ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3570/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 31.03.2021 sub nr. x/2021, reclamantul A.., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, a formulat contestație împotriva refuzului acordării dreptului de ședere pe termen lung comunicat prin adresa din 02.03.2021, solicitând admiterea contestației, anularea deciziei de refuz a acordării dreptului de ședere pe termen lung, emisă de Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație și obligarea pârâtului la acordarea dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1020 din 11 iunie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins contestația formulată de reclamantul A.., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, ca neîntemeiată. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. O primă critică de nelegalitate vizează încălcarea și aplicarea în mod greșit de către prima instanță a prevederilor art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002. Recurentul a arătat că intimatul nu motivează care sunt acele indicii temeinice din care ar rezulta implicarea sa în acte de terorism, nefiind prezentate elemente concrete care să conducă la concluzia că prezintă pericol pentru securitatea națională. În considerarea prevederilor O.U.G. nr. 194/2002, refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României nu se poate baza pe motive de prevenție generală, astfel încât probele trebuie să vizeze aspecte extrem de grave, de domeniul penalului. În opinia sa, refuzul IGI de acordare a dreptului de ședere pe termen lung excede dispozițiilor legale în vigoare, este nefondat și nemotivat, nefiind menționat în nici un fel gradul de pericol și în ce măsura poate fi un impediment în acordarea dreptului la ședere permanentă pe teritoriul României. Având în vedere persoana reclamantului (nu este înscris în cazierul judiciar în sensul săvârșirii unor infracțiuni, are statut de refugiat, este căsătorit, are venituri stabile, etc.) și raportat la întreg materialul probator administrat în prezenta cauza, nu se poate vorbi despre o persoana care să reprezinte un pericol pentru siguranța națională. Prin a doua critică de nelegalitate formulată, recurentul a susținut că instanța de fond nu a interpretat în mod corect actele existente la dosar și nu a analizat întreg probatoriul administrat raportat la dispozițiile legale aplicabile în cauză, soluția pronunțată fiind nelegală și neîntemeiată. În esență, a arătat că instanța de fond nu a analizat actele depuse de către recurentul-reclamant care îl caracterizează, nu a solicitat și nu a analizat probele existente la Serviciul Român de Informații, în concret, probele în baza cărora au fost întocmite documentele depuse de această instituție la Inspectoratul General pentru Imigrări. Totodată, cu referire la motivarea hotărârii atacate, a susținut că opinia instanței de fond nu este una personală, nefiind dobândită în mod direct și nemijlocit în cadrul judecății, ci este o preluare a punctului de vedere al intimatului. Pentru a putea exprima o opinie proprie ar fi trebuit ca instanța să aibă la baza probe concludente, utile și pertinente care nu au existat la dosarul secret. Consideră că refuzul pârâtului trebuie prezentat în baza unor norme clare, transparente și echitabile, motiv pentru care a solicitat instanței de judecată să procedeze la o verificate amănunțită a motivelor care au determinat respingerea cererii privind dreptul de ședere pe termen lung pe teritoriul României. A subliniat faptul că potrivit art. 20 alin. (2) din Constituție, dreptul Uniunii Europene are prioritate față de dreptul național sau practica internă a statelor membre, astfel încât natura și gravitatea sancțiunii aplicate pentru soluționarea faptelor ce constituie contravenții (în sens larg) trebuie analizată prin raportare la obiectul și scopul articolului 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (Decizia pronunțată în cauza Dorota Szott - Medinska și alții împotriva Poloniei din 09.10.2003. Cauza Maszini c. României, hotărârea din 21.09.2006 s.a.). A mai arătat că în cazul litigiului dedus judecății, norma în baza căreia s-a constatat fapta are caracter general, iar măsura dispusă nu are scop reparator, ci scop de prevenire și pedepsire, iar acuzația care i-a fost adusă și care a stat la baza justificării refuzului acordării dreptului de ședere permanentă este o acuzație penală în sensul Convenției. În interpretarea CEDO, petentul beneficiază și în procedura contravențioanală de prezumția de nevinovăție, care a fost instituită cu scopul de a proteja cetățenii față de posibilele abuzuri din partea autorităților, motiv pentru care sarcina probei în procedura contravențională desfășurată în fața instanței de judecată revine organului emitent al actului contestat (IGI, în speță) și nu recurentului-reclamant. De aceea, cât privește probațiunea, a precizat că ar trebui să facă dovada contrarie celor afirmate în acțiune doar în situația în care probele administrate de IGI ar putea convinge instanța în privința vinovăției "acuzatului" dincolo de orice îndoială rezonabilă. În concret, cele reținute de instanță în acest context nu exclud obligația Inspectoratului General pentru Imigrări de a demonstra faptul că securitatea statului ar fi fost efectiv compromisă de o comunicare precisă și completă a motivelor respective către reclamant. Mai mult, având în vedere că SRI nu este parte în dosar, consideră că instanța ar fi trebuit să aibă în vedere doar apărările și mijloacele de probă puse la dispoziție de către IGI. În concluzie, instanța de fond nu a sancționat lipsa demonstrării de către IGI a faptului că securitatea statului ar fi fost efectiv compromisă de o comunicare precisă și completă către reclamant a motivelor refuzului acordării dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României, ci a prezentat un punct de vedere propriu, fără a avea la baza elemente concrete, în sensul celor reținute de CJUE în hotărârea din data de 4.06.2013 în cauza C-300/11. A treia critică de nelegalitate formulată se referă la greșita interpretare și aplicare a principiului proporționalității prevăzut de art. 74 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002. În opinia recurentului, din motivarea hotărârii se observă că instanța de fond a dat eficiență doar actului existent la dosarul strict secret, fără a analiza: circumstanțele specifice ale cazului său, durata șederii pe teritoriul României și existența legăturilor cu statul român. Faptul că instanța de fond a făcut referire la art. 8 din CEDO, în lipsa analizei tuturor cerințelor menționate anterior, nu echivalează cu aplicarea principiului proporționalității. A arătat că a depus o serie de documente care vin în susținerea circumstanțelor specifice ale sale, documente legate de persoana și de familia sa, însă instanța de fond nu a avut în vedere durata îndelungată a sa pe teritoriul României, lipsa antecedentelor penale și respectarea întocmai a tuturor obligațiilor impuse de către statul roman. Un alt motiv de nelegalitate a sentinței se referă la faptul că în mod greșit instanța de fond a respins criticile privind nemotivarea deciziei contestate. Contrar celor menționate de către instanță, decizia nu respecta exigentele legale privind motivarea acesteia, nefiind menționat în niciun fel gradul de pericol pe care l-ar reprezenta reclamantul și nici în ce constă, în concret, impedimentul în acordarea dreptului la ședere permanentă pe teritoriul României, mai ales că reclamantul are statut de refugiat din anul 2007 și în prezent pe teritoriul României. A arătat că Inspectoratul General pentru Imigrăti ar fi trebuit să realizeze o comunicare în esență a motivelor și a elementelor de probă care au stat la baza respectivei decizii de refuz, cu respectarea confidențialității aspectelor relevante, după cum prevede legislația în vigoare. În cuprinsul deciziei nu se arată care sunt motivele pentru care s-a reținut în sarcina reclamantului că reprezintă un pericol pentru securitatea națională. Pentru ca instanța de judecată să efectueze o analiză corespunzătoare asupra legalității și temeiniciei actului contestat este necesar să se motiveze, să se menționeze în mod concret situația în care se află reclamantul. Indicarea în cuprinsul adresei că "se dețin indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă că ați fost implicat în activități contrare securității naționale, acte și fapte care constituie amenințări la adresa acesteia, conform art. 3 lit. l) din Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, republicată, în sensul că ați inițiat și sprijinit activități al căror scop constituie săvârșirea de acte teroriste", nu este suficientă și nu reprezintă o motivare a actului administrativ. Prin ultima critică de nelegalitate adusă sentinței, recurentul a invocat jurisprudență CEDO, pe care a apreciat-o ca fiind incidentă în cauză, arătând că instanța de fond nu a respectat dreptul Uniunii Europene, întrucât nu a exercitat un control jurisdicțional efectiv al temeiniciei motivelor referitoare la securitatea națională, care ar fi trebuit să justifice luarea deciziei de refuz privind acordarea dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României. 1.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Intimatul Inspectoratul General pentru Imigrări a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 8 decembrie 2022, cu citarea părților, fiind admisă cererea de preschimbare a termenului pentru data de 24 martie 2022. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Prin Decizia adresa din 02.03.2021, pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări a respins cererea reclamantului pentru acordarea dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României, în temeiul art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România. La baza măsurii contestate au stat informațiile transmise de Serviciul Român de Informații prin adresa nr. x/23.10.2020, înscrisuri clasificate secret de stat de nivel "strict secret". Refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung a fost motivat de existența unor indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă că reclamantul a fost implicat în activități contrare securității naționale, acte și fapte care constituie amenințări la adresa acesteia, conform art. 3 lit. i) și lit. l) din Legea nr. 51/1991, în sensul că a inițiat și sprijinit activități al căror scop îl constituie săvârșirea de acte teroriste. Potrivit art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 "Condiții de acordare a dreptului de ședere pe termen lung - (1) Dreptul de ședere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuți la art. 70 alin. (1), dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiții: (…) f) nu prezintă pericol pentru securitatea națională." Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuz nejustificat de a soluționa o cerere se înțelege "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane", iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. n), excesul de putere este definit ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor". Recurentul-reclamant a susținut că, în considerarea prevederilor O.U.G. nr. 194/2002, refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României nu se poate baza pe motive de prevenție generală, astfel încât probele trebuie să vizeze aspecte extrem de grave, de domeniul penalului. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte reține că, în sensul textului de lege prevăzut de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 și o suspiciune rezonabilă de implicare în activități de natură a pune în pericol siguranța statului poate fi interpretată ca încălcând condiția necesară acordării dreptului de ședere pe termen lung. Existența unui pericol pentru securitatea națională poate fi de natură să împiedice acordarea dreptului de ședere pe termen lung, chiar dacă nu împiedică acordarea dreptului de ședere temporară. Gradul de pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională se apreciază de organele competente în domeniu, care au la îndemână mai multe măsuri ce pot fi dispuse față de un cetățean străin. Astfel, pentru motive ce țin de securitatea națională, prevederile legale oferă posibilitatea de a dispune împotriva unui străin de la refuzul acordării vizei de intrare, nepermiterea intrării, acordarea deciziei de returnare, instituirea interdicției de intrare în țară, refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung până la declararea ca indezirabil a acestuia, toate în funcție de gradul de pericol social pentru ordinea publică sau securitatea națională pe care un străin îl prezintă. Reține Înalta Curte faptul că legiuitorul național a condiționat obținerea dreptului de ședere pe termen lung de îndeplinirea unor cerințe mult mai strice decât cele cerute pentru obținerea dreptului de ședere temporară. Este evident că existența unui pericol pentru siguranța națională poate fi de natură să împiedice acordarea dreptului de ședere permanentă chiar dacă nu împiedică acordarea dreptului de ședere temporară. Faptul că cetățeanul străin este beneficiarul unui drept de ședere temporară este o condiție necesară, dar nu și suficientă pentru obținerea dreptului de ședere pe termen lung. Statul este liber să decidă, în conformitate cu legea, și pe cale administrativă cu privire la șederea unui străin pe teritoriul său. Acesta este un atribut ce decurge din principiul suveranității, principiu consfințit de art. 1 alin. (1) din Constituția României și care constituie fundamentul actualei ordini juridice internaționale. Noțiunea de securitate națională reprezintă starea de legalitate, de echilibru și de stabilitate socială, economică și politică necesară existenței și dezvoltării statului național român ca stat suveran, unitar, independent și indivizibil, menținerii ordinii de drept, precum și a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, potrivit principiilor și normelor democratice statornicite prin Constituție. Refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung nu are niciun efect în ceea ce privește dreptul de ședere temporară, așa cum este prevăzut de art. 74 alin. (4) din O.U.G. nr. 194/2002 potrivit căruia "Refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung nu produce efecte juridice asupra dreptului de ședere al titularului cererii". Recurentul-reclamant a criticat faptul că instanța de fond nu a sancționat lipsa demonstrării de către IGI a faptului că securitatea statului ar fi fost efectiv compromisă de o comunicare precisă și completă către reclamant a motivelor refuzului acordării dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României, invocând în acest sens încălcarea art. 6 din CEDO cu privire la dreptul la un proces echitabil. Totodată, cu referire la motivarea hotărârii atacate, a susținut că opinia instanței de fond nu este una personală, nefiind dobândită în mod direct și nemijlocit în cadrul judecății, ci este o preluare a punctului de vedere al intimatului. Cu privire la aceste critici, Înalta Curte are în vedere faptul că O.U.G. nr. 194/2002 garantează reclamantului, prin apărător, în cazul în care sunt invocate motive ce țin de securitatea națională, acces la informațiile clasificate, sub rezerva întrunirii unor condiții procedurale, acestea constituind, o garanție suficientă pentru a nu fi afectat principiul dreptului la apărare și la un proces echitabil. Documentele clasificate nu puteau fi comunicate străinului, care nu este o persoană autorizată pentru a avea acces la informațiile secret de stat, așa cum prevede Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate și H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România. Având în vedere faptul că refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung s-a întemeiat pe baza unor informații clasificate secret de stat, informațiile pot fi comunicate respectând prevederile art. 23 din Standardele Naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002 cu modificările și completările ulterioare. Astfel, transmiterea acestora se poate efectua doar către persoane care dețin certificate de securitate sau autorizații de acces corespunzător nivelului de secretizare, în practică acestea fiind transmise instanțelor de judecată, la documentele respective având acces și reprezentanți legali (avocați) posesori ai unor astfel de certificate/autorizații. În speță, așa cum a reținut și prima instanță înscrisurile cu caracter "strict secret" au fost observate și de apărătorul ales al recurentului-reclamant, astfel că Înalta Curte va respinge ca nefondate susținerile privind încălcarea art. 6 din CEDO cu privire la dreptul la apărare și la un proces echitabil. Totodată, se reține că în contextul dispozițiilor Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cauza a fost examinată de către judecătorul fondului cu consultarea nemijlocită a documentelor cu caracter clasificat, depuse de pârât la dosar, dar și a înscrisurilor depuse de reclamant pentru a-și susține circumstanțele personale și familiale. Prin urmare, câtă vreme judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acțiunii ca neîntemeiată, Înalta Curte nu poate primi criticile care vizează motivarea sentinței în sensul că opinia instanței de fond nu este una personală, ci este o preluare a punctului de vedere al intimatului. Controlul jurisdicțional asupra refuzului acordării dreptului de ședere pe termen lung permite verificarea legalității și temeiniciei motivelor invocate în luarea acestei măsuri. Argumentele recurentului-reclamantului cu privire la circumstanțele familiale și personale, respectiv faptul că i s-a acordat statutul de refugiat din anul 2007 având drept de ședere temporară, nu sunt de natură să conducă la casarea sentinței, prima instanță reținând în mod corect faptul că cerințele impuse de legiuitor pentru acordarea dreptului de ședere pe termen lung cetățenilor străini trebuie îndeplinite cumulativ. Așadar, instanța nu este investită cu analizarea legalității și temeiniciei actelor emise de pârât prin care s-a dispus acordarea către recurentul-reclamant a dreptului de ședere temporară pe teritoriul României. Decisiv în cauza supusă judecății este de a stabili dacă informațiile cuprinse în documentația prezentată în justificarea refuzului de soluționare favorabilă a cererii evidențiază îndeplinirea condiției instituite de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, respectiv aceea de a nu prezenta pericol pentru securitatea națională, și nu de a examina dacă a existat sau nu o justificare obiectivă și rezonabilă pentru modul diferit în care autoritatea pârâtă a apreciat îndeplinirea acestei condiții în ipoteza avută în vedere de legiuitor. Cât privește motivarea refuzului acordării dreptului de ședere pe termen lung, Înalta Curte, în acord deplin cu judecătorul fondului, apreciază că cerința este îndeplinită, prin indicarea temeiului de drept, respectiv dispozițiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 și prezentarea pe scurt a situației de fapt care au condus la respingerea solicitării, o expunere completă a împrejurărilor cauzei fiind contrară dispozițiilor Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, cererea a fost soluționată în limitele competențelor autorității pârâte care, de altfel, beneficiază de o marjă largă de apreciere în privința elementelor care conturează o stare de pericol pentru siguranța națională. Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamantul A.., ca nefondat.