ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3169/2022

Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 03.11.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne -Direcția Medicală-Comisia de Expertiză Medico-Militară, ca în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 să dispună suspendarea executării efectelor Deciziei Medicale nr. 461/29.09.2021, până la soluționarea definitivă a cauzei, iar în temeiul dispozițiilor art. 8 din aceeași lege, anularea ca fiind netemeinică și nelegală a Deciziei Medicale nr. 461/29.09.2021 emise de Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Medicală - Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară, precum și a Raportului de Expertiză Medico-Militară nr. x/22.09.2021 emis de Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 402 din data de 10 decembrie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne-Direcția Medicală-Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară.

Recursul exercitat în cauză. Împotriva sentinței de fond a promovat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Craiova. În dezvoltarea recursului a arătat că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, reținând că nu sunt îndeplinite în mod cumulativ condițiile impuse de art. 14 din legea amintită, respectiv condiția cazului bine justificat și iminența producerii unei pagube. În ceea ce privește cazul bine justificat a susținut că există indicii temeinice referitoare la nelegalitatea actului atacat, care sunt de natură să inducă o îndoială serioasă în privința legalității actului, a abuzului autorității emitente și a atitudinii acesteia. Astfel, a apreciat că o primă prezumție de nelegalitate se conturează prin faptul că decizia medicală atacată este nemotivată în tot cuprinsul acesteia, în condițiile în care Comisia Centrală de Expertiză doar a reținut în sarcina sa diagnosticul de epilepsie cu crize generalizate și scleroză hipocampală dreaptă, o inaptitudine de 55 % și clasarea ca inapt pentru desfășurarea activității în poliție prin raportare la H.G. nr. 56/2012, fără a indica în ce mod a fost stabilit acest procent de 55% și fără a indica în baza cărui temei legal a fost constatată inaptitudinea pentru desfășurarea activității în calitate de polițist. În contextul citării dispozițiilor relevante din cuprinsul H.G. nr. 56/2012 și a expunerii modalității de contestare și de soluționare a plângerii sale formulate împotriva Deciziei medicale nr. A2142/5/29.06.2021 emisă de Comisia Teritorială de Expertiză Medico-Militară din cadrul Spitalului Clinic de Urgență Militară "Dr. St. Odobleja" Craiova, care a fost admisă și s-a dispus convocarea sa în vederea unei supraexpertizări, recurentul-reclamant a enumerat actele medicale ce au stat la baza deciziei contestate și a reluat susținerile din cererea de chemare în judecată în ceea ce privește nelegalitatea deciziei medicale contestate, considerând că aceasta încalcă dispozițiile H.G. nr. 56/2021. Actul normativ menționat prevede că pentru stabilirea corectă a deficienței funcționale, a incapacității adaptative și a aptitudinii, sunt necesare investigații specifice fiecărei categorii patologice invalidante, acestea cuprinzând teste biologice, explorări funcționale și imagistice, investigații ce nu i-au fost făcute în procedura supraexpertizării. A opinat recurentul că aspectele invocate echivalează cu o nemotivare a actului medical contestat, făcând referire în acest sens la constatările unui medic neurolog din cadrul B., ale cărui concluzii după investigațiile periodice efectuate au fost în sensul că limitările profesionale în cazul său sunt minime și că îi este permis în prezent, având în vedere controlul crizelor sub tratament, condusul de autovehicule pe drumurile publice. De asemenea, a afirmat că în aprecierea incapacității adaptative și respectiv a aptitudinii sale, intimatul-pârât nu a făcut niciun fel de investigații specifice pentru a stabili cu certitudine diagnosticul clinic, tipul de criză, frecvența crizelor sub tratament anticonvulsivant, durata crizelor, manifestările post-critice, intensitatea tulburărilor psihice, așa cum impun prevederile H.G. nr. 56/2012. În continuare, a combătut apărările intimatului-pârât formulate în întâmpinarea depusă la dosarul de fond, în referire la afectarea activității profesionale de posibilitatea sau nu a conducerii autovehiculelor din dotarea unității, cu privire la pretinsul pericol pe care l-ar reprezenta dacă ar deține asupra sa armamentul din dotare, precum și în ceea ce privește mediul stresant din sistemul de apărare, ordine publică și siguranță națională, pe care le-a apreciat neîntemeiate, solicitând să fie înlăturate conform argumentelor expuse în pagina nr. 3 a cererii de recurs. Întrucât Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară nu a