ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 836/2022

Ședința publică din data de 14 februarie 2022

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 11 decembrie 2017, pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat:

- anularea încheierii nr. 95/19.10.2017 privind soluționarea contestației referitoare la punctele 8.2.3, 8.2.4, 8.2.5 și 8.2.6 din Decizia nr. 11/18.08.2017;

- anularea Deciziei nr. 11/18.08.2017, emisă de pârâtă, în ceea ce privește punctele menționate;

- suspendarea efectelor deciziei contestate până la soluționarea definitivă a cauzei.

1.2. Prin încheierea din 19 martie 2018, instanța de fond a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 11/18.08.2017, emisă de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 43 din 18 februarie 2019, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 95/19.10.2017 privind soluționarea contestației și în parte Decizia nr. 11/18.08.2017, respectiv numai în ceea ce privește abaterea menționată la punctul 8.2.4, constând în efectuarea unor plăți în sumă de 1.362.367 RON, reprezentând servicii de cazare, masă și transport, menținând actele administrative contestate pentru restul abaterilor menționate și obligând pârâta Curtea de Conturi a României la plata sumei de 3.200 RON, reprezentând cheltuieli de judecată corespunzător pretențiilor admise.

Împotriva sentinței civile nr. 43 din 18 februarie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamanta A., cât și pârâta Curtea de Conturi a României.

3.1. Prin recursul său, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta A. a solicitat casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată.

Un prim rând de critici se referă la confirmarea de către instanța de fond a legalității pct. 8.2.3 al deciziei nr. 11/18.08.2017 a Curții de Conturi.

Reclamanta arată că este o organizație etno-confesională, care are ca scop, potrivit statutului propriu, exercitarea drepturilor minorității tătare turco-musulmane din România.

Potrivit art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 98/2016, au calitate de autoritate contractantă organismele de drept public, iar acestea sunt definite prin alin. (2) al aceluiași articol de lege. Pentru a considera o entitate drept organism de drept public este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: să fie înființată pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial, să aibă personalitate juridică și să fie finanțată în majoritate de către entități dintre cele prevăzute la art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 98/2016 sau de către alte organisme de drept public ori să se afle în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ori controlul unor astfel de entități.

A. este înființată nu pentru a satisface nevoi de interes general, ci pe cele specifice unei minorități naționale, ceea ce face să nu fie îndeplinită condiția prevăzută de art. 4 alin. (2) lit. a) din lege - să fie înființată pentru a satisface nevoi de interes general.

Instanța de fond a achiesat în întregime la punctul de vedere al pârâtei, ignorând opinia ANAP exprimată prin adresele nr. x/2016, nr. y/2016 și nr. 16599/2017, emise la cererea altor organizații ale minorităților naționale similare reclamantei.

Privitor la susținerea instanței în sensul că aceste organizații similare nu sunt finanțate în majoritate de la bugetul de stat, recurenta-reclamantă arată că aceasta vine în contradicție cu prevederile H.G. nr. 58/2016, din care rezultă că respectivele organizații beneficiază de fonduri alocate de la bugetul de stat. Trebuie ținut seama că toate organizațiile minorităților naționale sunt înființate în temeiul aceluiași act normativ și au scopuri și activități similare primind fonduri din aceeași sursă, așa încât sentința, practic, stabilește un regim discriminatoriu prin considerarea reclamantei drept organism de drept public.

Referitor la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017 a Curții de Conturi, în măsura în care cererea reclamantei a fost respinsă, respectiv pentru cheltuielile în sumă de 111.284 RON determinate de organizarea unui eveniment sportiv specific minorității -lupte tătărești, arată că această cheltuială se încadrează în prevederile anexei nr. 1 la H.G. nr. 58/2016, în care lit. f) se referă inclusiv la cheltuieli pentru organizarea de acțiuni culturale și sportive.

De asemenea, raportul de expertiză contabilă judiciară a stabilit că există factura, ca document justificativ al achiziției, care îndeplinește condițiile cerute de lege astfel încât instanța de fond în mod arbitrar a considerat că această factură emisă de o persoană fizică autorizată nu este document legal de proveniență. Lipsa documentelor de recepție nu conduce la concluzia că operațiunea nu ar fi fost reală.

