ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5632/2013

Excepția de nelegalitate Referitor la excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492 din 9 septembrie 2004 privind principiile de organizare, funcționarea și atribuțiile serviciilor de urgență profesioniste, prin raportare la dispozițiile cu care acesta a intrat în conflict, respectiv art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 30 din 25 aprilie 2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, reclamantul a susținut că există un conflict de acte normative în timp, art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 30/2007 având forță juridică superioară față de art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004. În opinia reclamantului, art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004 este nelegal deoarece contravine normei superioare, încetându-și de drept aplicabilitatea, situație în care, șeful inspectoratului nu mai deține calitatea de ordonator de credite, decât în situația în care Ministerul Administrației și Internelor, în temeiul art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 30/2007, va emite ordin prin care să-i acorde această calitate. Autorul excepției a conchis în sensul că inspectorul șef al ISU Olt nu deține legal calitatea de ordonator de credite și deci, apare evidentă nelegalitatea concedierii sale de către acesta. Pârâtul, prin notele scrise depuse la data de 14 februarie 2012, a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca nefondată, arătând că nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate potrivit art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Procedura derulată de Tribunalul Olt Tribunalul Olt, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 704 din 27 martie 2012: - a respins cererea reclamantului privind suspendarea Ordinului nr. 29615/I din 13 octombrie 2011 emis de către Inspectorul Șef al Inspectoratului pentru Situații de Urgență "MB" al Județului Olt, ca neîntemeiată; - a respins ca neîntemeiate excepțiile de nelegalitate ale următoarelor acte: actul individual intitulat "Delegație"; actul de numire în funcția publică de "Ofițer Specialist I (consilier juridic)" și anexa - fișa postului pentru locotenent I.S.; actul de numire în funcție, în anul 2011, a colonelului locotenent I.S.; actul de numire în funcție, în anul 2011 a locotenentului I.S. în funcția de "Ofițer Specialist (consilier juridic)". - a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind nelegalitatea și nulitatea proiectului de Ordin M.A.I. nr. 600/2005, invocată de pârât și a fost respins acest capăt de cerere, ca inadmisibil. - a respins ca neîntemeiate capetele de cerere formulate de reclamant privind inopozabilitatea și nulitatea absolută a Ordinului nr. 29564/I din 27 iunie 2011 de punere la dispoziție, anularea Ordinului nr. 29615/I din 13 octombrie 2011 pentru trecerea în rezervă, ordine emise de Inspectorul șef al Inspectoratului pentru Situații de Urgență "MB" al Județului Olt, de repunere a reclamantului în situația anterioară modificării raportului de serviciu, plata despăgubirilor reprezentând salariile indexate, majorate, reactualizate și a celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat reclamantul, a daunelor interese și a daunelor morale și. - a disjuns capătul de cerere privind excepția de nelegalitate a art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004 dispunând formarea unui nou dosar. Ca urmare a dispoziției de disjungere a capătului de cerere privind excepția de nelegalitate a art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004, s-a format Dosarul nr. 1784/104/2012, repartizat aceluiași complet de judecată. La data de 24 aprilie 2012, reclamantul T.M.O. a invocat excepțiile inadmisibilității și nelegalei sesizări, precum și excepția necompetenței materiale a Tribunalului Olt de a judeca separat excepția de nelegalitate a unui act normativ, cu privire la excepția de nelegalitate disjunsă în Dosarul nr. 4876/104/2011, arătând că în condițiile în care judecătorul fondului a admis că există legătură între excepția de nelegalitate a art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004 și fondul cauzei, trebuia să suspende cauza, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004 și să înainteze excepția de nelegalitate instanței competente, respectiv Curții de Apel. Instanța, din oficiu, la termenul din 24 aprilie 2012, a invocat excepția necompetenței materiale a Tribunalului Olt. Prin Sentința nr. 927 din 24 aprilie 2012, Tribunalul Olt, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială, invocată din oficiu și, pe cale de consecință, a dispus declinarea soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Pentru a pronunța această soluție, tribunalul a constatat că în cauză se invocă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 7 din H.G. nr. 1492/2004, act administrativ cu caracter normativ, acesta urmând să fie supus controlului de legalitate al curții de apel, instanța competentă, prin raportare la dispozițiile art. 4 alin. (1) coroborat cu art. 10 din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare.