indicat în concret temeiul de drept în baza căruia a fost declarată inaptitudinea sa de a îndeplini calitatea de polițist și faptul că diagnosticul său nu se încadrează în niciuna dintre formele de epilepsie conturate în cadrul criteriilor și normelor de diagnostic clinic, diagnostic funcțional și de evaluare a capacității de muncă, pe baza cărora se stabilește aptitudinea și încadrarea în grade de invaliditate pentru cadrele militare, soldații și gradații voluntari, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobate prin H.G. nr. 56/2016, care prevăd doar forme de epilepsie în care persistă crizele chiar și sub tratamentul anticonvulsivant, aspect ce nu se regăsește în cazul său, a considerat că este răsturnată prezumția de legalitate a actului administrativ atacat. A evocat recurentul-reclamant jurisprudența instanței supreme în ceea ce privește lipsa motivării actului administrativ contestat, care este considerată un caz bine justificat, apt să atragă suspendarea executării actului respectiv, redând în acest sens considerentele apreciate relevante din Decizia nr. 2276/30.04.2010 și a susținut că motivarea opțiunii pentru o măsură atât de drastică cum este declararea inaptitudinii pentru exercitarea profesiei de polițist trebuie să se refere și la oportunitatea adoptării soluției administrative respective în cadrul marjei de apreciere de care beneficiază autoritățile publice, conform deciziei amintite a instanței supreme. Or, în ipoteza contrară în care se află, măsura este arbitrară, abuzivă, deci nelegală, aspect ce determină, fără prejudecarea fondului, existența unui caz bine justificat pentru a fi întemeiată cererea de suspendare, simpla trimitere la prevederile legale, respectiv la H.G. nr. 56/2012, fără a se indica în concret temeiul de drept al încadrării, neacoperind cerința motivării actului administrativ pentru că nu permite verificarea limitei dintre puterea discreționară și circumstanțele cauzei. Totodată, a susținut recurentul-reclamant, din decizia medicală nu rezultă care ar fi faptele analizate de emitent în baza cărora și-a format convingerea că nu mai îndeplinește condițiile necesare în vederea exercitării calității de polițist, având în vedere că în preambulul deciziei medicale nu se face referire la fișa postului și la fișa factorilor de risc, necesar a fi avute în vedere la aprecierea aptitudinii sau a inaptitudinii de a desfășura activități în această calitate, deoarece stau la baza desfășurării activității profesionale. Cât privește condiția pagubei iminente, prin care se înțelege un prejudiciu material și viitor conform Legii nr. 554/2004, recurentul-reclamant a arătat că este privat de exercitarea dreptului câștigat în mod legal prin absolvirea Academiei de Poliție "Alexandru Ioan Cuza" București, respectiv de dreptul de a exercita profesia de polițist și de a-și valorifica cunoștințele dobândite în domeniul studiilor absolvite. De asemenea, în cazul în care nu se dispune suspendarea deciziei medicale și a clasării ca inapt medical, a arătat că nu va mai putea să îndeplinească activități profesionale pentru care sunt necesare studii superioare, având în vedere specialitatea studiilor absolvite, respectiv de ordine și siguranță publică, astfel că ori nu va mai fi angajat în alt domeniu de activitate, ori va fi angajat în domenii inferioare capacității și pregătirii sale instituționale. Ca urmare, a apreciat că prin intermediul deciziei medicale atacate îi este încălcat dreptul la muncă conform pregătirii de specialitate, având în vedere și faptul că a semnat un angajament prin care s-a obligat să presteze activitate profesională pentru instituțiile din cadrul Ministerului Afacerilor Interne pentru o perioadă de 10 ani. În opinia sa, acest angajament ar trebui să producă efecte bilaterale atât în sarcina instituției angajatoare, cât și în sarcina funcționarului public cu statut special. În plus, a susținut că paguba iminentă se identifică și în faptul că o să rămână fără o sursă de venit pe care anterior o realiza sub forma salariului și, chiar dacă va fi remunerat pe baza unei pensii, aceasta nu este îndestulătoare având în vedere că în acest moment are în curs de executare un contract de credit, iar investigațiile medicale necesare pentru ținerea sub observație a diagnosticului sunt foarte costisitoare, trebuind să le efectueze periodic, conform recomandărilor medicale. În final a evocat jurisprudența CEDO conform căreia salariul este considerat un bun care face parte din dreptul de proprietate, astfel încât prin lipsirea de salariu a unei persoane, fără existența unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile care să constate legalitatea lipsirii de salariu, este încălcat art. 1 din Protocolul 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din cauza Buchen contra Cehiei-2002).