Referitor la pct. 8.2.5 al deciziei - cheltuielile pentru reamenajarea sediului filialei din localitatea 23 august, județul Constanța, în sumă de 72.621 RON, recurenta-reclamantă arată că sediul respectiv este deținut în baza unui contract de închiriere, chiria fiind modică, de 100 RON lunar și influențată, conform pct. IV din contractul părților, de efectuarea lucrărilor de amenajare și modernizare pe cheltuiala chiriașului. Astfel, contrar aprecierii instanței, conform voinței părților contractante, starea precară a imobilului închiriat a determinat stabilirea unei chirii reduse, pe considerentul realizării lucrărilor de amenajare. Deci, instanța a apreciat eronat că statutul acestor cheltuieli nu a fost reglementat prin contractul părților. De asemenea, aceste cheltuieli intră în categoria acelor permise de anexa 1, lit. a) din H.G. nr. 58/2016. Expertiza contabilă judiciară a confirmat că documentele justificative referitoare la executarea și plata acestor lucrări îndeplinesc condițiile cerute de lege.

Referitor la pct. 8.2.6. din decizia nr. 11/2017- cheltuieli cu onorarii avocațiale și comisioane, recurenta-reclamantă arată, în primul rând, că nivelul acestor cheltuieli a fost stabilit greșit de Curtea de Conturi ca fiind de 30.200 RON, în realitate fiind de 19.100 RON, așa cum a confirmat raportul de expertiză contabilă judiciară.

Pe de altă parte, așa cum a rezultat din același raport, reclamanta deținea fonduri proprii din care puteau fi acoperite aceste cheltuieli, așa încât nu se face dovada că ele au fost suportate din fonduri acordate de la bugetul de stat.

Recurenta-reclamată a arătat necesitatea asigurării asistenței/consultanței juridice în câteva litigii în care a fost parte.

Pentru toate aceste motive, solicită casarea sentinței și, în rejudecare, anularea în întregime a încheierii nr. 95/2017 privind soluționarea contestației și a pct. 8.2.3, 8.2.4, 8.2.5 și 8.2.6 din decizia nr. 11/2017.

3.2. Prin recursul său, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 Cod procedură civilă, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată.

Recursul privește soluția dată cu privire la abaterea de la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017, vizând efectuarea unor plăți în sumă de 1.362.367 RON pentru servicii de cazare, masă și transport.

Printr-un prim motiv de recurs se invocă pronunțarea hotărârii cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Recurenta-pârâtă arată că soluția instanței s-a bazat pe concluziile raportului de expertiză și pe o seamă de înscrisuri administrate în cauză de către reclamantă, care nu au fost prezentate echipei de auditori.

Raportul de expertiză se referă doar la forma documentelor prin care s-au justificat plățile, însă constatarea Curții de Conturi nu s-a întemeiat exclusiv pe forma documentelor financiar contabile, ci s-a reținut și că, din conținutul acestor documente, nu rezultă că serviciile achitate din fonduri publice au fost efectiv prestate și sunt în interesul A..

Câtă vreme în cadrul expertizei a fost analizată doar forma documentelor, fără ca expertul să se pronunțe cu privire la conținutul acestora, instanța de fond nu putea concluziona că înscrisurile administrate de reclamantă și menționate în expertiză fac dovada realității prestării serviciilor de cazare, masă și transport.

Din înscrisurile aflate la dosarul cauzei nu rezultă care sunt operațiunile efectiv realizate și achitate din fonduri publice și care este legătura acestora cu scopul pentru care A. a fost finanțată de la bugetul de stat.

Nici în cadrul suplimentului la raportul de expertiză nu au fost analizate documentele justificative, din perspectiva realității serviciilor prestate.

În privința relației cu B. S.R.L., nu au fost atașate documente din care să rezulte conținutul operațiunilor economice efectiv realizate. Astfel, facturile care au înscrise servicii de cazare și masă (în valoare totală de 737.477 RON) nu au fost însoțite de contracte cu furnizorii de servicii și diagrame cu camerele închiriate, deși aceste documente trebuiau să însoțească facturile emise de B. S.R.L., conform contractului de prestări servicii nr. x/22.01.2015 încheiat cu A..

Facturile privitoare la serviciile de transport (în valoare de 592.964 RON) nu au fost însoțite de documente de la prestatorul efectiv (listele cu persoane aflate în autobuz/microbuz, cu semnătura acestora) iar foile de parcurs nu sunt completate corespunzător, neputând fi identificat traseul efectiv parcurs. De asemenea, aceste documente trebuiau să însoțească facturile emise de B. S.R.L., conform clauzelor contractului de prestări servicii încheiat cu reclamanta.

