ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4044/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată la data de 17.07.2015 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, solicitând anularea Informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x și a Notei de neconformitate nr. x/11.09.2014, a deciziei Direcției Generale Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. de aplicare a reducerii procentuale de 100% contractului de servicii nr. x/14.02.2011 și a Deciziei nr. 14/22.01.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P, precum și anularea actelor de asigurare emise de M.D.R.A.P. cu privire la reținerea sumelor beneficiarului UAT Municipiul Târgoviște prin aplicarea reducerii procentuale de 100%. Prin sentința nr. 35 din data de 15 februarie 2016, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată și a dispus anularea Informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x și a Notei de neconformitate x/11.09.2014. Prin decizia nr. 2348 din data de 11 iunie 2018 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul, a casat sentința recurată și a trimis cauza aceleiași instanțe pentru rejudecare, în conformitate cu dispozițiile art. 501 alin. (1), (3) și (4) C. proc. civ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 206 din 29 noiembrie 2018 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativă Teritorială Municipiul Târgoviște în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurile Europene, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. A susținut recurenta - reclamantă, referitor la excepția de nelegalitate invocată, că se apreciază în mod greșit de către instanța de judecată faptul că termenul de 30 de zile prevăzut de art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011 este un termen de recomandare iar nu unul imperativ, care să conducă la sancționarea intimatului cu nulitatea actului emis cu nerespectarea termenului stabilit de lege. Totodată, instanța apreciază, în mod nejustificat, faptul că reclamanta nu poate uza de excepția de nelegalitate, în condițiile în care legiuitorul a stabilit o altă procedură de contestare a acestora, cunoscut fiind și faptul că aceasta este un mijloc de apărare supus procedurii specifice prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004. Referitor interpretarea dată de prima instanță asupra Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale, s-a solicitat a se constata că, în speță, calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare, au fost efecuate potrivit O.U.G. nr. 66/2011, iar nu în temeiul O.U.G. nr. 79/2003, act normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, deși deciziile Curții Constituționale sunt definitive și general obligatorii. Atât MDRAP, cât și instanța de fond, au apreciat greșit faptul că la data procedurii de atribuire a contractului de achiziție, erau aplicabile prevederile O.G. nr. 79/2003. Mai mult, Curtea Constituțională a reținut faptul că între cele două definiții ale neregulii, pe de-o parte cea cuprinsă în O.G. nr. 79/2003, iar pe de altă parte cea cuprinsă în O.U.G. nr. 66/2011, nu există identitate de conținut, elementul cel mai important de diferențiere constituindu-l potențialitatea prejudiciului, care este reglementată numai în art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2003. Prin raportare la conținutul termenului "neregulă" stabilit de normele comunitare și de O.G. nr. 79/2003, intimatul nu a identificat nereguli la data procedurii de atribuire, iar la data încheierii Contractului de finanțare nu a sesizat elemente privind potențialitatea prejudiciului adus bugetului Uniunii Europene. Prin urmare, neregulile săvârșite înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 nu pot genera arte efecte juridice decât cele prevăzute de O.G. nr. 79/2003 în vigoare la data săvârșirii lor, raporturile juridice fiind supuse reglementărilor legale în vigoare la data nașterii sale, în caz contrar fiind încălcate dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție. În acest context, Întrucât MDRAP nu a identificat nereguli în temeiul O.G. nr. 79/2003, aplicarea de corecții financiare în temeiul noilor norme de drept substanțial statuate de O.U.G. nr. 66/2011 este nefondată și neîntemeiată. Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

Apărările formulate în cauză Intimatul -pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. In esență, s-a suținut legalitatea sentinței atacate, în raport de dezlegarea dată problemei de drept privind incidența dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 de către CJUE prin cauzele reunite C-260/2014 și C261/2014.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin nota de informare cu privire la situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x reclamanta a fost informată că s-a efectuat autorizarea cererii de rambursare nr. x în valoare totală autorizată de 8750 de RON și TVA în valoare de 2100 de RON, iar în procesul de verificare a cererii de rambursare s-au identificat abateri la aplicarea prevederilor naționale și comunitare în domeniul achizițiilor publice aferente contractului de servicii nr. x din data de 14.02.2011 semnat cu S.C. A. S.R.L. și a fost aplicată o reducere procentuală de 100% din cheltuielile solicitate spre rambursare. Prin nota de neconformitate nr. x din data de 11.09.2015 s-a reținut că autoritatea contractantă a restricționat posibilitatea altor operatori economici de a participa la procedura de achiziție publică, natura serviciilor nefiind una care să justifice aplicarea procedurii de negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare așa cum este prevăzut de art. 122 lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006. Anunțul de participare nu a fost publicat în conformitate cu regulile aplicabile nici în JOUE și nici în SEAP, punând