ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3558/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Departamentul pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne a solicitat anularea în întregime a Ordinului Șefului Departamentului de Stat pentru Situații Urgență nr. x din 03.11.2020 prin care s-a dispus prelungirea detașării reclamantului cu 15 zile, și suspendarea, în temeiul aceluiași act, a executării actului administrativ. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 9 din 14 ianuarie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: - a respins ca neîntemeiată excepția rămânerii fără obiect a acțiunii invocată de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență; - a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Departamentul pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne și, pe cale de consecință, a anulat Ordinului Șefului Departamentului de Stat pentru Situații Urgență nr. x din 03.11.2020 pentru perioada de activitate a acestuia, respectiv 04.11.2020 - 09.11.2020; - a admis excepția inadmisibilității și a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării Ordinului atacat; - în baza art. 453 alin. (1) și (2) C. proc. civ., cu aplicarea art. 455 C. proc. civ., a obligat pârâții în solidar la plata în favoarea reclamantului a sumei de 2050 RON reprezentând cheltuieli de judecată. 1.

Căile de atac exercitate în cauză Împotriva acestei sentinței au declarat recurs pârâții Departamentul pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne. 1.3.1. Recursul formulat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. A). În principal, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței, reținerea cauzei spre rejudecare și, în rejudecare, respingerea obligației pârâtului la plata în favoarea reclamantului a sumei de 2050 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată (exonerarea de la plata cheltuielilor de judecată). A făcut referire la prevederile art. 454 C. proc. civ., potrivit cărora "pârâtul care a recunoscut, la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate, pretențiile reclamantului, nu va putea fi obligat la plata cheltuielilor de judecată, cu excepția cazului în care, prealabil pornirii procesului, a fost pus în întârziere de către reclamant sau se află de drept în întârziere". În acest sens, a apreciat că recunoașterea efectivă de către pârât a pretențiilor reclamantului a fost efectuată necondiționat, încă de la primul termen de judecată, când s-a solicitat instanței să ia act de faptul că prin Ordinul emis de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență nr. x/06.112020 s-a dispus anularea Ordinului nr. x/03.11.2020 referitor la prelungirea detașării reclamantului la Spitalul Județean de Urgență Pitești. A arătat că stabilirea obligației de plată a cheltuielilor de judecată de către pârât ar trebui raportată la complexitatea și circumstanțele cauzei, sens în care Ordinul atacat nu a produs efecte juridice. A reiterat și faptul că art. 15 din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic, cu modificările și completările ulterioare, reglementează o procedură specifică în ceea ce privește emiterea, contestarea și anularea ordinelor emise de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență, pe perioada situației de risc epidemiologic la nivel național. Astfel, actul normativ mai sus menționat instituie norme derogatorii de la prevederile dreptului comun în ceea ce privește întreaga procedură a emiterii ordinelor Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență, precum și de soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor administrative, emise în temeiul acestei legi, însă nu se stabilesc norme derogatorii de la prevederile C. civ. în ceea ce privește punerea de drept în întârziere. B). În subsidiar, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței, reținerea cauzei spre rejudecare și, în rejudecare, reducerea cuantumului cheltuielilor de judecată, la plata cărora a fost obligat. În drept, a invocat dispozițiile art. 451 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la posibilitatea instanței de a reduce, din oficiu, partea din cheltuielile de judecată prezentând onorariul avocaților. A apreciat că instanța nu a analizat natura sumelor solicitate, motiv pentru care pârâtul nu poate fi obligat decât la plata acelor cheltuieli de judecată ocazionate de probarea temeiniciei acțiunii în justiție. Prin urmare, coroborând prevederile art. 451 alin. (2) cu cele ale art. 453 alin. (2) 1 C. proc. civ., referitoare la acordarea cheltuielilor de judecată, a precizat faptul că, în cazul în care acțiunea a avut mai multe capete de cerere, dintre care numai unul a fost admis, iar celelalte au fost respinse, instanța ar trebui să aprecieze în ce măsură fiecare dintre părți poate fi obligată la plata cheltuielilor de judecată. De asemenea, cu titlu de practică judiciară a invocat Decizia nr. 1904/2014, pronunțată de secția I Civilă a Înaltei Curți de Casație și Justiție potrivit căreia "Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că se impune reducerea cheltuielilor de judecată la jumătate, apreciind că suma de bani solicitată cu titlu de cheltuieli de judecată este excesivă în raport de activitatea prestată de avocat în faza procesuală a recursului". 1.3.2. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin memoriu de recurs s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, reținerea cauzei spre rejudecare și, în rejudecare, respingerea acțiunii reclamantului, în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, cu consecința exonerării de la plata cheltuielilor de judecată. În subsidiar, a solicitat respingerea acțiunii ca rămasă fără obiect/lipsită de interes. A). În primul rând, recurentul-pârât a criticat modalitatea de soluționare a acțiunii în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne, având în vedere obiectul acesteia, respectiv suspendarea executării/anularea Ordinului șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. x/03.11.2020. În opinia sa, ținând cont de faptul că acțiunea se judecă în contencios administrativ, în raport de emitentul actului contestat și având în vedere natura excepției lipsei calității procesuale pasive care este o excepție de fond, absolută și peremptorie, și care poate fi invocată în orice stadiu al procesului civil, prima instanță ar fi trebuit să constate că Ministerul Afacerilor Interne nu poate avea calitate procesuală pasivă în prezenta cauză și, implicit, să îl exonereze de la plata cheltuielilor de judecată. A invocat dispozițiile art. 36 teza I C. proc. civ. și a arătat că una dintre condițiile pentru ca o persoană să fie parte într-un proces este calitatea procesuală (legitimatio ad causam) care contribuie la desemnarea titularului dreptului de a acționa și în același timp a persoanei împotriva căreia se poate exercita acțiunea. A făcut scurte considerații de ordin teoretic cu privire la calitatea procesuală a pârâtului în proces arătând, în esență, că aceasta trebuie să corespundă cu calitatea de titular al obligației ce formează conținutul raportului juridic de drept material dedus judecății. A arătat că, în speță, s-a contestat un act emis de Șeful Departamentului de Stat pentru Situații de Urgență, respectiv Ordinul nr. x/03.11.2020, și, pe cale de consecință, Ministerul Afacerilor Interne nu poate fi subiect pasiv al raportului dedus judecății ori persoana față de care se poate realiza interesul de care se prevalează reclamantul, întrucât nu este emitentul actului supus controlului judecătoresc. A mai precizat că, în materia contenciosului administrativ, capacitatea de a sta în nume propriu în instanță a unei instituții publice nu este condiționată de faptul că aceasta se află sau nu într-un raport de subordonare sau coordonare cu alte autorități, această calitate putând fi apreciată doar în raport de capacitatea administrativă a instituției, respectiv atributul acesteia de a emite acte administrative în regim de putere publică, or, Departamentul pentru Situații de Urgență, emitentul actului contestat, este învestit cu aptitudinea/capacitatea de a emite astfel de acte. De altfel, instanța de fond nu a reținut faptul că interesele și drepturilor legitime ale intimatului-reclamant ar fi fost vătămate în vreun fel de Ministerul Afacerilor Interne. Astfel, în condițiile în care actul a cărei nelegalitate a fost constatată de instanța de fond pentru perioada 04.11.2020-09.11-2020 a fost emis de șeful Departamentului pentru Situații de Urgență, coroborat cu faptul că instanța de fond nu a reținut vreo culpa procesuală a Ministerului Afacerilor Interne, respectiv nu a stabilit obligații în sarcina instituției noastre, obligarea la plata cheltuielilor de judecată este neîntemeiată. A invocat cu titlu de practică judiciară, sentința nr. 169/16.11.2020 pronunțată în dosarul nr. x/2020 și sentința civilă nr. 3/11.01.2021 pronunțată în dosarul nr. x/2020 ale Curții de Apel Cluj. B). În al doilea rând, a arătat că instanța de fond, în mod greșit nu a constatat rămânerea fără obiect a cererii reclamantului în condițiile în care la data de 14.01.2021, momentul soluționării pe fond a cauzei, Ordinul nr. x/03.11.2020 nu mai exista în circuitul civil și, în mod firesc, nu mai putea produce efecte juridice, acesta încetându-și aplicabilitatea o dată cu emiterea Ordinului șefului Departamentului de Stat pentru Situații de Urgență nr. x/06.11.2020. Contrar soluției Curții de Apel Cluj, a considerat că, odată ce un act administrativ este revocat, nu mai poate face obiectul controlului de legalitate, întrucât nu mai îndeplinește condițiile cerute de lege de a produce efecte juridice, adică de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, astfel cum prevede art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, condiții esențiale pentru ca un înscris juridic să fie calificat ca act administrativ și să poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. Prin urmare, având în vedere că ordinul a cărui anulare a dispus-o instanța de fond a fost revocat înainte de finalizarea procesului, urmare a unor împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată, în raport de prevederile art. 194 lit. c) C. proc. civ., a apreciat că se impunea respingerea cererii de chemare în judecată ca rămasă fără obiect. Totodată, având în vedere că scopul urmărit de intimatul-reclamant prin cererea de chemare în judecată -respectiv încetarea detașării- a fost adus la îndeplinire prin emiterea Ordinului nr. x/06.11.2020, rezultă că nici condiția interesului, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile nu mai subzistă. A invocat, cu titlu de jurisprudență, decizia civilă nr. 1256/22 martie 2018 pronunțată în dosarul civil nr. x/2016 și decizia civilă nr. 2586/25.05.2012 pronunțată în dosarul civil nr. x/2011 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. 1.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. 1.

Procedura de soluționare a recursurilor În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursurilor în ședință publică, la data de 16 iunie 2022, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante În ceea ce privește starea de fapt care a condus la situația litigioasă dintre părți, Înalta Curte reține că reclamantul A., medic rezident în anul IV, angajat cu contract individual de muncă la Institutul Regional de Gastroenterologie - Hepatologie "Prof. Dr. Octavian Fodor" din Cluj-Napoca, a fost detașat fără acordul său la Spitalul Județean de Urgență Pitești, începând cu 05.10.2020 pentru 30 de zile, prin Ordinul Șefului Departamentului de Stat pentru Situații de Urgență nr. x/04.10.202. Prin Ordinul Șefului Departamentului de Stat pentru Situații de Urgență nr. x/03.11.2020 s-a prelungit detașarea reclamantului din 04.11.2020 până în 17.11.2020, fără acordul reclamantului. Prin Ordinul Șefului Departamentului de Stat pentru Situații de Urgență nr. x/06.11.2020 s-a dispus anularea Ordinului nr. x/03.11.2020 (atacat în prezenta cauză), începând cu data de 09.11.2020. Prima instanță, investită cu suspendarea și anularea Ordinului Șefului Departamentului de Stat pentru Situații de Urgență nr. x/03.11.2020, a admis în parte acțiunea formulată de reclamant, a anulat actul administrativ pentru perioada de activitate a acestuia, respectiv 04.11.2020 - 09.11.2020 și a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării ordinului atacat. 2.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare. În principal, recurentul-pârât a criticat soluția primei instanțe prin care fost obligat la plata sumei de 2050 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, solicitând exonerarea sa. Înalta Curte reține că soluția instanței de fond este legală, aceasta interpretând în mod corect dispozițiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora: "(1) Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată." Prin Decizia Curții Constituționale nr. 463 din 28 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 655 din 26 august 2016, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., s-a statuat în sensul că "art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. determină debitorul obligației de plată a cheltuielilor de judecată (partea care pierde procesul) și creditorul obligației având ca obiect cheltuielile de judecată (partea care câștigă), înlocuind formularea codului anterior din 1865 de "parte căzută în pretenții". Această diferență terminologică nu schimbă însă cu nimic fundamentul suportării cheltuielilor de judecată, care rămâne culpa procesuală și despăgubirea integrală a părții câștigătoare. Buna-credință a părții care a pierdut procesul nu justifică exonerarea ei de plata cheltuielilor de judecată. Din acest punct de vedere, între partea care a obținut câștig de cauză, dreptul ei fiind recunoscut prin hotărâre, și partea care acceptă judecata și pierde procesul, riscul acestei situații trebuie să fie suportat de această din urmă parte care, prin comportamentul său, chiar dacă nu a fost de rea-credință, a obligat pe partea potrivnică câștigătoare să angajeze cheltuielile din proces. Așa fiind, textul criticat induce o culpă procesuală în sarcina celui care, prin atitudinea sa, a determinat cheltuielile de judecată făcute de partea adversă în timpul și cu ocazia desfășurării procesului." Se observă astfel că la baza obligației de restituire a cheltuielilor de judecată stă culpa procesuală, iar partea din vina căreia s-a purtat procesul trebuie să suporte cheltuielile făcute, justificat, de partea care a câștigat procesul. În speță, procesul a fost declanșat din culpa pârâtului Departamentul de Stat pentru Situații de Urgență care a emis la 03.11.2020 Ordinul nr. x de prelungire a detașării reclamantului, cererea de chemare în judecată fiind introdusă pe rolul instanței la 05.11.2020. Ulterior, pe parcursul derulării litigiului, pârâtul Departamentul de Stat pentru Situații de Urgență a emis Ordinul nr. x/06.11.2020, în cuprinsul acestuia menționându-se la art. 4 faptul că se anulează Ordinul Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. x/03.11.2020 (atacat în prezenta cauză), începând cu data de 09.11.2020. Este evident că în speță subzistă culpa procesuală a pârâtului, atât timp cât acesta a procedat la emiterea ordinului nr. x/06.11.2020 după promovarea acțiunii și după ce reclamanta a angajat cheltuieli legate de plata anticipată a taxei judiciare de timbru și de plata onorariului pentru avocat. Astfel, litigiul a implicat cheltuieli de judecată pentru partea reclamantă, constând în taxe judiciare de timbru în sumă de 50 RON (pentru petitul în anulare) și 20 RON (pentru petitul în suspendare), achitate potrivit chitanțelor aflate la dosarul de fond, precum și onorariu