ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3435/2022

Ședința publică din data de 14 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 16.04.2021, reclamantele A. S.R.L. și B. S.R.L. au chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Comitetul Național pentru Situații de Urgență, Comitetul Județean pentru Situații de Urgență Bihor și Instituția Prefectului Județului Bihor, solicitând anularea H.G. nr. 293 din 10 martie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum și stabilirea masurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în forma modificată prin H.G. nr. 348/2021 pentru modificarea și completarea anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021, cu privire la următoarele articole cuprinse în anexa nr. 3 - "Măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc": art. 2, punctele 21, 22, 23; art. 7 punctele. 3, 4, 5, 6, 7; art. 10 punctele 11 și 12; art. 1 și 2 ale Hotărârii nr. 20 din 25.03.2021 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență privind stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate în contextul pandemiei de COVID-19 și aprobarea listei țărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologice pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID-19; art. 5 alin. (2) din Hotărârea nr. 29 din 02.04.2021 a Comitetului pentru Situații de Urgență al Județului Bihor și art. 5 alin. (2) Hotărârea nr. 30 din 09.04.2021 a Comitetului pentru Situații de Urgență al Județului Bihor.

Prin sentința civilă nr. 84/CA din 2 iulie 2021 a Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Instituția Prefectului Județului Bihor, invocată de pârâtă.

S-a respins acțiunea formulată de reclamantele A. S.R.L. și B. S.R.L. împotriva pârâtei Instituția Prefectului Județului Bihor, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

S-a admis în parte acțiunea formulată de reclamantele A. S.R.L. și B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Comitetul Național pentru Situații de Urgență și Comitetul Județean pentru Situații de Urgență Bihor,

S-a dispus anularea în parte a H.G. nr. 293/2021, modificată și completată prin H.G. nr. 348/2021 emisă de pârâtul Guvernul României, în ce privește art. 10 alin. (1) pct. 11 și 12 cuprinse în anexa nr. 3 - Măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc.

S-a dispus anularea în parte a Hotărârii nr. 20/25.03.2021 privind stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate în contextul pandemiei COVID - 19 emisă de pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, în ce privește art. 1 lit. e).

S-a dispus anularea în parte a Hotărârii nr. 29/02.04.2021 privind aprobarea unor măsuri în domeniul sănătății publice în aplicarea H.G. nr. 348/2021 emisă de pârâtul Comitetul Județean pentru Situații de Urgență al Județului Bihor, în ce privește art. 5 alin. (2).

S-a dispus anularea în parte a Hotărârii nr. 30/09.04.2021 privind aprobarea unor măsuri în domeniul sănătății publice în aplicarea H.G. nr. 348/2021 emisă de pârâtul Comitetul Județean pentru Situații de Urgență al Județului Bihor, în ce privește art. 5 alin. (2).

Au fost respinse ca neîntemeiate restul pretențiilor formulate.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâții Guvernul României și Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recursurile declarate în cauză de recurenții-pârâți sunt întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 4 și pct. 8 C. proc. civ. invocându-se nelegalitatea sentinței pronunțate de instanța de fond prin care s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamante și s-au anulat în parte hotărârile contestate.

Recursul declarat de recurentul-pârât Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. invocându-se interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 55/2020, raportat la obiectul actelor administrative cu caracter normativ contestate raportat în concret la specificul activității societăților reclamante față de interesul și drepturile legitime pretins vătămate.

În esență aspectele de nelegalitate invocate în cadrul acestui motiv de recurs sunt următoarele:

Primul vizează asimilarea greșită și nelegală pe care o realizează instanța de fond cu privire la activitatea din sălile de fitness cu activitatea efectuată de sportivi profesioniști în cantonamente, în bazele sportive, acestea fiind reglementate diferit.

Activitatea efectuată de sportivi în cantonamente este reglementată separat în art. 43 alin. 1 din Legea nr. 55/2020, inclusiv prin dispozițiile Ordinului MTS nr. 1219/2020, nefiind situații juridice comparabile față de care să se constate existența unei diferențe de tratament juridic sub aspectul măsurilor impuse distinct pentru fiecare gen de activitate sportivă.

Se invocă faptul că prima instanță plecând de la această premisă greșită prin asimilarea celor două tipuri de activități sportive a apreciat că măsurile dispuse prin H.G. nr. 293/2021, modificată prin H.G. nr. 348/2021 sunt discriminatorii.

Se arată faptul că în mod nelegal prima instanță nu a ținut cont de incidența în cauză a Deciziei Curții Constituționale nr. 1325/4.12.2008.