astfel eventualii operatori economici interesați în imposibilitatea de a avea acces la informații relevante pentru procedura de achiziție publică, aceștia nefiind în măsură să-și manifeste interesul în vederea obținerii acestui contract. S-a reținut încălcarea dispozițiilor art. 57 din H.G. nr. 925/2006, art. 2 alin. 1și 2, art. 20 alin. (1), art. 47 alin. (1) și art. 122 lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006. Reclamanta a formulat contestație împotriva Informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x, iar prin Decizia nr. 14/22.01.2015 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice s-a respins contestația. Analizând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., formal indicat de recurentă în cerere, Înalta Curte apreciază că sentința atacată îndeplinește exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., instanța explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri, răspunzând criticilor formulate de reclamantă în ceea ce privește excepția de nelegalitate, sancțiunea nerespectării termenului de 30 de zile prevăzut de dispozițiile art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 și asupra lipsei temeiului legal al aplicării reducerii procentuale, lipsei prejudiciului cert și cuantificabil, precum și a impactului asupra bugetului UE. Motivele de recurs intemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt de asemenea, nefondate. Ca natură juridică, excepția de nelegalitate este o apărare de fond pe care partea interesată o formulează în cadrul unui proces, în condițiile în care partea adversă își fundamentează pretențiile pe actul administrativ considerat nelegal și vătămător de autorul excepției. In acord cu soluția pronunțată de către instanța de fond, Înalta Curte constată incident principiul "electa una via non datur recursus al alteram". Astfel, examinarea actului administrativ pe cale directă exclude controlul judecătoresc și pe calea indirectă a excepției de nelegalitate, la cererea aceleiași persoane interesate și între aceleași părți. Într-adevăr, în problemele litigioase, părțile sunt cele care aleg căile de urmat și mijloacele de apărare, însă, în condițiile legii. Soluția este pe deplin justificată și din punct de vedere al efectelor unui astfel de demers, întemeiat pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, soluția în ipoteza admiterii excepției de nelegalitate fiind înlăturarea actului din litigiu, iar nu anularea acestuia. În atare condiții, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că nu poate fi primită excepția de nelegalitate a Notei de neconformitate nr. x/11.09.2014, atâta vreme cât prin acțiune directă s-a cerut instanței de contencios administrativ să se pronunțe asupra legalității aceluiași act administrativ. In ceea ce privește invocarea "excepției de tardivitate" a Deciziei nr. 14/22.01.2015, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 prevăd că "Autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestației sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz". Cu privire la natura acestui termen, practica Înaltei Curți este constantă, în sensul că termenul de 30 de zile este un termen de recomandare menit să determine celeritatea desfășurării procedurii și nu unul de decădere, nefiind prevăzută nicio sancțiune pentru încălcarea respectivului termen. În ceea ce privește criticile ce vizează încălcarea principiului de drept tempus regit actum, in condițiile in care intimatul nu a identificat nereguli raportat la prevederile O.G. nr. 79/2003 și H.G. nr. 1306/2007 în vigoare la data săvârșirii pretinselor nereguli, de asemenea există o jurisprudență consolidată a instnațelor ulterior pronunțării soluției CJUE astfel cum a fost aceasta analizată și de prima instanță Constată Inalta Curte că prin decizia Curții Constituționale nr. 66/26.02.2015 a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora "activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003". Curtea Constituțională a apreciat că legiuitorul, optând numai pentru criteriul "activităților în curs de desfășurare", a încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât raportul juridic nu mai este guvernat de legea în vigoare la data nașterii sale, ci de o lege ulterioară, străină acesteia. Curtea Constituțională a mai constatat că, urmare a admiterii excepției de neconstituționalitate, calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, fără a se combina dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului. În speță, contractul de servicii nr. x/14.02.2011 a fost atribuit prin procedura de negociere directă, fără publicarea unui anunț de participare, prin anunțul de atribuire nr. x/7.04.2011. Prin Hotărârea CJUE din 26.05.2016 în cauzele conexate C 260/14 și C 261/14, s-a statuat că "principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale". În considerentele hotărârii, CJUE a amintit jurisprudența sa constantă și anume, Hotărârea din 03.09.2015, C-89/14, prin care s-a interpretat art. 14 din Regulamentul (CCE) nr. 659/1999 al Consiliului, în sensul că aplicarea unor dobânzi compuse recuperării unui ajutor de stat este compatibilă cu normele europene, deși decizia prin care acest ajutor a fost declarat incompatibil cu piața comună și prin care s-a dispus recuperarea lui a fost adoptată și notificată statului membru în cauză, înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menționat. Reține instanța de recurs, conform hotărârii CJUE, că suntem în prezența efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării interne anterioare, deoarece momentul descoperirii neregulilor s-a produs ulterior modificării legislației, astfel că vor fi înlăturate concluziile recurentei - reclamante, prima instanță realizând o corectă aplicare a normelor de drept procesual.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.