Sentința Curții de Apel Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. 1208/24/2012, iar prin Sentința nr. 869 din 26 septembrie 2012, a fost respinsă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004 invocată de reclamantul T.M.O. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență "MB" al Județului Olt și Guvernul României. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de Apel a reținut următoarele: Condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate pentru sesizarea instanței specializate decurg din prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și se referă la existența unui act administrativ unilateral și la constatarea că de acest act depinde soluționarea litigiului pe fond, cele două condiții fiind analizate de instanța de drept comun. În cadrul procedurii instituite de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ legal învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Așadar, instanța de contencios administrativ sesizată cu soluționarea unei excepții de nelegalitate trebuie să se pronunțe pe fondul excepției aflate în discuție, neavând competența de a cerceta legătura existentă între fondul cauzei și actul administrativ contestat, în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, nu au fost primite criticile formulate atât de reclamant cât și de pârâtul Guvernul României, sub aspectul inadmisibilității excepției ca urmare a soluționării fondului cauzei de către Tribunalul Olt. Sub acest aspect, curtea de apel a reținut că prin Sentința nr. 704 din 27 martie 2012 pronunțată în Dosarul nr. 4876/104/2011, tribunalul s-a pronunțat atât asupra fondului cauzei, cât și asupra excepției de nelegalitate a prevederilor art. 7 din H.G. nr. 1492/2004, pe care a disjuns-o, aceasta formând obiectul Dosarului nr. 1784/104/2012, a cărui competență de soluționare a fost declinată ulterior, prin Sentința 927 din 24 aprilie 2012, în favoarea Curții de Apel Craiova însă, la data pronunțării prezentei sentințe, fondul cauzei nu a fost încă soluționat irevocabil, recursul formulat împotriva Sentinței nr. 704 din 27 martie 2012 aflându-se pe rolul Curții de Apel Craiova, cu prim termen de judecată la data de 29 octombrie 2012. Pe de altă parte, în aprecierea instanței, criticile relative la modul în care tribunalul a înțeles să facă aplicarea art. 4 din Legea nr. 554/2004, soluționând fondul cauzei, iar în ceea ce privește excepția de nelegalitate, dispunând disjungerea acesteia și înaintarea spre soluționare Curții de Apel Craiova iar nu de a suspenda cauza până la soluționarea excepției de nelegalitate de către instanța competentă, ar putea constitui critici în cadrul recursului formulat împotriva Sentinței nr. 704 din 27 martie 2012. În ceea ce privește instanța competentă să soluționeze excepția de nelegalitate invocată, curtea de apel a reținut că aceasta este instanța de contencios administrativ, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, respectiv instanța de contencios administrativ competentă să soluționeze în fond legalitatea actului administrativ, în speță, Curtea de Apel Craiova. Cu privire la fondul excepției de nelegalitate, curtea de apel a reținut că prin H.G. nr. 1492/2004 au fost reglementate principiile de organizare, funcționare și atribuțiile serviciilor de urgență profesioniste. Reclamantul a contestat legalitatea art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004, care prevede că "șeful inspectoratului are calitatea de ordonator terțiar de credite", susținând că aceste dispoziții sunt contrare prevederilor O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, mai exact art. 12 alin. (5). Art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 30/2007, la care reclamantul a înțeles să se raporteze în susținerea excepției de nelegalitate, prevede că "Ministrul internelor și reformei administrative stabilește, prin Ordin, conducătorii unităților și subunităților care au calitatea de ordonator de credite". Curtea de apel a constatat că acest din urmă act normativ fost publicat în M. Of. la data de 9 mai 2007, ulterior adoptării H.G. nr. 1492/2004 a cărei nelegalitate a fost invocată, astfel încât nu se justifică o soluție de anulare a acesteia. Condițiile de legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la data emiterii lui, una dintre acestea fiind ca actul să fie emis în litera și în spiritul legilor în vigoare la data respectivă, instanța fiind abilitată, așadar, să verifice doar concordanța acestuia cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost emis astfel că, din această perspectivă, evenimentele legislative ulterioare nu pot avea efecte asupra respectivului act. Conchizând, curtea de apel a apreciat că sunt legale dispozițiile art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004 privind principiile de organizare, funcționarea și atribuțiile serviciilor de urgență profesioniste, actul normativ fiind emis cu respectarea prevederilor O.G. nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de urgență, aprobată cu modificări prin Legea nr. 363/2002, cu modificările și completările ulterioare, în temeiul căreia a fost emis.