În fine, în ceea ce privește facturile ce cuprind servicii de rezervare bilete de avion (în valoare de 31.927 RON) nu au fost prezentate contracte cu furnizorii (companiile aeriene), documente referitoare la rezervarea de bilete și tarifele disponibile pe ruta respectivă. Trebuie ținut seama că abaterea constatată se referă la serviciile de rezervare bilete de avion, iar nu la contravaloarea biletelor de avion, în sine, achiziționate prin intermediul B. S.R.L..

Expertiza contabilă judiciară nu a identificat fiecare document, nedovedind o analiză concretă a acestora, așa încât instanța de fond a concluzionat fără temei în sensul expertizei, respectiv că documentele prezentate ar dovedi realitatea prestării serviciilor.

Deși instanța a reținut dispozițiile art. 14 din Legea nr. 500/2002, art. 6 din Legea nr. 82/1999 și art. 214 din Statutul A., nu a ținut seama de acestea, respectiv de faptul că fondurile publice alocate au fost utilizate nelegal în baza unor înscrisuri întocmite în mod formal, din care nu reiese respectarea principiilor economicității, eficienței și eficacității. Cu titlu de exemplu, se arată că au fost identificate sume semnificative aferente unor cheltuieli de cazare pentru o singură persoană în cameră dublă sau apartament.

Recurenta concluzionează că, din probatoriul administrat, nu rezultă care sunt operațiunile efectiv realizate, dintre cele achitate din fonduri publice și care este legătura acestora cu scopul asociației reclamante.

Al doilea motiv de casare se referă la motivarea contradictorie a hotărârii întrucât, tot în privința sumei de 1.362.367 RON consemnată la abaterea de la pct. 8.2.4. al deciziei, potrivit considerentelor aferente abaterii de la pct. 8.2.3, instanța de fond a reținut că deși reclamanta era finanțată în proporție de 96% de la bugetul de stat nu s-a supus legislației specifice din domeniul achizițiilor publice, utilizând fondurile fără a respecta această legislație.

Astfel, răspunderea pentru utilizarea și justificarea sumelor revine organizației cetățenilor aparținând minorității naționale, dar în mod contradictoriu, analizând abaterea de la pct. 8.2.4, instanța a concluzionat că se impune anularea actelor emise de Curtea de Conturi pentru suma de 1.362.367 RON, cu motivarea că fondurile publice alocate au fost utilizate legal.

Or, instanța reținuse anterior că reclamanta nu a aplicat dispozițiile legale obligatorii din materia achizițiilor publice, respectiv O.U.G. nr. 34/2006 și Legea nr. 98/2016, în cheltuirea sumei de 1.362.367 RON.

Recurenta-pârâtă consideră că nu are relevanță împrejurarea că fondurile alocate se înscriu în valorile din anexa nr. 3/13.02a la bugetul ordonatorului principal de credite, aprobat prin Legea nr. 339/2015, atâta timp cât echipa de auditori a constatat deficiențe în privința utilizării și justificării fondurilor. Astfel, instanța de fond nu a ținut seama a de dispozițiile art. 5 și 26 din O.G. nr. 119/1999, respectiv de imperativul gestionării fondurilor publice cu asigurarea legalității, regularității, economicității, eficienței, și eficacității.

O ultimă observație este aceea că și organul fiscal a constatat deficiențe în înregistrarea în contabilitate a facturilor emise de B. S.R.L., în sensul neînregistrării acestora cronologic, ceea ce confirmă că nu există certitudinea realității achizițiilor.

Pârâta critică și acordarea cheltuielilor de judecată, arătând că singura măsură a Curții de Conturi pentru care instanța a admis cererea reclamantei a fost anulată pe baza administrării unor înscrisuri în timpul procesului, iar nu în timpul controlului și prin luarea în considerare a unor concluzii eronate ale expertizei, motiv pentru care consideră că regimul juridic instituit de art. 453 C. proc. civ. nu este aplicabil.

4.1. Pârâta Curtea de Conturi a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de reclamanta A..

În motivare a arătat că, în raport de dispozițiile art. 8 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006, ca și în raport de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, recurenta-reclamantă intră în categoria autorităților contractante, fiind finanțată în proporție de 96% de la bugetul de stat, prin bugetul SGG.

Contrar celor susținute prin recurs, celelalte două organizații ale cetățenilor de etnie străină care au primit răspunsuri de la ANAP nu sunt finanțate în majoritate de la bugetul de stat.