Activitatea efectuată de sportivi în cantonamente, definită conform Legii nr. 69/2000 este reglementată separat în art. 43 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, astfel "pe durata stării de alertă, în scopul prevenirii contaminării cu noul coronavirus SARS-CoV-2 a participanților, activitățile de pregătire fizică în cadrul structurilor sportive, definite conform Legii educației fizice și sportului nr. 69/2000, cu modificările și completările ulterioare, constând în cantonamente, antrenamente și competiții sportive organizate pe teritoriul României, precum și accesul la bazele sportive sau spațiile în care se desfășoară activități sportive se vor desfășura în condițiile stabilite prin ordin al ministrului tineretului și sportului și al ministrului sănătății, pe baza hotărârii CNSSU."

Instanța de contencios constituțional a statuat că dispozițiile O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența sa anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

În considerentele acestei decizii se arată că "un asemenea înțeles al dispozițiilor ordonanței, prin care se conferă Instanțelor judecătorești competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a Ie substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstituțional, întrucât încalcă principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție, precum și prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.

Se solicită admiterea recursului casarea în parte a sentinței atacate și rejudecarea în sensul respingerii în tot a acțiunii reclamanților - intimați.

Se depune la dosar practică judecătorească în sensul respingerii acțiunii sentinței civile nr. 39/9.04.2021 pronunțată de Curtea de Apel Bacău.

Recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României este întemeiat pe dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și sunt invocate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 4 și pct. 8 C. proc. civ.

În raport de dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ. se invocă faptul că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești la pronunțarea soluției de admitere a acțiunii și de anulare în parte a actelor contestate.

În cadrul acestui motiv de casare se invocă faptul că prima instanță și-a depășit atribuțiile deoarece nu s-a limitat a examina legalitatea actului administrativ ci a făcut aprecieri asupra oportunității măsurilor dispuse . Iar anularea a avut în vedere nu motive precise de nelegalitate ci aprecieri privind oportunitatea în sensul că măsurile dispuse nu sunt justificate și nu sunt proporționale fiind de natură a crea o situație de discriminare între organizatorii activităților sălilor de fitness în raport de asociațiile sportive și centrele comerciale.

În raport de dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă greșită interpretarea și aplicarea normelor de drept material incidente atât în ceea ce privește soluționarea excepțiilor invocate - respinse prin sentința atacată cât și în ceea ce privește soluția de admitere în parte a acțiunii și de anulare în parte a hotărârilor contestate.

În ceea ce privește aspectul de nelegalitate privind respingerea excepției lipsei de interes și excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile se invocă nerespectarea dispozițiilor art. 32 alin. 1 lit. d) C. proc. civ. și respectiv dispozițiile art. 193 raportat la dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește aspectul de nelegalitate care privește fondul cauzei se invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1 alin. (1)

3

din Legea nr. 55/2020 și aprecierea asupra legalității actelor contestate - ca acte administrative cu caracter normativ de punere în executare a măsurilor care pot fi luate în perioada stării de alertă.

Se arată faptul că actele sunt legal emise pentru punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 55/2020, iar măsurile de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale sunt prevăzute de lege și au ca scop protejarea sănătății publice.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea în principal admiterea excepțiilor invocate și pe fond respingerea în tot a acțiunii și menținerea ca legale a actelor contestate.

Curtea analizând recursurile declarate în cauză apreciază pentru următoarele considerente comune ambelor recursuri că acestea sunt fondate în cauză fiind îndeplinite condițiile cazului de casare invocat de ambii recurenți, respectiv dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor Legii nr. 552020 în ceea ce privește analiza legalității hotărârilor contestate.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ. invocat numai în sensul declarat de recurentul-pârât Guvernul României nu este fondat în cauză neputându-se reține că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești în analiza realizată asupra legalității hotărârilor contestate.

Incidența deciziei Curții Constituționale nr. 1325 din 4.12.2008 și aprecierile privind existența unei discriminării ca motiv de anulare a hotărârilor contestate urmează a fi analizate în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. respectiv interpretarea și aplicarea normelor de drept material incidente.

În cauză nu se poate reține faptul că verificarea legalității hotărârilor anulare de prima instanță s-a realizat cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești în sensul analizării oportunității emiterii actelor, acte în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 55/2020.