Recursul declarat de T.M.O. Împotriva sentinței primei instanțe a formulat recurs T.M.O., solicitând casarea și "trimiterea spre rejudecare la o instanță înființată în condițiile legii". Recurentul a susținut că: - hotărârea ce i-a fost comunicată "violează brutal" art. 148 alin. (2) C. proc. civ.; e doar o tehnoredactare fără valoare juridică; este un fals certificat ilegal; - recursul declarat este prematur formulat; - nici Tribunalul Olt, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și nici Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal nu funcționează legal, actele de înființare nefiind publicate în M. Of. al României; în acest mod s-a săvârșit o ingerință nejustificată în dreptul său de acces la informații de interes public, protejat de art. 10 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului; - s-a încălcat principiul contradictorialității, nefiindu-i comunicate apărările pârâților; - judecătorul nu s-a pronunțat asupra "apărărilor" sale, reținând aspecte care nu au legătură cu excepția de nelegalitate.

Apărările Guvernului României În recurs a formulat întâmpinare numai Guvernul României, însușindu-și considerentele primei instanțe, în sensul că legalitatea unui act administrativ nu poate fi examinată decât prin raportare la cadrul normativ existent în momentul emiterii sale.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a întâmpinării Guvernului României, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. După cum rezultă din expunerea rezumativă a cauzei, curtea de apel a fost învestită să soluționeze excepția de nelegalitate a dispoziției potrivit căreia "șeful Inspectoratului are calitatea de ordonator terțiar de credite", cuprinsă în art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1492/2004 privind principiile de organizare, funcționare și atribuțiile serviciilor de urgență profesioniste. Având în vedere că motivul de nelegalitate invocat viza o presupusă neconcordanță a textului citat cu un act normativ adoptat ulterior (O.U.G. nr. 30/2007), iar nu cu ansamblul normativ în vigoare la momentul emiterii hotărârii de guvern, prima instanță respins excepția de nelegalitate. Recursul de față, astfel cum a fost conceput de autorul lui, încorporează mai multe motive de ordine publică, toate fiind nefondate. Astfel, în conformitate cu prevederile art. 41 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare și ale art. 41 lit. a) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, secțiile curților de apel și ale instanțelor din circumscripțiile acestora se înființează sau se desființează, la propunerea colegiilor de conducere ale fiecărei instanțe, prin hotărâre a Secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii. Necontestat, prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 189/2004, invocată chiar de către recurent, s-a înființat Secția de contencios administrativ și fiscal în cadrul Curții de Apel Craiova, așa încât susținerea acestuia referitoare la funcționarea secției în afara legii este lipsită de suport. Contrar opiniei recurentului, în privința acestei hotărâri nu sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, pentru că privește organizarea internă a instanței la care se referă, fiind un act administrativ individual, nesupus obligației de publicare în M. Of. al României, Partea I, conform alin. (2) lit. b) teza a II-a din același articol. Toate criticile referitoare la modalitatea de comunicare a sentinței sunt, de asemenea, nefondate. Art. 266 alin. (1) din C. proc. civ. stabilește că hotărârea "se va face în două exemplare originale", iar potrivit alin. (3) al aceluiași articol "hotărârea se va comunica părților, în copie (…)". Comunicarea "prohibită expres" la care se raportează recurentul făcând trimitere la prevederile art. 148 alin. (2) C. proc. civ., are în vedere situația