În concluzie, instanța de fond, cu aplicarea corectă a legii, a stabilit legalitatea măsurii de la pct. I.7 pentru abaterea de la pct. 8.2.3 din decizia nr. 11/2017, A. având obligația de a efectua achiziții cu respectarea prevederilor legale privitoare la achizițiile publice.

Cât privește soluția de respingere în parte a cererii de anulare a pct. 8.2.4 din decizia nr. 11/2017, criticile recurentei sunt nefondate. Invocă aceasta rezultatul verificărilor Direcției Regionale Antifraudă cu privire la relația contractuală derulată cu PFA C., însă instanța de fond în mod corect a reținut că factura și înregistrarea acesteia în contabilitatea reclamantei, în lipsa oricăror alte documente financiar-contabile care să privească respectiva achiziție, nu poate fi considerată document justificativ în sensul legii. Nu s-a demonstrat recepția bunurilor și nici beneficiul realizat de reclamantă, în sensul dispozițiilor Legii nr. 500/2002.

Cu privire la măsura de la pct. 8.2.5 al deciziei nr. 11/2017, se impune înlăturarea ca nefondate a criticilor recurentei-reclamante, hotărârea fiind pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 500/2002 coroborate cu art. 43 alin. (1) din O.G. nr. 26/2000 și art. 3 din H.G. nr. 58/2016 pentru aprobarea modului de repartizare și utilizare a sumelor prevăzute la lit. a) și b) din anexa nr. 3/13/02a la bugetul SGG, aprobat prin Legea nr. 339/2015. Reclamanta nu a dovedit că suma plătită pentru reabilitarea imobilului provine din fonduri proprii, în lipsa înregistrărilor contabile distincte, în condițiile în care evidențierea separată a sumelor alocate de la bugetul de stat era obligatorie pentru recurenta-reclamantă, conform art. 43 alin. (1) din O.G. nr. 26/2000.

În privința măsurii de la pct. 8.2.6 din decizia nr. 11/2017, se arată că hotărârea a fost dată cu aplicarea corectă a art. 12 alin. (2) și art. 40 din Legea contabilității nr. 82/1991 coroborate cu prevederile H.G. nr. 58/2016. Acest tip de cheltuială nu este conform cu anexa nr. 3/13/02a la bugetul SGG a Legii nr. 339/2015 privind aprobarea bugetului de stat pe anul 2016 și nici cu anexa nr. 1 la H.G. nr. 58/2016, potrivit căreia fondurile publice nu pot fi cheltuite pentru asistență juridică.

Susținerea recurentei-reclamante în sensul că ar fi achitat cu acest titlu numai suma de 19.100 RON este infirmată de documentele anexate notei de constatare încheiate de auditori, din care rezultă achitarea sumei de 30.200 RON. Suma de 19.100 RON a fost înregistrată în contabilitate într-o balanță de verificare refăcută, în cea inițială care constituie anexă la nota de constatare fiind evidențiată numai suma de 3.100 RON. Expertul s-a pronunțat prin raportare la balanța de verificare modificată, fiind omisă împrejurarea că reclamanta nu a înregistrat în contabilitate toate plățile efectuate cu asistența juridică.

4.2. Prin întâmpinare, recurenta-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi, ca nefondat.

În motivare arată că serviciile prestate în baza contractului nr. x/22.01.2015 încheiat cu B. S.R.L. au fost utilizate în concordanță cu scopul asociației reclamante, intrând în categoria cheltuielilor legale menționate în anexa 1 lit. f) a H.G. nr. 58/2016 și fiind atestate de facturi fiscale emise și înregistrate în contabilitatea cocontractanților dar și de o seamă de alte documente justificative, care atestă realitatea prestărilor de servicii. Aceste documente au fost analizate pe calea expertizei contabile judiciare. Beneficiari ai serviciilor au fost sute de membrii ai A., care pot confirma realitatea prestărilor de servicii.

Cât privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta este nefondat câtă vreme, cu referire la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017, instanța de fond a analizat dacă pentru suma de 1.362.367 RON există documente care să certifice prestările de servicii.

II. Soluția instanței de recurs

II.1 Analizând recursul declarat de reclamanta A., prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reține următoarele:

Recursul reclamantei, întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este îndreptat împotriva sentinței pronunțate în fond, în măsura în care prin aceasta a fost de respinsă cererea în anularea deciziei nr. 11/2017 și a încheierii nr. 95/2017 ale Curții de Conturi.