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Medicală a formulat întâmpinare față de recursul reclamantului, în cuprinsul căreia a arătat, în principal, că recurentul nu a susținut în vreun fel nelegalitatea soluției atacate, limitându-se să reia apărările din fața instanței de fond, astfel încât recursul nu cuprinde critici ce pot fi încadrate în motivele de casare prevăzute limitativ la art. 488 alin. (1) pct. 1-8 din C. proc. civ., solicitând în acest sens să se constate nulitatea acestuia. În subsidiar, a solicitat să se constate că recursul reclamantului este nefondat, apreciind că în mod corect a reținut instanța de fond că actul administrativ contestat se bucură de prezumția de legalitate și că argumentele părții reclamante privesc fondul dreptului dedus judecății, nefiind întrunite condițiile referitoare la cazul bine justificat și paguba iminentă. Recurentul-reclamant a depus răspuns la întâmpinare, solicitând instanței de recurs să respingă ca neîntemeiată excepția nulității recursului invocată de intimat prin întâmpinare, precum și apărările pe fondul cauzei formulate de acesta. În referire la susținerile privind nemotivarea recursului, a arătat că recursul a fost motivat cu rigorile impuse de norma procedurală prevăzută de art. 487 din C. proc. civ., în cererea de recurs precizând în ce constă nelegalitatea sentinței atacate și indicând în acest sens dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. referitoare la motivul de casare privind interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor legale aplicabile. La termenul din data de 2 iunie 2022, la care au avut loc dezbaterile, Înalta Curte a pus în discuția recurentului-reclamant excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, și a reținut cauza în pronunțare pe excepția invocată.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului. Analizând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția nulității cererii de recurs, excepție invocată de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne-Direcția Medicală prin întâmpinarea formulată în cauză, Înalta Curte apreciază că excepția este întemeiată, urmând să constate nulitatea recursului reclamantului, în considerarea argumentelor ce succed: Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.: "(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat". Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ. prevede că: "Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs." De asemenea, conform art. 489 alin. (1) din C. proc. civ.: "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din C. proc. civ.: "Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488", motive de nelegalitate enumerate, prin urmare, cu caracter limitativ în cuprinsul acestui articol. Așadar, recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de prevederile art. 488 din C. proc. civ. Această normă imperativă instituie în sarcina recurentului obligația de a indica și a dezvolta motivele de nelegalitate pe care se întemeiază calea de atac, iar neîncadrarea în cazurile de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 din C. proc. civ. atrage, conform art. 489 alin. (2) din același act normativ, sancțiunea nulității recursului. Astfel, condiția legală a încadrării motivelor de recurs în cazurile de casare prevăzute la art. 488 din C. proc. civ., precum și a dezvoltării motivelor, implică determinarea greșelilor anume imputate, o argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și arătarea probelor pe care se întemeiază. Textul legal se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalității invocate, prin indicarea dispozițiilor legale pretins încălcate ori greșit aplicate de instanță și prin precizarea eventualelor greșeli săvârșite de instanță în legătură cu aceste dispoziții legale, în lipsa acestor mențiuni neputându-se exercita controlul judiciar. Prin urmare, instanța învestită cu judecarea recursului poate exercita un control judecătoresc eficient numai în măsura în care motivele de nelegalitate sunt indicate și dezvoltate într-o formă concretă și se referă la una dintre situațiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 din C. proc. civ. În practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, partea recurentă având obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute în mod expres și limitativ de lege și să dezvolte critici subsumate acestora, deoarece simpla indicare a textelor de lege nu echivalează cu motivarea recursului și nu conduce, implicit, la casarea hotărârii atacate. În egală măsură, Înalta Curte reține că recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanța de recurs fiind învestită cu analiza conformității hotărârii recurate în raport cu dispozițiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Motivele