în care grefierii eliberează copii de pe hotărâre înainte de semnarea acesteia de către judecător. Or, nu acesta este cazul în speță. Hotărârea curții de apel a fost redactată de judecător (conform mențiunii din dosar) la data de 8 octombrie 2012 și a fost comunicată în copie reclamantului la data de 18 octombrie 2012, fiind înmânată personal acestuia. Împrejurarea că exemplarul comunicat, identic cu cel aflat la dosar, a fost semnat și certificat pentru conformitate doar de grefier se explică prin aceea că, potrivit Codului de procedură civilă, dar și Regulamentului de ordine interioară a instanțelor aprobat prin Hotărârea CSM nr. 385/2005 (forma în vigoare la data pronunțării sentinței, art. 110 alin. (3)) nu se redactează decât două exemplare originale din care unul rămâne la dosar iar celălalt se atașează la mapa de hotărâri a instanței. În acest context, susținerea recurentului că recursul său ar fi prematur, (fiindcă sentința nu i-ar fi fost legal comunicată) pe lângă faptul că nu are suport legal, nici nu corespunde interesului său procesual. Analizând motivul referitor la încălcarea principiului contradictorialității ori al dreptului la apărare, Înalta Curte observă că aspectele semnalate nu corespund realității. Astfel, deși prin încheierea de la 4 iulie 2012 Curtea de apel a constatat că întâmpinarea Guvernului României a fost depusă tardiv, totuși, în temeiul art. 116 raportat la art. 86 C. proc. civ. a apreciat necesară comunicarea acesteia, fiind predată conform dovezii de la dosar tatălui reclamantului. În condițiile în care celălalt pârât, Inspectoratul pentru Situații de Urgență MB al județului Olt, nu a formulat întâmpinare, critica referitoare la necomunicarea acesteia este, evident, nefondată. Cât privește omisiunea Curții de apel de a-i examina toate susținerile, Înalta Curte remarcă, mai întâi, că aspectele referitoare la modalitatea în care a procedat instanța de fond (Tribunalul Olt) au fost antamate de judecătorul excepției însă a reținut, în mod justificat, că nu este competent să se pronunțe asupra acestora. Într-adevăr, în limitele procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, judecătorul învestit cu soluționarea excepției de nelegalitate nu poate să acționeze ca o instanță de control judiciar și să se pronunțe asupra legalității disjungerii acestei excepții de fondul cauzei ori în privința soluționării concomitente a acestuia. Pe rolul Curții de Apel Craiova este înregistrat recursul declarat de T.M.O. în Dosarul nr. 4876/104/2011 (conform fișei acestui dosar generată de programul ECRIS), toate aceste critici urmând a fi clarificate în acea cale de atac. În fine, cât privește substanța excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține că textul criticat a fost adoptat în executarea dispoziției cuprinse în art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 25/2004, potrivit căreia principiile de organizare, funcționare și atribuțiile Serviciilor de urgență profesioniste se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, nefiind identificată nicio prevedere normativă cu forță juridică superioară cu care să intre în coliziune. Faptul că din modul în care este redactată prevederea de la art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 30/2007, citată la pct. 4 din această decizie, recurentul deduce nelegalitatea textului atacat, a fost judicios combătut de prima instanță, considerentele sale fiind la adăpost de orice critică. Evoluția normativă ulterioară emiterii unui act administrativ nu poate genera nelegalitatea acestuia - care se raportează strict la contextul normativ existent la momentul emiterii - ci reprezintă o chestiune de interpretare și aplicare a legii, de competența instanței învestite cu fondul acțiunii. Ca urmare, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față, ca nefondat.