Decizia nr. 372/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017 din 20.01.2017, reclamanta U.A.T. Oraș Ghimbav a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Deciziei de soluționare contestație nr. 361/19.10.2016 și a Notei de constatare/Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/01.08.2016 emise de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. 1.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1026 din 7 martie 2018, a admis acțiunea formulată de reclamanta U.A.T. Oraș Ghimbav, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și anulat Decizia de soluționare contestație nr. 361/19.10.2016 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/01.08.2016 emise de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. 1.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel București a formulat recurs pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (actualmente Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației), invocând ca temei de drept al demersului său procesual dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În esență, prin motivele de recurs dezvoltate, în contextul reiterării succinte a situației de fapt generatoare a prezentului litigiu, au fost înfățișate următoarele critici ale sentinței atacate: - instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile aplicabile în speță, în sensul că în speța dedusă judecății, chestiunea litigioasă în discuție se referă la o "îndeplinire formală a prezentării unor documente justificative pentru contractul de lucrări nr. x/05.05.2015 încheiat cu S.C. A. SRL", astfel încât nu se poate pune problema lămuririi de către expertul desemnat a unor aspecte tehnice, necesare soluționării litigiului. - în mod evident, constatările expertului au intervenit ulterior constatărilor structurii de control din cadrul MDRAP, totodată neconcordanțele documentelor evidențiate în actul de control au fost reglate ulterior solicitărilor aceleiași structuri. - concluziile expertizei nu pot avea efecte retroactive asupra constatărilor efectuate la momentul depunerii cererii de rambursare nr. x, astfel că recurenta a menționat că, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate din programele operaționale, pentru a fi eligibilă o cheltuială trebuie să fie efectuată în conformitate cu prevederile contractului de finanțare, respectiv să fie conformă cu prevederile naționale și comunitare. - instanța nu este legată de concluziile din raportul de expertiză, acestea constituind numai elemente de convingere, lăsate la libera apreciere a judecătorului, ca, de altfel, și celelalte mijloace de probă, însă, pentru a se putea exercita controlul judiciar, este necesar ca soluția instanței în această privință (primirea sau nu a concluziilor expertului) să fie motivată. - în ceea ce privește susținerile instanței de fond referitoare la inexistența unei nereguli în cauză recurenta a arătat că pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare și de asemenea să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare, precum și cu prevederile contractului de finanțare. Față de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. 1.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată intimata intimata-reclamantă UAT Oraș Ghimbav, a solicitat respingerea recursului ca nefondat reiterând apărările formulate în fața instanței de fond. În dezvoltarea apărărilor, intimata a arătat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 din H.G. nr. 759/2007 pentru ca o cheltuială efectuată în cadrul contractului de finanțare să fie eligibilă, precum și faptul că toate motivele de recurs vizează situația de fapt reținută în procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, anulat de către instanța de fond. 1.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 ianuarie 2019, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 ianuarie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, și față de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, incluzând dezlegările date în cursul soluționării căii de atac cu care a fost investită, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor și lucrărilor dosarului reține că recursul de față este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În prealabil, Înalta Curte constată că cele reclamate de către recurentul- pârât sunt elemente care țin de temeinicia respingerii acțiunii de către instanța de fond, interpretarea probelor, a chestiunilor de fapt, ținând de aprecierea suverană a instanțelor de fond. Atributul esențial al instanței de recurs îl constituie interpretarea legii, iar, în speță, nu există critici de nelegalitate în sensul exigențelor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.., care să vizeze încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Considerentele curții