de recurs sunt instituite, așadar, prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere de legiuitor și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de reglementarea anterioară în care motivele vizau și netemeinicia acesteia. În speță este de observat faptul că, deși a precizat că recursul se întemeiază pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant nu a formulat veritabile critici de nelegalitate la adresa hotărârii pronunțate de prima instanță, subsumate motivului de casare invocat, prin care să arate în ce constă nelegalitatea sentinței atacate, prin raportare la soluția pronunțată de curtea de apel ori la argumentele arătate de instanță în fundamentarea hotărârii. Analizând cererea de recurs și susținerile recurentului-reclamant, în raport cu soluția pronunțată de prima instanță, Înalta Curte reține că acesta nu a formulat critici care să vizeze nelegalitatea sentinței atacate întrucât, deși a precizat că normele de drept material pretins încălcate de instanța de fond sunt cele cuprinse la art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu a indicat în concret modalitatea în care a considerat că aceste norme au fost încălcate sau greșit aplicate, partea limitându-se să reia apărările formulate în fața primei instanțe și constatările rezultate în urma investigațiilor medicale efectuate. Or, condiția legală a dezvoltării motivelor de recurs implică arătarea în concret a greșelilor imputate instanței de fond și încadrarea lor în motivul de casare invocat, astfel cum este acesta prevăzut în textul de lege invocat, simpla nemulțumire cu privire la soluția pronunțată de prima instanță prin sentința de fond atacată nefiind suficientă pentru a conduce la demonstrarea nelegalității hotărârii atacate. Dimpotrivă, exigențele prevăzute de lege impun ca recursul să fie întemeiat pe critici de nelegalitate circumscrise motivelor expres și limitativ prevăzute în ipotezele art. 488 alin. (1) pct. 1-8 din C. proc. civ., având în vedere că recursul este o cale de atac de reformare prin care se realizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate, părțile având deja la dispoziție o judecată în fond în fața primei instanțe. Din această perspectivă este important a se mai reține că motivarea recursului înseamnă nu doar exprimarea nemulțumirii față de hotărârea pronunțată de instanța de fond, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre nelegală. Astfel, pentru a conduce la casarea hotărârii, recursul nu poate fi limitat la o simplă indicare a motivelor de casare incidente în cauză, la citarea dispozițiilor legale considerate relevante și la reiterarea situației de fapt reținute, condiția legală a dezvoltării motivelor de recurs implicând determinarea greșelilor anume imputate acesteia, o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează. Întrucât recurentul-reclamant nu a arătat, în concret, în ce constau greșelile de judecată săvârșite de instanță, precum și modul în care normele de drept incidente în cauză au fost încălcate ori greșit interpretate sau aplicate de către instanța de fond în adoptarea soluției contestate, simpla indicare formală a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fără a fi formulate argumente de ordin critic care să se circumscrie acestor dispoziții, pune instanța de recurs în imposibilitatea de a efectua un control de legalitate a sentinței de fond din această perspectivă, nemulțumirea părții cu privire la soluția adoptată de prima instanță și simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs sub aspectul invocat. În aceste condiții, reținând caracterul nemotivat al cererii de recurs, având în vedere că recurentul-reclamant a procedat la reluarea apărărilor invocate în fața instanței de fond și a aspectelor rezultate din probatoriul administrat în cauză, neinvocând veritabile critici de nelegalitate care să poată face posibilă o încadrare a acestora în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și constatând că nu au fost identificate motive de ordine publică ce ar putea fi invocate din oficiu de către instanță, în temeiul art. 489 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a aplica sancțiunea expres prevăzută de lege, respectiv anularea căii de atac promovate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. În considerarea argumentelor expuse la pct. 5 din prezenta decizie, întrucât recurentul-reclamant nu s-a conformat exigențelor impuse de lege și nu a formulat critici care să permită încadrarea motivelor de recurs în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d), art. 489 alin. (2) și art. 496 alin. (1) din același Cod, va constata nulitatea recursului exercitat de reclamant împotriva sentinței de fond pe care, în consecință, o va menține ca legală.