Prima instanță a admis în parte acțiunea plecând de la premisa că măsurile dispuse prin H.G. nr. 293/2021 modificată prin H.G. nr. 348/2021 sunt discriminatorii. Dar această constatare a existenței unei situații de discriminare între cele două tipuri de activități urmează a fi analizată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

Curtea apreciază că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile motivului de casare prevăzut de art. 8 (1) pct. 4 C. proc. civ. invocat de recurentul-pârât Guvernul României.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. comun ambelor recursuri este apreciat de Curte ca fondat în cauză fiind îndeplinite condițiile acestui caz de casare - respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 în privința soluționării fondului cauzei respectiv verificării legalității hotărârilor primei instanțe.

În parte, în ceea ce privește soluționarea excepțiilor invocate de recurentul-pârât sentința atacată este legală în cauză neputându-se reține aspectele de nelegalitate care privesc soluționarea excepției lipsei de interes și a inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

În mod corect prima instanță a interpretat și aplicat dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. "p" și art. 8 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește excepția lipsei de interes respectiv dispozițiile art. 7 alin. 1 și (6) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește excepția lipsei procedurii prealabile.

În ceea ce privește respingerea excepției lipsei de interes, în cauză au fost aplicate corect dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. p) din Legea nr. 54/2004 ținând cont de obiectul acțiunii fiind contestate acte administrative cu caracter normativ.

În consecință în cauză nu sunt incidente dispozițiileart. 32 C. proc. civ. neavând relevanță faptul că actul administrativ a încetat să-și mai producă efectele.

În cauză reclamantele justifică un interes legitim în sensul art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Excepția lipsei procedurii prealabile a fost legal respinsă, în cauză fiind incidentă Decizia Curții Constituționale nr. 392/2021. Deși nu poate fi reținută exceptarea prevăzută de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 o astfel de exceptare de la îndeplinirea procedurii prealabile trebuie considerată aplicabilă în raport de Decizia Curții Constituționale nr. 932/2021

Prin această decizie Curtea Constituțională a subliniat necesitatea unei intervenții legislative care să asigure exercitarea în mod efectiv a dreptului de acces la justiție apreciind că dispozițiile Legii nr. 554/2004 nu răspund exigențelor soluționării urgente a acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau se încetează starea de alertă, precum și a ordinelor de aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă.

În cadrul verificării pe fond a aplicării Legii nr. 55/2020 este inclusă și situația de discriminare constatată de prima instanță prin asimilarea greșită a activităților din sălile de fitness cu activitatea de sportivi profesioniști în cantonamente sau în bazele sportive, acestea fiind reglementate diferit nefiind situații comparabile în opinia Curții.

Activitatea efectuată de sportivi în cantonamente, definită conform Legii nr. 69/2000 este reglementată separat în art. 43 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, astfel "pe durata stării de alertă, în scopul prevenirii contaminării cu noul coronavirus SARS-CoV-2 a participanților, activitățile de pregătire fizică în cadrul structurilor sportive, definite conform Legii educației fizice și sportului nr. 69/2000, cu modificările și completările ulterioare, constând în cantonamente, antrenamente și competiții sportive organizate pe teritoriul României, precum și accesul la bazele sportive sau spațiile în care se desfășoară activități sportive se vor desfășura în condițiile stabilite prin ordin al ministrului tineretului și sportului și al ministrului sănătății, pe baza hotărârii CNSSU."

Având o reglementare distinctă prin dispozițiile Legii 55/2020, în mod nelegal prima instanță a asimilat cele două tipuri de activități respectiv activitatea din cantonamente în competiții sportive cu activitatea din sălile de fitness activitate desfășurată de reclamanți.

Acestea nu sunt situații comparabile, fiind nelegală și greșită situația de discriminare constatată de prima instanță ca premisă a anulării pe motiv de discriminare a măsurilor dispuse prin H.G. nr. 293/2021 modificată prin H.G. nr. 348/2021.

În opinia Curții hotărârea instanței de nelegală deoarece nu există o situație de discriminare privind regimul juridic aplicabil conform Legii nr. 55/2020 celor două tipuri de activități, de natură a fi incidente dispozițiile O.G. nr. 137/2000 ca temei al admiterii în parte a hotărârilor contestate.

În cauză nu are incidență directă Decizia Curții Constituționale nr. 1325/4.12.2008 deoarece în principal nu subzistă situația constatată de prima instanță în sensul existenței unei discriminări.

Hotărârile contestate referitoare la activitatea în sălile de fitness, respectiv măsurile stabilite în contextul combaterii pandemiei de coronavirus sunt legale iar măsurile sunt adecvate și proporționale. S-a avut în vedere obligația autorităților emitente de ocrotire a sănătății publice raportat la drepturile și libertăților fundamentale în ansamblul lor.