de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situația de fapt care se degajă din înscrisurile administrate. Acest text vizează încălcarea legii de drept substanțial (material), încălcare ce poate îmbrăcă mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situației de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia, textului de lege corespunzător situației de fapt i s-a dat o interpretare greșită; violarea unor principii generale de drept. Așa cum reiese din actele și lucrările dosarului, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/01.08.2016 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli POR s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară rezultată din nereguli în cuantum de 338.622,34 RON. În cuprinsul procesului-verbal s-a reținut o îndeplinire formală a prezentării unor documente justificative astfel: - pentru contractul de lucrări nr. x/05.05.2015 încheiat cu S.C. A. S.R.L. nu se poate constata o justificare a sumelor care se regăsesc în facturile nr. x/19.06.2015 și nr. y/29.07.2015 emise de S.C. A. S.R.L.; - pentru contractul nr. x/24.04.2015 încheiat cu PFA B. nu se poate constata o justificare a sumelor care se regăsesc pe facturile x/11.08.2015 și y/30.09.2015. Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/01.08.2016, reclamanta a formulat contestația administrativă înregistrată la instituția pârâtă sub nr. x/26.09.2016 iar prin Decizia nr. 361/19.10.2016 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a fost respinsă ca neîntemeiată, reluându-se aceleași mențiuni făcute în procesul-verbal nr. x/01.08.2016. Instanța de fond, prin sentința ce formează obiectul recursului de față a apreciat că există o neclaritate cu privire la data încheierii procesului-verbal de autorizare a continuării lucrărilor nr. x/24.05.2015, în condițiile în care în avizarea de către IJC Brașov s-a menționat data de 26.05.2015. Curtea a mai reținut, că pentru toate aceste neconcordanțe, reclamanta a oferit explicații ce nu au fost analizate de către pârâtă, nici cu ocazia emiterii procesului-verbal de nereguli, și nici cu ocazia emiterii deciziei de soluționare a contestației, iar, pe de altă parte, dina ceste neconcordanțe nu se poate trage automat concluzia că lucrările respective nu ar fi fost efectuate în fapt, mai ales în condițiile în care echipa de control nu a efectuat și o verificare a investiției la fața locului. Conchide instanța fondului, în sensul că, pentru verificarea aspectului privind realitatea și justificarea lucrărilor aferente contractelor nr. x/05.05.2015 și nr. y/24.04.2015, s-a dispus, în cauza de față, efectuarea unei expertize tehnice în specialitatea construcții, expertiză ce a fost efectuată de expertul C. iar constatările expertului precizate în Raportul de expertiză infirmă concluzia menționată în actele administrative contestate. Ca arare, în condițiile în care expertul a identificat în teren investiția pentru care au fost executate lucrările în discuție, reclamanta a prezentat documente justificative ale acestora, iar pârâtul nu a prezentat o motivare clară a aspectelor pentru care a ajuns la concluzia menționată în actele administrative contestate, Curtea apreciind concluzia pârâtului privind faptul că nu au fost justificate respectivele lucrări ca fiind una neconformă cu realitatea, astfel că nu a existat o neregulă, astfel cum este prevăzută de art. 2.7 din Regulamentul 1083/2006. Raportat la soluția primei instanțe dar și față de criticile cuprinse în cererea de recurs, Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate susținerile recurentei-pârâte. Definiția neregulii este cuprinsă în art. 2 lit. a) din O UG nr. 66/2011, potrivit căruia neregulă este " orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit." Definiția neregulii cuprinsă în art. 2 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 este o preluare a prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 312 din 23 decembrie 1995, potrivit cărora "Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate", precum și a celor ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene nr. 210 din 31 iulie 2006, potrivit cărora "«neregularitate» înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general". Potrivit observațiilor scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 în anexă la punctul său de vedere (paragraful 14), o acțiune sau inacțiune poate fi calificată drept "neregulă" dacă sunt reunite trei condiții: (1) să se fi încălcat o normă din dreptul Uniunii, (2) să fie cauzată de un operator economic și (3) să aibă, sau să poată avea ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europe. În conformitate cu prevederile art. 2 din H.G. nr. 759/2007: "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 759/2007: a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management nu decide altfel prin contractul de finanțare; b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, penru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. 