Astfel, un prim rând de critici privește confirmarea prin sentință a pct. 8.2.3 al deciziei nr. 11/18.08.2017 a Curții de Conturi, prin care se constată abaterea neaplicării de către A. a legislației privind achizițiile publice pentru achizițiile efectuate din fondurile alocate de la bugetul de stat în anul 2016, a căror valoare totală estimată este de 2.242.219 RON .

Instanța de fond a stabilit că abaterea a fost reținută de către Curtea de Conturi printr-o corectă interpretare și aplicare atât a art. 8 din O.U.G. nr. 34/2006, cât și a art. 4 din Legea nr. 98/2016 (intrată în vigoare în cursul anului 2016, respectiv la 26.05.2016 și care a abrogat O.U.G. nr. 34/2006). Astfel, în raport de dispozițiile din cele două acte normative succesive, reclamanta are calitatea de autoritate contractantă, în sensul legii, fiind un organism cu personalitate juridică înființat pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial, finanțat în majoritate de o autoritate publică centrală. Prin urmare, în cheltuirea fondurilor alocate trebuia să se supună legislației specifice din domeniul achizițiilor publice.

Recurenta-reclamantă critică sentința, arătând că a fost înființată nu pentru a satisface nevoi de interes general, ci pentru a satisface nevoile specifice unei minorități naționale, motiv pentru care nu ar fi îndeplinită condiția cerută de art. 4 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 98/2016, pentru a fi socotită autoritate contractantă.

Înalta Curte constată că susținerile recurentei-reclamante sunt nefondate. Un organism înființat pentru a satisface nevoile specifice unei minorități naționale, precum reclamanta, care este o organizație a cetățenilor aparținând unei minorități naționale, ce funcționează potrivit prevederilor O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații și care urmărește realizarea activităților și proiectelor interetnice, de promovare a identității culturale, lingvistice, religioase și a drepturilor cetățenilor aparținând minorității respective, intră în categoria organismelor înființate pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial, în sensul art. 4 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 98/2016, precum și în sensul art. 8 lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006.

În sintagma nevoi de interes general se încadrează și nevoile unui grup social, precum cele anterior expuse, dimensiunea grupului nefiind un element factual relevant pentru încadrarea în condiția cerută de legea în materia achizițiilor publice.

Cât privește opinia ANAP, exprimată la cererea altor organizații ale minorităților naționale aflate, după cum susține reclamanta, în aceeași situație de finanțare în majoritate de către o autoritate publică centrală, Înalta Curte constată că problema litigioasă supusă dezbaterii se rezolvă prin raportare la cadrul normativ, iar nu prin recurgerea la similaritatea unor situații, similaritate de altfel doar afirmată, fără însă a face obiectul analizei în cauza de față.

Câtă vreme sunt îndeplinite condițiile cerute de actul normativ pentru calificarea asociației reclamante în categoria autorităților contractante, nu se poate reține că acesteia nu i-ar fi aplicabilă legislația în materia achitițiilor publice, pe motivul opiniei exprimate de ANAP sau pe criteriul similarității cu alte organizații ale minorităților naționale care, la rândul lor, nu au aplicat legislația specifică în materia achizițiilor publice finanțate de la bugetul de stat.

Nefondate sunt și criticile referitoare la confirmarea abaterii reținute la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017, cu privire la cheltuielile în sumă de 118.284 RON.

Înalta Curte constată că instanța de fond a stabilit că facturile fiscale emise de PFA C., înregistrate în contabilitatea reclamantei, fără a fi însoțite de alte documente justificative, nu dovedesc realitatea achizițiilor suportate din fonduri bugetare.

Criticile recurentei-reclamante sunt în sensul că aceste cheltuieli se încadrează în prevederile anexei nr. 1, lit. f) a H.G. nr. 58/2016 și că, pe calea expertizei contabile judiciare, s-a confirmat calitatea de documente justificative a facturilor.

Înalta Curte constată că încadrarea cheltuielilor în prevederile anexei 1 a H.G. nr. 58/2016, privitoare la modul de repartizare și utilizare a sumelor prevăzute la lit. a) din anexa nr. 3/13/02a la bugetul Secretariatului General al Guvernului pe anul 2016, aprobat prin Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr. 339/2015, nu este obiect de dispută în cauză, abaterea descrisă în decizia nr. 11/2017 fiind aceea a utilizării sumei de 111.284 RON, de la bugetul de stat, pentru plata unor produse alimentare achiziționate de la o persoană fizică autorizată, pe bază de facturi, fără însă a exista alte documente care să ateste realitatea și necesitatea achizițiilor (cum ar fi: contract, comandă, referat de necesitate, notă de fundamentare).