Măsurile de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale au ca scop protejarea sănătății publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV-2. Protejarea sănătății publice este enumerată de Convenția Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ. De altfel, art. 2 din Convenție și art. 34 din Constituție impun statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătății publice, iar aceasta chiar dacă respectivele măsuri se extind cu privire la întreaga populație, existând îndatorirea statului să acționeze atunci când există o amenințare clară la viața populației.

în conformitate cu prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID -19, "starea de alertă reprezintă răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății."

Având în vedere evoluția pandemiei, autoritățile au ajustat măsurile de protecție în funcție de rata de infectare la nivel național, dar și regional, măsurile fiind înăsprite în zonele unde rata de infectare a depășit valorile prag stabilite. Aceste măsuri au fost luate cu respectarea dreptului populației la sănătate, precum și prevederile legale adoptate în contextul pandemiei.

În egală măsură, în ceea ce privește principiul proporționalității, se poate observa că măsurile stabilite de autorități în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, regăsit la art. 34 din Constituția României, fiind adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor.

Totodată, analizând modul de construcție al textului contestat, rezultă că legea prevede aplicarea cu prioritate de măsuri restrictive graduale și proporționale, urmărindu-se ca luarea efectivă a acestora să aducă pe cât posibil, o cât mai mică atingere drepturilor constituționale ale persoanelor în cauză, fiind instituit criteriul ratei de incidență a cazurilor.

Astfel, în raport de rata de incidență (indicatorul în funcție de care se apreciază gravitatea situației), s-a dispus închiderea sălilor de fitness în localitățile unde se depășește o rată de infectare de 4/1.000 de locuitori, adică la un număr ridicat de cazuri, rezultând astfel că autoritățile încearcă, pe cât posibil, să păstreze un echilibru între dreptul la sănătate (art. 34 din Constituție) și libertatea economică (art. 45 din Constituție).

În opinia Curții toate măsurile dispuse au fost legale, permise de art. 53 din Constituția României având la bază principiul priorității interesului public și protejarea sănătății publice. În cauză au fost respectate, cu privire la măsurile impuse, condițiile limitării drepturilor pe perioada stării de alertă respectiv ingerința este prevăzută de Legea nr. 55/2020, urmărește un scop legitim - protejarea sănătății și este necesară și proporțională într-o societate democratică.

În opinia Curții este greșită susținerea primei instanțe în sensul că măsura suspendării activității sălilor de sport și fitness în spații închise nu ar fi fost necesară și proporțională. În cauză a fost depus documentul intitulat Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV2 pe teritoriul României la data de 23.03.2021 în care este menționată activitatea din sălile de fitness ca fiind una de risc directă specificului activității nefiind necesară și posibilă o analiză distinctă pentru acest tip de activitate sportivă.

Măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual întrucât pe lângă aceasta s-au luat corelativ și alte măsuri neputându-se stabili care dintre măsuri este cea mai eficientă sau care este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacțiunea dintre oameni ca principal factor de răspândire a virusului.

Aspectele cuprinse în analiza factorilor de risc atestă agravarea situației, a cărui evoluție nu poate fi previzionată și care impunea luarea de măsuri suplimentare. Din perspectiva necesității măsurii, limitarea mobilității populației a fost dublată de înlăturarea riscului de transmitere a virusului, generat de desfășurarea activităților în cadrul spațiilor închise din sălile de fitness.

Adoptarea unor noi măsuri se impunea, pentru prevenirea răspândirii infecțiilor și evitarea atingerii unui nivel necontrolat al acestora, cu impact direct asupra mortalității înregistrate și a unui aflux de pacienți peste capacitatea sistemului sanitar.

Toate măsurile dispuse prin hotărârile contestate au fost legale graduale în funcție de rata de infestare la nivelul național și regional și respectiv proporționale fiind dispuse în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, fiind subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice.

Față de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 486-497 C. proc. civ. va admite recursurile și va casa în parte sentința atacată și rejudecând pe fond va respinge în tot acțiunea formulată de reclamantele A. S.R.L. și B. S.R.L. menținând ca legale hotărârile contestate.

Va menține în rest celelalte dispoziții privind soluționarea excepțiilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României și Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 84/CA din 2 iulie 2021 a Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și rejudecând, respinge în tot acțiunea ca nefondată.

Menține în rest celelalte dispoziții.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 iunie 2022.