5 și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare." În speță, neregula imputată reclamantei constă în faptul că, structura de control a reținut o îndeplinire formală a prezentării unor documente justificative, astfel că, pentru contractul de lucrări nr. x/05.05.2015 încheiat cu S.C. A. S.R.L., nu s-a regăsit o justificare a sumelor aferente facturilor nr. x/19.06.2015 și nr. y/29.07.2015 emise de S.C. A. S.R.L., iar pentru contractul nr. x/24.04.2015 încheiat cu PFA B. nu s-a putut reține o justificare a sumelor care se regăsesc pe facturile nr. x/11.08.2015 și nr. y/30.09.2015. Potrivit textului de mai sus "neregularitate" înseamnă "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general." Or, în cauză nu a existat un act sau o omisiune a reclamantei prin care să se încalce o dispoziție a dreptului comunitar și nici nu s-a produs vreun prejudiciu, rezultă că în mod eronat s-a reținut în sarcina reclamantei săvârșirea unei nereguli cu ocazia derulării contractului de finanțare nr. x/28.12.2014. Așadar, susținerile pârâtei nu pot fi primite de instanță, întrucât, așa cum a reținut instanța fondului, expertul a identificat în teren investiția pentru care au fost executate lucrările în discuție, reclamanta prezentând documente justificative ale acestora, iar pârâtul nu a prezentat o motivare clară a aspectelor pentru care a ajuns la concluzia menționată în actele administrative contestate, s-a apreciat că, concluzia pârâtului privind faptul că nu au fost justificate respectivele lucrări este una neconformă cu realitatea, astfel că nu a existat o neregulă, astfel cum este prevăzută de art. 2.7 din Regulamentul 1083/2006. O astfel de critică, ce nu se fundamentează pe texte de lege a căror nesocotire la speță să fie invocată și respectiv, demonstrată nu se poate constitui într-un aspect de nelegalitate cenzurabil din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Că este așa, rezultă o dată în plus, din modalitatea în care recurenta înțelege să dezvolte acest motiv de recurs, neprocedural față de specificul căii extraordinare de atac în care se află, cu trimitere la mijloacele de probă administrate în cauză, realizând o evaluare proprie a acestora, pentru a combate constatări ale expetului sau ale instanței de fond. Totodată, se constată lipsirea de orice fundament a susținerii recurentului conform căreia instanța de fond ar fi copiat din concluziile experțului. Împrejurarea că instanța de fond a înțeles să dea valoare concluziilor expertului tehnic în specialitate de contrucțiii nu conduce la ideea că hotărârea în cauză este nelegală, ci doar la concluzia că aspectele prezentate în apărare nu corespund prevederilor legale incidente in cauză. De altfel, este stiut că, în scopul elucidării aspectelor pentru care este necesară opinia unui specialist, în sistemele juridice europene judecătorul are, în general, posibilitatea de a recurge la serviciile unui expert a cărui sarcină este aceea de a-l lămuri asupra chestiunilor tehnice care sunt indispensabile soluționării litigiului. Drept consecință, expertul, atât în cadrul unui proces civil, cât și în cadrul unui proces penal, își asumă un rol eterogen, similar celui de auxiliar al justiției, dar care îi conferă totodată o poziție importantă, aproape predominantă, în ceea ce privește organizarea elementelor pe care judecătorul își va întemeia hotărârea și, prin urmare, în ceea ce privește aflarea adevărului. Mai mult decât atât, instanța de fond a prezentat motivele pentru care a înțeles să admită acțiunea, analizând fiecare dintre aspectele susținute de aceasta ca și temei al nelegalității actelor administrative atacate, precum și actele depuse la dosar. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale și contractuale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune menținerea sentinței recurate. Făcând aplicarea dispozițiilor legale art. 451- 453 C. proc. civ., instanța a va obliga recurentul -pârât la plata către intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraș Ghimbav la plata sumei de 4.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată. III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Față de toate cele arătate care demonstrează caracterul nefondat al criticilor recurentului-pârât, confirmând legalitatea hotărârii pronunțate de prima instanță, Înalta Curte urmează ca, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, să respingă ca nefondat recursul de față. De asemenea, va obliga recurentul-pârât la plata către intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraș Ghimbav la plata sumei de 4.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ.