menținerea raportului de evaluare ANI.

În motivarea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a susținut că, în ceea ce privește excepția inadmisibilității contestației, este greșită interpretarea dată de instanța de fond cu privire la caracterul de act administrativ al raportului de evaluare, atunci când prin acesta sunt sesizate organele penale, argumentele oferite referitoare la consecințele juridice ale actului, ale contestării sau necontestării sale, fiind cele reținute de instanța de fond doar atunci când raportul constată un incident de integritate exclusiv din sfera administrativă.

În situațiile în care, prin raportul de evaluare sunt identificate fapte din sfera penală, indiferent dacă sunt izolate sau împreună cu incidente de integritate de natură administrativă, raportul de evaluare care sesizează organele penale nu poate fi supus controlului instanței de contencios administrativ, prin conținutul său.

O eventuală admitere a acțiunii de anulare a raportului de evaluare sub aspectul laturii penale - fapt petrecut și în cauza de față - conduce fără echivoc la soluția absurdă în care sesizarea instituției parchetului poate fi anulată de o instanță de contencios administrativ.

În ceea ce privește fondul contestației, recurenta - pârâtă a susținut că reținerile instanței de fond sunt netemeinice, sentința fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente.

Referindu-se la dispozițiile art. 70, 71 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004, recurenta - pârâtă a susținut că prin incriminarea faptei de conflict de interese, legiuitorul a urmărit să ocrotească relațiile sociale referitoare la buna desfășurare a activității în exercitarea funcției, activitate care presupune o comportare corectă a celui ce exercită o activitate în cadrul unei autorități publice.

În opinia legiuitorului, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.

Prin urmare, legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau lipsă de obiectivitate, ci prin simplul fapt că în calitatea de primar, reclamantul ar fi fost apt să influențeze activitatea instituției în favoarea unei entități în cadrul căreia are interese patrimoniale.

De asemenea, a mai susținut că nu este de esența conflictului de interese de natură administrativă caracterul patrimonial efectiv al interesului, posibilitatea de a anticipa un beneficiu - patrimonial sau nepatrimonial - fiind suficientă pentru incidența conflictului.

Astfel, consideră că aplicarea normelor de lege care reglementează conflictul de interese din cazul primarilor - în calitate de aleși locali, ar trebui să aibă loc prin coroborarea tuturor dispozițiilor legale și prin interpretarea lor sistematică, nu doar izolată, cum a procedat instanța de fond.

Susținerile instanței de fond referitoare la nelegalitatea raportului de evaluare sub aspectul lipsei beneficiului patrimonial concret exclusiv în favoarea primarului A. sunt nefondate, întrucât interpretarea dată de instanță dispozițiilor legale aplicabile nu este una corespunzătoare sensului sistematic și teleologic al normelor.

Intimatul - reclamant a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, precum și concluzii scrise la care a atașat decizii ale Înaltei Curți cu titlu de practică judiciară.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, având în vedere următoarele considerente:

Față de conținutul raportului de evaluare contestat, Înalta Curte constată că acțiunea introductivă de instanță formulată de reclamantul A. trebuie analizată dintr-o dublă perspectivă, întrucât prin raportul de evaluare s-au dispus de către recurenta-pârâtă două categorii de măsuri, întemeiate pe prevederi legale distincte, fiecare din acestea producând efecte proprii în plan litigios, respectiv constatarea nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese de natură administrativă și sesizarea Instituției Prefectului din Județul Suceava, pe de-o parte și sesizarea organelor de cercetare penală, pe de altă parte.

În mod evident, măsura sesizării Parchetului de pe lângă Judecătoria Câmpulung Moldovenesc, în vederea verificării indiciilor privind săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, nu poate face obiectul contestării în fața instanței de contencios administrativ, întrucât are natura unui act de sesizare penală, în înțelesul art. 288 și art. 290 C. proc. pen., iar nu a unui act administrativ.

În raport de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc sintagma de "act administrativ", raportul de evaluare este supus cenzurii instanței de contencios administrativ doar în ceea ce privește constatările asupra încălcării regimului incompatibilităților sau a conflictelor de interese, calea de atac specială nefiind aplicabilă măsurilor de altă natură, care nu întrunesc condițiile unui act administrativ, sesizarea Parchetului nefăcând parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acțiunii la instanța de contencios administrativ.

Cu toate acestea, prin întâmpinarea formulată în fața instanței de fond, pârâta a invocat excepția inadmisibilității contestației reclamantului în ansamblul ei.

Or, instanța de fond în mod corect a reținut că Raportul de evaluare nr. x/05.12.2016 nu produce doar efectul de act de sesizare al Parchetului de pe lângă Judecătoria Câmpulung Moldovenesc, ci și consecințe pe plan administrativ, respingând astfel excepția inadmisibilității, ca neîntemeiată.

Decizia nr. 4117/15.12.2017 a Înaltei Curți, invocată de recurenta - pârâtă cu titlu de jurisprudență, nu este relevantă, în măsura în care raportul de evaluare contestat în respectiva speță conține doar dispoziția de sesizare a parchetului.