Ca atare, nu reprezintă o chestiune litigioasă nici îndeplinirea condițiilor de formă în cazul facturilor fiscale, abaterea constând în încălcarea cadrului normativ referitor la utilizarea fondurilor publice, respectiv a art. 14 din Legea nr. 500/2002, art. 6 din Legea nr. 82/1991, art. 5 alin. (1) și art. 26 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, adică, în esență, a normelor privitoare la buna gestiune financiară, în sensul asigurării legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor bugetare.

Cu alte cuvinte, abaterea constatată rezidă în cheltuirea fondurilor bugetare cu încălcarea principiilor amintite, în condițiile în care recurenta-reclamantă nu a demonstrat realitatea și necesitatea achizițiilor pretinse, respectiv utilizarea bunurilor care au făcut obiectul achizițiilor în scopul pretins, și anume organizarea unor evenimente sportive specifice minorității. Instanța de fond a stabilit cu aplicarea corectă a cadrului normativ anterior enunțat că factura fiscală nu este suficientă în dovedirea realității livrării/achiziției și utilizării bunurilor pretins achiziționate în scopul afirmat de recurenta-reclamantă.

Referitor la abaterea de la pct. 8.2.5 al deciziei Curții de Conturi, recurenta-reclamantă susține că respectivele cheltuieli, în sumă de 72.621 RON, făcute cu reabilitarea spațiului locativ în care își are sediul o filială a A., spațiu deținut în baza unui contract de închiriere, este o cheltuială care se încadrează în anexa 1 lit. a) din H.G. nr. 58/2016, iar expertiza contabilă a confirmat existența documentelor justificative referitoare la executarea și plata lucrărilor.

Înalta Curte constată că anexa 1, lit. a) din H.G. nr. 58/2016 se referă inclusiv la cheltuieli cu lucrările de întreținere și reparații la sediile organizațiilor/filialelor acestora, însă interpretarea dată acestor dispoziții nu poate fi aceea susținută de recurenta-reclamantă, potrivit căreia în categoria acestor cheltuieli s-ar include și cele aferente unor lucrări de reabilitare a unor clădiri deținute în baza unui contract de închiriere, în condițiile în care prin respectivul contract nu a fost reglementată situația juridică a lucrărilor de amenajare și modernizare efectuate pe cheltuiala chiriașului și suportate de la bugetul de stat.

O astfel de cheltuire a fondurilor bugetare nu răspunde imperativului bunei gestiuni financiare.

Recurenta susține că nivelul modic al chiriei a fost influențat de asumarea obligației de efectuare a lucrărilor de amenajare și modernizare, însă o astfel de afirmație nu poate fi primită, cuantumul chiriei fiind stabilit în raport de beneficiul conferit de imobilul închiriat. Din nicio clauză a contractului de închiriere nu rezultă că beneficiul obținut prin închirierea imobilului ar fi mai mare decât chiria fixată, așa cum nu rezultă nici care este statutul lucrărilor de reabilitare și modernizare realizate din bani publici la imobilul aparținând unei terțe persoane.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată nefondate criticile recurentei.

Cât privește pct. 8.2.6. al deciziei Curții de Conturi, recurenta-reclamantă susține că respectiva cheltuială cu onorariile avocațiale ar fi fost suportată din fonduri proprii, fiind clar că acest tip de cheltuială nu putea fi suportată din fondurile bugetare, în raport de prevederile H.G. nr. 58/2016. Însă, după cum a reținut atât instanța de fond, cât și Curtea de Conturi, recurenta-reclamantă nu a ținut o contabilitate separată a fondurilor bugetare și, respectiv, a celor proprii, așa cum îi impunea cadrul normativ. Ca atare, susținerea potrivit căreia cheltuiala a fost suportată din fonduri proprii este nefondată, fiind nedovedită. De asemenea, în constatarea abaterii, este nerelevantă împrejurarea că această cheltuială a fost necesară, datorită implicării A. în unele litigii.

Cât privește prejudiciul rezultat din abatere, Înalta Curte reține că actele Curții de Conturi conțin o estimare a acestui prejudiciu, bazată, potrivit notei de constatare nr. x/24.07.2019 și a anexelor acesteia, pe documentele prezentate de către reclamantă. Deși expertiza contabilă judiciară a avut ca obiect stabilirea cuantumului acestor cheltuieli, prin aceasta s-a confirmat poziția reclamantei potrivit căreia suma ar fi de 19.100 RON, iar nu de 30.200 RON (cum a reținut autoritatea pârâtă), verificându-se exclusiv înregistrările contabile la nivelul A.. Expertul nu a verificat, deși s-ar fi impus, documentele anexate notei de constatare și susținerile Curții de Conturi potrivit cărora nu toate cheltuielile făcute cu plata unor onorarii avocațiale au fost înregistrate în contabilitate.

Având în vedere caracterul incomplet al expertizei de specialitate și ținând seama de dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora, prin actul autorității de audit se constată stări de fapt, stabilirea întinderii prejudiciului revenind conducerii entității auditate, Înalta Curte reține că autoritatea pârâtă a procedat numai la estimarea valorii prejudiciului, a cărui cuantificare revine entității verificate (în speță, SGG), așa încât disputa asupra valorii cheltuielilor făcute cu onorarii avocațiale nu este aptă să atragă constatarea nelegalității deciziei Curții de Conturi.

II.2 Analizând recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi, prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reține următoarele:

Recurenta-pârâtă critică soluția de anulare pronunțată de instanță cu privire la abaterea de la pct. 8.2.4 al deciziei nr. 11/2017, abatere constând în efectuarea de către reclamantă a plăților în sumă de 1.362.367 RON pentru servicii de cazare, masă și transport. Recurenta invocă, pe de o parte, contrarietatea considerentelor, iar pe de altă parte, pronunțarea hotărârii cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Cât privește contrarietatea considerentelor - motiv de recurs încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta arată că serviciile de cazare, masă și transport în sumă de 1.362.367 RON sunt menționate și la abaterea de la pct. 8.2.3, constând în efectuarea de către reclamantă a achizițiilor din fonduri bugetare fără respectarea principiilor obligatorii prevăzute în legislația achizițiilor publice. În această situație, recurenta-pârâtă apreciază că anularea pct. 8.2.4 al deciziei sale (cu motivarea că fondurile bugetare au fost utilizate legal) este o dispoziție care vine în contradicție cu respingerea cererii de anulare a pct. 8.2.3 al aceleiași decizii (motivată prin reținerea legalității constatărilor Curții de Conturi).

Înalta Curte constată că nu există contradicție între considerentele sentinței recurate. Instanța de fond a analizat pe rând abaterile constatate prin decizia nr. 11/2017 a Curții de Conturi, contestate de către reclamantă, și a stabilit că abaterea de la pct. 8.2.3 a fost reținută cu aplicarea corectă a legii. În ceea ce privește constatările de la pct. 8.2.4, acestea reflectă o abatere distinctă, și anume, efectuarea plăților pentru achizițiile de servicii, fără prezentarea de documente care să certifice realitatea prestării acestor servicii. Astfel, pct. 8.2.4 chiar dacă are în vedere cheltuieli (în sumă de 1.362.367 RON) evidențiate și în cazul abaterii reținute la pct. 8.2.3, privește o încălcare/abatere de la legalitate și regularitate distinctă, așa încât analiza distinctă a instanței se subsumează acestei separații a chestiunilor litigioase, impusă prin chiar actul administrativ atacat. În acest context nu poate fi reținută o contradicție în cadrul considerentelor pe motiv că instanța a confirmat abaterea de la pct. 8.2.3 și a infirmat abaterea de la pct. 8.2.4, fie acestea privitoare la aceleași cheltuieli.

Este de reținut și că, urmarea abaterii de la pct. 8.2.3 a reprezentat-o exclusiv măsura autorității de audit de înlăturare a neregulilor din activitatea financiar-contabilă controlată, conform art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, măsură impusă la pct. I.7 al deciziei atacate în sarcina conducerii SGG, în sensul de a urmări intrarea în legalitate, prin respectarea regimului legal obligatoriu al utilizării fondurilor publice în cazul achizițiilor efectuate. Această abatere nu a atras măsuri potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, de stabilire a întinderii prejudiciului și recuperare a acestuia. În schimb, abaterea de la pct. 8.2.4 a atras măsura de la pct. II.2, de stabilire a întinderii prejudiciului și recuperare a acestuia.