avocațial în sumă de 2800 RON, achitat de reclamantă potrivit dovezilor aflate la dosarul de fond. Având în vedere aceste argumente, precum și faptul că ordinul atacat a fost revocat pentru viitor începând cu data de 09.11.2020, producând efecte juridice în perioada 04.11.2020 - 09.11.2020, Înalta Curte apreciază că poziția procesuală exprimată de partea pârâtă pe parcursul judecății nu este suficientă pentru ca aceasta să nu datoreze cheltuieli de judecată, din perspectiva prevederilor art. 454 din C. proc. civ., invocat în cererea de recurs. Celelalte susțineri reiterate de recurentul-pârât cu privire la procedura specifică pentru emiterea, contestarea și anularea ordinelor emise de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență, pe perioada situației de risc epidemiologic la nivel național sunt lipsite de relevanță juridică, câtă vreme temeiul acordării cheltuielilor de judecată îl reprezintă culpa procesuală. Cu privire la criticile formulate în subsidiar, prin care recurentul-pârât a solicitat reducerea cuantumului cheltuielilor de judecată, la plata cărora a fost obligat de prima instanță, Înalta Curte reține că asupra acestei chestiuni s-a pronunțat Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii al Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2020, incidentă în speță. În plus, contrar susținerilor recurentului-pârât, instanța de fond a ținut cont că acțiunea reclamantului a fost admisă numai în parte și a apreciat proporționalitatea cheltuielilor de judecată făcând aplicarea dispozițiilor art. 453 alin. (2) C. proc. civ.. Astfel, deși taxa judiciară de timbru achitată de reclamant a fost în sumă de 50 RON (pentru petitul de anulare), respectiv 20 RON (pentru petitul de suspendare), iar onorariul avocațial achitat a fost în sumă totală de 2800 RON, pârâții au fost obligați, în solidar, la plata în favoarea reclamantului a sumei de 2050 reprezentând cheltuieli de judecată, din care 50 RON taxă de timbru pentru petitul în anulare, care a fost admis și 2000 RON onorariu avocațial. Prin urmare, Înalta Curte va respinge criticile privind cheltuielile ocazionate de desfășurarea procesului, acordate de prima instanță, atât cele care vizează compensarea, cât și cele care vizează cuantumul acestora, întrucât țin de netemeinicie și de aprecierea probelor administrate, neputând forma obiectul controlului de legalitate al instanței de recurs. 2.3. În ceea ce privește recursul formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte constată că este întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de acesta, motiv pentru care va admite recursul declarat. Potrivit art. 36 teza I din C. proc. civ.: "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății." Calitatea procesuală presupune existența unei identități între persoana reclamantului și titularul dreptului afirmat (calitate procesuală activă) precum și între persoana pârâtului și cel despre care se afirmă că este obligat în raportul juridic dedus judecății (calitate procesuală pasivă). În cazul situațiilor juridice pentru a căror realizare calea justiției este obligatorie, calitatea procesuală aparține celui ce se poate prevala de acest interes, iar calitatea procesuală pasivă aparține celui față de care se poate realiza interesul respectiv. Având în vedere dispozițiile art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, în contenciosul administrativ, în cazul contestării unui act administrativ, calitatea procesuală activă aparține persoanei ce se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim de o autoritate publică, prin emiterea actului, în timp ce calitatea procesuală pasivă aparține autorității publice care a emis actul administrativ atacat. În speță, s-a contestat un act emis de Șeful Departamentului de Stat pentru Situații de Urgență, respectiv Ordinul nr. x/03.11.2020, și, pe cale de consecință, Ministerul Afacerilor Interne nu poate fi subiect pasiv al raportului dedus judecății ori persoana față de care se poate realiza interesul de care se prevalează reclamantul, întrucât nu este emitentul actului supus controlului judecătoresc. Pe cale de consecință, nu se mai impune analizarea celorlalte critici invocate de acest pârât cu privire la soluția primei instanțe de respingere a excepției rămânerii fără obiect a acțiunii invocată de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, precum și referirile cu privire la neîndeplinirea condiției interesului în promovarea acțiunii. 2.4. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne ca nefondat, să admită recursul formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, să caseze în parte sentința recurată și, în rejudecare să admită excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne, menținând în rest dispozițiile sentinței recurate.