ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 67/2022

Ședința publică din data de 12 ianuarie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 15.07.2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Guvernul României, a solicitat să se constate caracterul nejustificat al refuzului Ministerului Justiției de a analiza cererea reclamantei și documentația aferentă, prin care solicită recunoașterea statutului de utilitate publică raportat la data înregistrării acesteia la Registratura Generala a Secretariatului General al Guvernului României (nr. x/03.09.2018), respectiv să se constate ca fiind nejustificat avizul negativ exprimat de Ministerului Justiției, raportat la dispozițiile art. 40 din O.G. nr. 26/2000.

Pe cale de consecință, a solicitat obligarea Ministerului Justiției ca în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești să emită și să comunice avizul necesar pentru înaintarea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind recunoașterea A. ca fiind de utilitate publică la Guvernul României, precum și să îl oblige pe acesta din urmă să decidă asupra propunerii de recunoaștere a statutului de utilitate publică al A..

Totodată, a solicitat obligarea părților adverse la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 107 din 8 octombrie 2020, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Guvernul României.

A obligat pârâtul Ministerul Justiției ca, în termen de maximum 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, să emită și să comunice avizul necesar pentru înaintarea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind recunoașterea A. ca fiind de utilitate publică la Guvernul României.

A obligat pârâtul Guvernul României să decidă asupra propunerii de recunoaștere a statutului de utilitate publică al A..

A obligat pârâții, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva sentinței nr. 107 din 8 octombrie 2020 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției, prevalându-se de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

A promovat recurs și pârâtul Guvernul României, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, iar în subsidiar, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare către instanța de fond întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

1.4. Procedura derulată în recurs

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a invocat excepția tardivității ambelor recursuri și, în subsidiar, a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

În motivarea recursului Ministerului Justiției s-a arătat că în primul rând instanța de fond a omis a se pronunța asupra excepției inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect constatarea caracterului nejustificat al refuzului Ministerului Justiției de a analiza cererea și documentația aferentă în vederea recunoașterii statutului de utilitate publică, precum și a excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Justiției în considerarea faptului că între reclamanta-intimată și instituția nu există o relație directă. Pentru a avea calitatea de parte în proces, aceasta trebuie să corespundă cu calitatea de titular al dreptului și respectiv al obligației ce formează conținutul raportului juridic de drept material dedus judecății. Or, soluționarea cererii reclamantei-intimate nu revenea Ministerului Justiției, ci Guvernului României care a fost învestit în mod direct cu o cerere în acest scop. Astfel, conform art. 39 alin. (1) din O.G. nr. 26/2000 "Recunoașterea unei asociații sau fundații ca fiind de utilitate publică se face prin hotărâre a Guvernului."

Cu privire la constatarea instanței de fond că "pârâtele nu au formulat apărări si nici nu au prezentat explicații cu privire la situația cererii reclamantei de recunoaștere a statutului de utilitate publică ulterior momentului emiterii adresei nr. x/13.12.2018 și până la dota de 11.07.2019, când Secretariatul Generat al Guvernului își însușește proiectul de H.G.", se arată că, Ministerul Justiției nu are nicio atribuție legala în acest sens, câtă vreme nu a fost sesizat. Abia în data de 21.01.2020 a fost înregistrat la Registratura Generală a Ministerului Justiției, în original, proiectul cu titlul de "Hotărâre a Guvernului pentru recunoașterea A. ca fiind de utilitate publică", cu documentația justificativă însoțitoare și cu avizul Ministerului Finanțelor Publice.

Cu privire la constatarea instanței de fond în sensul că avizul negativ al Ministerului Justiției a fost nelegal emis pin încălcarea prevederilor art. 39 și art. 40 din O.G. nr. 26/2000, avizarea pentru legalitate a unui proiect de act normativ se desfășoară după o procedură administrativă reglementată la nivel normativ, Ministerul Justiției având stabilite în mod clar limitele sale de competență. Astfel, modul de analiză a proiectelor de acte normative, efectuat la nivelul direcției de specialitate din cadrul Ministerului Justiției este reglementat la art. 94 lit. a) și art. 95 lit. a) din Regulamentul aprobat prin OMJ nr. 120/2011" care dispune că "în acest scop se analizează documentația transmisă de către inițiator, se documentează cu privire la legislația aplicabilă, procedând, când este cazul, la corelarea prevederilor ce fac obiectul proiectului cu dispozițiile actelor normative de nivel superior sau de același nivel cu care se află în conexiune (...)".

În urma analizei efectuate se propune "avizarea proiectului și/sau formularea de observații și propuneri sub aspectul constituționalității și/sau al legalității, precum și potrivit cerințelor normelor de tehnică legislativă, după caz".

Drept urmare, în urma analizei proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru recunoașterea A. ca fiind de utilitate publică și a documentației justificative atașate, Ministerul Justiției a emis, în conformitate cu prevederile Regulamentul mai sus menționat, un aviz negativ, transmis prin adresa nr. x/2020, încheind astfel procedura de avizare interministerială.

Cu privire la constatarea de către instanța de fond a inaplicabilității dispozițiilor art. 6 pct. ll. 6 din H.G. nr. 652/20099 pe motiv că "hotărârea prin care se decide asupra propunerii de recunoaștere a unei asociații ca fiind de utilitate publică nu poate îmbrăca forma unui act administrativ normativ ce ar cuprinde reguli generale, de aplicabilitate repetată adresate unui număr nedeterminat de destinatari, ci în realitate, o asemenea hotărâre nu poate fi decât un act administrativ individual...". semnală faptul că, dispozițiile art. 20 alin. (8)10 din Regulamentul de avizare stabilesc în mod expres cazurile actelor cu caracter individual, în care avizul Ministerului Justiției nu este obligatoriu. Având în vedere faptul că, obiectul de reglementare al proiectului de hotărâre a Guvernului supus analizei nu se încadrează în sfera descrisă prevederile de mai sus, Ministerul Justiției are competența de a aviza proiectul de hotărâre a Guvernului.

Cu privire la concluzia instanței de fond care a reținut în mod eronat incidența prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) și lit. n) din Legea nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ, se arată că avizul negativ al Ministerului Justiției emis conform procedurii de avizare interministeriale nu constituie un "refuz nejustificat" în sensul prevăzut de art. 2 din Legea nr. 554/2004.

Refuzul nejustificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane: este asimilată refuzului nejustificat si nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile:" or, în cazul de față, Ministerul Justiției nu a soluționat o cerere a reclamantei-intimate, ci o documentație a inițiatorului în vederea emiterii avizului de legalitate, acesta fiind unul negativ, deoarece s-a constatat că cererea nu îndeplinește condițiile legale. Deci neavând cerere nu există nici refuz nejustificat. Totodată, faptul că avizul a fost negativ nu echivalează cu un refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, ci din contra reprezintă un răspuns nefavorabil din partea Ministerului Justiției.

Mai mult, avizul Ministerului Justiției care are caracterul unui aviz consultativ, iar nu conform, deoarece inițiatorului unui act normativ are obligația să solicite avizul Ministerul Justiției, dar nu este obligat să se conformeze (având posibilitatea de a întocmit nota justificativă în situația neconformării), care nu împiedică în niciun fel urmarea cursului de adoptare a unui proiect de act normativ, este, opinia sau punctul de vedere al Ministerului Justiției, care nu produce efecte juridice prin el însuși. Ministerul Justiției nu a tergiversat procedura administrativă, nu a refuzat să dea curs cererii de aviz a inițiatorului conform H.G. nr. 561/2009, neexistând astfel refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

În ceea ce privește obligarea Ministerului Justiției de către instanța de fond "ca în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești să emită si să comunice avizul necesar pentru înaintarea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind recunoașterea A. ca fiind de utilitate publică a Guvernului României", apare ca fiind lipsita de suport legal, deoarece conduce la încălcarea dispozițiile legale privind avizarea proiectelor de acte normative reglementată de H.G. nr. 561/2009.

Ministerul Justiției a emis un aviz prin adresa nr. x/2020, în sensul că a avizat negativ proiectul și l-a restituit inițiatorului. împreună cu documentația aferentă, încheind astfel procedura de avizare. Chiar și într-o atare situație, avizul emis de Ministerul Justiției fiind consultativ, nu împiedică adoptarea proiectului de hotărâre a Guvernului de către Guvernul României, astfel cum rezultă și din H.G. nr. 561/2009.

Recursul Guvernului României vizează - primul motiv de recurs este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și vizează neregularități de ordin procedural ale hotărârii judecătorești recurate, sancționate cu nulitatea de dispozițiile art. 174 C. proc. civ.

În cuprinsul întâmpinării, Guvernul României a invocat excepția nulității acțiunii pentru lipsa taxei de timbru, excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile și excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României.

Potrivit art. 248 alin,(l) C. proc. civ., instanța trebuia să se pronunțe mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe sau cercetarea pe fond a cauzei. Instanța are posibilitatea pronunțării asupra excepțiilor prin încheiere de ședință sau prin hotărârea asupra fondului. In cauza dedusă judecății, la primul termen de judecată, din data de 22.09.2020, instanța a dispus emiterea unei adrese către Guvernul României pentru a comunica înscrisuri, iar la cel de-al doilea termen de judecată, din data de 06.10.2020, instanța a luat concluziile pe fond ale apărătorului reclamantei și a dispus amânarea pronunțării la data de 08.12.2020, dată la care s-a pronunțat asupra fondului cererii, cu omiterea pronunțării și motivării cu privire la excepțiile de procedură și apărările de fond invocate, respectiv efectuate de Guvernul României.

Cel de-al doilea motiv de recurs este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și vizează aplicarea greșită a normelor de ordin material.

Solicită casarea hotărârii pronunțată de instanța de fond, Curtea de Apel Ploiești, întrucât soluția dată are la bază doar susținerile intimatei-reci amante A..

Instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 50 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, potrivit cărora: "Aprecierea necesității și oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparțin Guvernului". Nerespectarea acestor dispoziții legale, precum și a celor cuprinse în art. 38 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 privind asociațiile și fundațiile, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: "O asociație, fundație sau federație poate, fi recunoscută de Guvernul României caftind de utilitate publica", a condus instanța de fond, în mod eronat, la concluzia că Guvernul României are obligația de a decide asupra propunerii de recunoaștere a statutului de utilitate publică, propunere efectuată de Departamentul pentru Relații Interetnice.

Analizând recursurile Înalta Curte reține următoarele - Cu prioritate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. invocat de Guvernul României, instanța constată că acesta se referă la nepronunțarea instanței de fond asupra excepțiilor formulate prin întâmpinare de către acest pârât-recurent.

În realitate, prin încheierea din 22 septembrie 2020 instanța s-a pronunțat asupra excepțiilor astfel că acest motiv nu apare ca întemeiat.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte ține să reamintească faptul că o jurisprudență constantă a consolidat aspectul că în conformitate cu atribuțiile Guvernului României acesta nu poate fi obligat pe calea unei hotărâri judecătorești să emită un act normativ, în speță o hotărâre de Guvern

Concret, potrivit dispozițiilor art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în vigoare la data introducerii acțiunii, aprecierea necesității și oportunității emiterii actelor administrative ale guvernului aparține Guvernului.

În cazul analizat, motivarea instanței de fond a fost aceea că în speță se reține că avizul negativ emis de pârâtul Ministerul Justiției a fost emis cu încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege, întrucât acest pârât a analizat cererea de recunoaștere a statutului de utilitate publică și îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, iar nu proiectul de hotărâre de guvern sub aspectul legalității, sens în care sunt incidente prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, astfel că instanța va admite acțiune formulată în contradictoriu cu acest pârât, care va fi obligat ca, în termen de maximum 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, în temeiul art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să emită și să comunice avizul necesar pentru înaintarea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind recunoașterea A. ca fiind de utilitate publică la Guvernul României.

De asemenea, față de pârâtul Guvernul României se constată incidența prevederilor art. 40 alin. (2) din O.G. nr. 26/2000 și faptul că acest pârât nu a respectat termenul prevăzut de 90 de zile prevăzut de dispozițiile legale mentionate, pentru a decide asupra propunerii de recunoaștere a statutului de utilitate publică al A., astfel că sunt aplicabile prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) coroborat cu prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, iar acțiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât va fi admisă, cu consecința obligării Guvernului României de a decide asupra propunerii de recunoaștere a statutului de utilitate publică al A..

Acest gen de motivare nu poate fi primită, art. 38 și art. 39 din O.G. nr. 26/2000 reglementează condițiile, pe care trebuie să le îndeplinească asociația care solicită dobândirea statutului de utilitate publică, actele pe care se întemeiază cererea asociației, acte a căror analiză este efectuată de autoritatea administrativă competentă. în temeiul art. 40 din ordonanță, autoritatea competentă verifică îndeplinirea condițiilor pentru justificarea propunerii de acordare a utilității publice și după caz, inițiază, proiectul de hotărâre a Guvernului în acest sens, potrivit procedurii de elaborare și consultare a proiectelor de acte normative.

Acesta procedură este urmată de cea de avizare interministerială, în care proiectul este transmis spre analiză și avizare tuturor autorităților interesate în aplicare (în speță Ministerul Finanțelor Publice) procedură încheiată prin transmiterea proiectului la Ministerul Justiției ca ultim avizator.

A impune neverificarea legalității unor înscrisuri materializate ulterior într-un act normativ administrativ ar însemna o lipsire reală de control la nivelul decizional.

De altfel, apar pertinente și susținerile MJ precum că a considera altfel, însemnă nu doar a analiza exclusiv formal prevederile art. 39 alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2000, dar și a ignora prevederile art. 94 lit. a) și art. 95 lit. a) din Regulamentul aprobat prin Ordinul MJ nr. 120/2011 care impun, după cum am arătat mai sus, emiterea propunerii de aviz a direcției de specialitate, doar după analiza documentației justificative.

Acest lucru reiese fără tăgadă și din analiza dispozițiilor art. 28 și art. 29 din Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009 care dispun că proiectele de acte normative sau cu caracter individual sunt însoțite și de documente relevante care atestă valabilitatea relațiilor de ordin juridic reglementate de proiect.

Astfel, în raport de analiza de mai sus cererea reclamantei nu avea cum să fie admisă.

Ca parte căzută în pretenții reclamanta-intimată va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată reprezentând taxă de timbru către recurentul MJ.

Cum motivele invocate de pârâtele Ministerul Justiției și Guvernul României se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, și în conformitate cu dispozițiile art. 496 C. proc. civ. va casa sentința și, în rejudecare, va respinge acțiunea ca neîntemeiată.

În conformitate cu prevederile art. 453 C. proc. civ., reclamanta va fi obligată la plata de cheltuieli de judecată către pârâta Ministerul Justiției.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâții Ministerul Justiției și Guvernul României împotriva sentinței nr. 107 din 8 octombrie 2020 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, în rejudecare:

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Obligă reclamanta la plata sumei de 100 RON către pârâtul Ministerul Justiției, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 12 ianuarie 2022.