În concluzie, anularea constatării abaterii de la pct. 8.2.4, constând în efectuarea de plăți pentru servicii în sumă de 1.362.367 RON, se bazează pe considerente care nu vin în contradicție cu cele în care este analizată abaterea de la pct. 8.2.3 al deciziei, câtă vreme înseși abaterile sunt de natură diferită și au atras măsuri diferite.

Criticile recurentei-pârâte privitoare la pronunțarea hotărârii cu aplicarea greșită a normelor de drept material - caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - sunt, de asemenea, nefondate.

Recurenta arată că înscrisurile reprezentând documente justificative pentru achizițiile de servicii făcute de la B. S.R.L., în baza contractului nr. x/22.01.2015 (despre care în sentință se arată că sunt administrate în dosarul de fond, vol. III-VI) nu au fost prezentate auditorilor, fiind înfățișate pentru prima oară în cadrul litigiului de față. Pe de altă parte, arată recurenta-pârâtă, expertul contabil desemnat în cauză a prezentat un raport de expertiză care se limitează la analiza formei documentelor financiar-contabile, în vreme ce abaterea reținută de auditori privește nedovedirea efectivității prestărilor de servicii și caracterului lor util, în sensul servirii intereselor organizației A.. În fine, recurenta arată că înscrisurile prezentate direct în fața instanței nu ar dovedi realitatea prestării serviciilor în cauză, nefiind răsturnată prezumția de legalitate a actelor administrative.

Înalta Curte constată că administrarea de către reclamantă a unui probatoriu nou, necunoscut de autoritatea pârâtă în etapa administrativă, prin care a urmărit să demonstreze realitatea prestărilor de servicii în cadrul judecății nu încalcă vreo normă de procedură. Cu alte cuvinte, neprezentarea acestor documente justificative auditorilor nu atrage decăderea reclamantei din dreptul de a se apăra, inclusiv prin administrarea de probe contra constatărilor autorității de audit. Curtea de Conturi a avut posibilitatea, în cadrul litigiului să ia cunoștință de acest probatoriu și să-l combată.

De asemenea, trebuie ținut seama că proba cu expertiză de specialitate a avut printre obiective pe acela al verificării documentelor justificative prezentate de reclamantă cu privire la achizițiile de servicii. Date fiind constatările expertului, potrivit căruia achizițiile sunt dovedite prin documente justificative, care nu se limitează la facturi, concluzia instanței de fond asupra dovedirii realității prestărilor de servicii, chiar în contextul în care anumite documente justificative prevăzute în contractul de prestări servicii lipsesc sau nu îndeplinesc întocmai condițiile de formă (cum ar fi foile de parcurs neîntocmite cu respectarea tuturor regulilor) apare ca fiind rațională, sprijinită pe probatoriul administrat în cauză. Din această perspectivă, nu se identifică vreun argument pentru care să se poată aprecia că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor privind asigurarea legalității și regularității în utilizarea fondurilor bugetare din Legea nr. 500/2002, Legea nr. 82/1991 și O.G. nr. 119/1999.

Recurenta-pârâtă invocă lipsa unei analize punctuale din partea expertului cauzei și susține că raportul de expertiză a ajuns la concluzii eronate, însă aceasta nu este o critică care să poată fi subsumată vreunui caz de casare. Pârâta a formulat obiectiuni la raportul de expertiză, iar în urma răspunsului expertului la aceste obiecțiuni, avea posibilitatea de a solicita o nouă expertiză.

Trebuie avut în vedere că existența documentelor justificative care atestă realitatea prestării serviciilor amintite este confirmată și de raportul de expertiză contabilă efectuat în cauza penală în care au fost cercetate aceleași fapte, raport prezentat de către recurenta-reclamantă în recurs.

De asemenea, nu se poate ține seama de argumentele noi invocate de pârâtă, cum ar fi identificarea unor sume semnificative aferente unor cheltuieli care nu respectă principiile economicității, eficacității și eficienței utilizării fondurilor publice (ex., cheltuieli de cazare pentru o singură persoană în cameră dublă sau apartament) întrucât acestea nu au fost reținute prin actele administrative atacate.

Cât privește cheltuielile de judecată, acestea au fost acordate cu respectarea art. 453 C. proc. civ., corespunzător pretențiilor admise, situația de parte care a pierdut procesul nefiind influențată de neprezentarea unor documente justificative în etapa administrativă a litigiului.

II.3 Temeiul legal al soluției adoptate

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge ambele recursuri, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta A. și de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 43 din 18 februarie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 februarie 2022.