În ceea ce privește susținerile recurentei vizând fondul contestației, Înalta Curte constată că prin Raportul de evaluare nr. x/05.12.2016 la punctul V- Concluzii, se face referire la încălcarea prevederilor art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003. În opinia pârâtei, aceste texte de lege sunt incidente deoarece reclamantul, în calitatea de primar al comunei Pojorâta, județul Suceava pe durata mandatului 2012-2016, ar fi semnat un contract de comodat cu B., al cărui membru fondator era la acel moment. Totodată, se face referire la posibila încălcare a prevederilor art. 301 alin. (1) C. pen., întrucât a semnat Contractele de finanțare nr. x/25.02.2014 și nr. y/25.02.2015, precum și Protocolul de colaborare din data de 10.09.2015, încheiate între Primăria comunei Pojorâta și B., asociație al cărui membru fondator a fost până la data de 20.12.2013.

Raportat la situația de fapt reținută și dispozițiile legale în baza cărora a fost emis raportul de evaluare, instanța de fond a reținut în mod corect nelegalitatea raportului de evaluare contestat, nefiind întrunite elementele conflictului de interese constatat de recurenta-pârâtă.

Conflictul de interese este definit de dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ca fiind "(...) situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.", iar art. 71, din aceeași lege, enumeră principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Dispozițiile art. 70 și 71 se regăsesc în Legea nr. 161/2003 în Titlul IV - Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, Cap. II - Conflictul de interese, Secțiunea 1 - Definiție și principii. Secțiunile a 2-a, a 3-a și a 4-a din Cap. II - Conflictul de interese prevăd dispoziții speciale pentru categoriile de persoane vizate, prin prisma atribuțiilor care caracterizează fiecare funcție în parte, și anume conflictul de interese în exercitarea funcției de membru al Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală, conflictul de interese privind aleșii locali, respectiv conflictul de interese privind funcționarii publici.

În ceea ce privește primarul, conflictul de interese este reglementat de dispozițiile art. 76 alin. (1) din Secțiunea a 3-a, care prevăd că "Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.", fiind necesar să se producă un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I, iar potrivit art. 76 alin. (2), "Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu încălcarea obligațiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută.".

Cu toate că în raportul de evaluare nu s-a făcut referire și la încălcarea art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, recurenta - pârâtă a susținut atât prin apărările formulate în fața instanței de fond, cât și prin motivele invocate în cererea de recurs, că aplicarea normelor legale trebuie realizată într-un mod coroborat, prin aplicarea tuturor dispozițiilor legale, respectiv art. 70,71 și 76 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, precum și art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, apreciind necesară o interpretare sistematică a normelor menționate.

Art. 75 face parte din Capitolul VIII al Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, intitulat "Registrul de interese", și stabilește conținutul noțiunii de "interes personal" pentru aleșii locali, având în vedere obligația publicării intereselor personale printr-o declarație pe propria răspundere; art. 75 prevede că "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte.".

Instanța de control judiciar apreciază ca fiind nelegală extinderea motivării în drept a raportului de evaluare, care a invocat în cuprinsul lui doar prevederile art. 76 din Legea nr. 161/2003, prin adăugare ca temei și a prevederilor art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Instanța este chemată să verifice legalitatea Raportului de evaluare astfel cum a fost emis, acesta neputând fi completat/întregit sub aspecte de fapt sau de drept în fața instanței.

Evaluând legalitatea sentinței exclusiv prin prisma prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte constată că conflictul de interese este definit ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin. În cazul primarului, conflictul de interese este reglementat de dispozițiile speciale ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora acesta este obligat să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. Aceste dispoziții, deși speciale în ceea ce privește conflictul de interese în cazul primarilor, și care prevăd condiția producerii unui folos material, nu au fost analizate sau menționate în raportul de evaluare.

În vederea stabilirii existenței stării de conflict de interese, astfel cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003, era necesar a se determina în concret existența interesului personal de natură patrimonială, în semnarea celor două contracte de finanțare de către reclamant, care ar fi putut influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau acestuia, în calitate de primar, iar în aplicarea dispozițiilor art. 76 alin. (1) din același act normativ se impunea ca încheierea actului juridic să producă un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

Or, elementele conflictului de interese nu se regăsesc în cauza de față, raportat la situația de fapt. Nu a existat din partea reclamantului, care, în calitate de primar, a semnat un contract de comodat cu B. - structură sportivă de interes local, al cărui membru fondator era la acel moment, (contract în urma căruia asociația a beneficiat, în mod gratuit, pe o perioadă de 5 ani, de un teren în suprafață de 10.334 m.p. cu destinația de teren de fotbal), un interes personal de natură patrimonială, care ar fi putut să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau, în condițiile în care acesta nu a obținut niciun fel de foloase materiale din activitatea Clubului Sportiv.

Astfel, încheierea contractului nu a reprezentat pentru reclamant un interes personal de natură patrimonială și nu i-a produs un folos material.

Pentru aceste motive, constatând că sentința recurată este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, a dispozițiilor legale care reglementează conflictul de interese, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 28 din 13 februarie 2018 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 februarie 2021.