ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6337/2021

Ședința publică din data de 16 decembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București, sub nr. x/2017, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere (CNAIR) și Guvernul României: constatarea nelegalității H.G. nr. 304/2016 cu privire la exproprierea suprafeței de 1.937 mp menționată în anexa 2, poziția 310/12; obligarea pârâților la modificarea soluției tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii rutiere a Municipiului București între A1-DN7 și DN2-A2", în sensul menținerii soluției tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 368/2013 - poziția 303 din anexă, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 8289/2.11.2017, Judecătoria Sectorului 1 București a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cererii în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

La data de 2.10.2017, reclamanta a depus la dosar cerere modificatoare, prin care și-a completat acțiunea cu un nou capăt de cerere având ca obiect anularea deciziei de expropriere nr. 441/02.06.2016.

La data de 27.02.2018, reclamanta a precizat că își întemeiază capătul de cerere având ca obiect modificarea soluției tehnice, pe dispozițiile art. 555, art. 562 alin. (3), art. 1357 alin. (1) C. civ. și art. 44 alin. (3) din Constituția României și că primul petit al cererii îl reprezintă o excepție de nelegalitate.

Prin încheierea de ședință din data de 27.03.2018, Curtea a respins excepția inadmisibilității cererii de constatare a nelegalității H.G. nr. 304/2016, excepția de netimbrare, excepția lipsei capacității juridice civile a Guvernului României și excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României. A unit cu fondul excepția lipsei de interes, excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect modificarea soluției tehnice și excepția tardivității, fiind necesară depunerea de înscrisuri pentru verificarea susținerilor părților.

Prin notele de ședință depuse la 30.04.2018, pârâta CNAIR a invocat excepția neîndeplinirii procedurii prealabile cu privire la decizia de expropriere nr. 441/2.06.2016.

Prin notele de ședință depuse la termenul din 12.06.2018, reclamanta a arătat că nu s-a făcut dovada comunicării deciziei de expropriere contestate, conform art. 20 din Legea nr. 255/2010, și nici către Comisia Locală sau pe pagina de internet a expropriatorului, cu mai mult de 1 an înainte de data promovării acțiunii. A invocat excepția decăderii pârâtei din dreptul de a mai invoca excepția neîndeplinirii procedurii prealabile. A arătat că a solicitat expropriatorului modificarea soluției tehnice adoptate, prin adresa nr. x/20.12.2016, înregistrată la expropriator sub nr. x/22.12.2018.

Prin încheierea de ședință din data de 18.12.2018, Curtea a admis excepția decăderii pârâtei din dreptul de a mai invoca excepția neîndeplinirii procedurii prealabile și a respins excepția neîndeplinirii procedurii prealabile și excepția lipsei de interes.

Prin sentința civilă nr. 213 din 22 ianuarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității capătului de cerere având ca obiect anularea deciziei de expropriere; a respins capătul de cerere formulat de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâții CNAIR și Guvernul României, având ca obiect anularea deciziei de expropriere, ca tardiv; a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la modificarea soluției tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii", în sensul menținerii soluției tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 368/2013 - poziția 303 din Anexă și a respins, în consecință, ca inadmisibil, acest capăt de cerere. De asemenea, a respins excepția de nelegalitate.

Împotriva sentinței civile nr. 213 din 22 ianuarie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situația de fapt și a arătat, cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că fila x din vol. I nu conține data de 6 septembrie 2016, cum în mod greșit a reținut instanța de fond. Această filă nu poate constitui o dovadă valabilă a afișării deciziei de expropriere pe site-ul CNAIR, întrucât afișarea se dovedește prin procesul-verbal de afișare încheiat la momentul respectiv și nu printr-o simplă captură de ecran a unei pagini de internet al cărei conținut putea fi modificat oricând.

Deși apreciază că art. 20 din Legea nr. 255/2010 nu ar fi aplicabil modalității de comunicare a deciziei de expropriere, instanța se raportează la conținutul acestuia când apreciază drept modalitate de comunicare publicarea pe site-ul expropriatorului. Totodată, instanța nu indică prevederile legale avute în vedere la analiza modalității de comunicare a deciziei. Prin urmare, soluția instanței nu este motivată în drept și conține motive străine de natura cauzei.

În mod greșit reține instanța că prezenta acțiune nu este întemeiată pe disp. Legii nr. 255/2010, acestea fiind menționate în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Cu privire la termenul de contestare a deciziei de expropriere, a precizat că decizia i-a fost comunicată la data comunicării întâmpinării depuse de CNAIR, iar contestarea deciziei s-a făcut în termen, respectiv la data depunerii cererii de modificare a cererii de chemare în judecată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a criticat soluția de admitere a excepției inadmisibilității capătului de cerere privind modificarea soluției tehnice aferente proiectului precizând că din memoriul nr. 329/20.12.2016 reiese solicitarea sa de modificare a soluției tehnice, în condițiile în care menționa că "soluția tehnică nu este justificată", solicita "să se ia măsurile care se impun pentru realizarea unei exproprieri legale" și invoca o serie de nereguli și întrebări la care nu a primit răspuns.

Instanța este obligată să aibă rol activ în administrarea probelor și să țină cont de toate probele administrate sau care ar trebui administrate pentru a preveni orice greșeală în aflarea adevărului. Or, în cauză, instanța nu a analizat probele în ansamblul lor, neregăsirea exactă a sintagmei invocate neechivalând cu nesolicitarea modificării soluției tehnice.

Recurenta a mai susținut că nu a fost invocată de către CNAIR excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la acest capăt de cerere, astfel că reținerea instanței privind calitatea persoanei care putea modifica sau nu soluția tehnică este nelegală și depășește cadrul procesual stabilit de părți.

A menționat că nu i-a fost prezentată soluția tehnică nici înainte de declanșarea litigiului și nici pe parcursul acestuia, astfel încât nu avea posibilitatea de a solicita efectuarea unei modificări a soluției tehnice.

A mai fost criticată soluția de respingere a excepției de nelegalitate care, în opinia recurentei, a fost dată cu interpretarea greșită a disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, întrucât decizia de expropriere afectează direct dreptul său de proprietate pentru o suprafață de 1927 mp, H.G. nr. 304/2016 reprezintă actul normativ adoptat fără îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 5, art. 11 alin. (6) și art. 12 din Legea nr. 255/2010, în cuprinsul notei de fundamentare ce a stat la baza emiterii acestei hotărâri sunt menționate informații nesusținute de documente. În nicio situație nu se poate reține că H.G. nr. 304/2016 nu are legătură cu soluționarea prezentei cauze, când acesta este actul în baza căruia se emite decizia de expropriere, suprafața suplimentară expropriată recurentei fiind menționată în anexa sa.

Intimata pârâtă CNAIR a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive în raport cu faptul că expropriator este Statul Român reprezentat de Ministerul Transporturilor prin CNAIR, conform pct. 2 și 3 din art. 2 al Legii nr. 255/2010 și pct. 1 al art. 2 din H.G. nr. 368/2013 și H.G. nr. 304/2016.

Pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că, în mod corect, instanța a admis excepția tardivității, întrucât reclamanta nu a contestat decizia de expropriere nr. 441/2.06.2016 în termen de 6 luni de când a luat cunoștință de decizie, raportat la răspunsul CNAIR-DRDP București nr. x/14.10.2016. La data de 6.09.2016 s-a făcut actualizarea site-ului CNAIR-DRDP București, unde sunt publicate toate hotărârile de guvern, anexele la hotărârile de guvern de expropriere, coridoarele de expropriere recepționate și avizate de OCPI, deciziile de expropriere și hotărârile de stabilire a despăgubirilor.

A mai susținut că în mod corect instanța: a reținut că nu sunt aplicabile disp. art. 20 din Legea nr. 255/2010 și nici disp. art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 referitoare la termenul de 1 an pentru tardivitatea introducerii acțiunii, a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind modificarea soluției tehnice aferente proiectului și a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

În ceea ce privește excepția tardivității capătului de cerere având ca obiect anularea deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016, instanța de fond a reținut că prin adresa nr. x/1.07.2016, C.N.A.I.R. S.A. i-a comunicat reclamantei că, urmare a adresei nr. x/8.06.2016 referitoare la "Modernizarea centurii rutiere a Municipiului București între A1-DN7 și DN2-A2", planul în format .dwg, în sistem de coordonate "Proiecție Stereografică 1970" aferent lotului supus exproprierii identificat prin număr cadastral x și carte funciară cu numărul x, va fi trimis la adresa de e-mail a reclamantei. I s-a comunicat reclamantei că prin H.G. nr. 368/2013 a fost expropriată suprafața de 197,62 m.p. din imobilul identificat prin număr cadastral x și carte funciară cu numărul x, situat în UAT Cernica, județul Ilfov. Totodată, s-a menționat în cuprinsul adresei că, urmare a modificărilor intervenite în proiect, a rezultat necesitatea promovării H.G. nr. 304/2016 prin care se expropriază suplimentar suprafața de 1937 m.p. din imobilul sus menționat. S-a arătat că planul în format .dwg, aferent lotului supus exproprierii, pentru imobilul identificat prin număr cadastral x și carte funciară cu numărul x, situat în UAT Cernica, județul Ilfov cuprinde amplasamentul aprobat prin H.G. nr. 368/2013 și amplasamentul aprobat prin H.G. nr. 304/2016, cu suprafețele aferente.

Prin adresa nr. x/14.10.2016, depusă la dosar de către reclamantă, C.N.A.I.R. S.A. i-a comunicat acesteia prin e-mail la data de 18.10.2016 și, prin poștă, la data de 19.10.2016, că terenul proprietatea sa, situat în loc. Cernica, jud. Ilfov, este afectat de realizarea lucrării "Modernizarea Centurii Rutiere a Municipiului București între A1-DN7 și DN2-A2", fiind supus procedurii de expropriere prin aplicarea prevederilor Legii nr. 255/2010, cu modificările și completările ulterioare, și ale H.G. nr. 53/2011, H.G. nr. 368/2013 (poziția 303 din Anexă) și H.G. nr. 304/2016 (poziția 310/12 din Anexă). Prin aceeași adresă i-a comunicat reclamantei că despăgubirile acordate pentru exproprierea imobilului (poziția 303 din Anexa la H.G. nr. 368/2013 și poziția 310/12 din Anexa la H.G. nr. 304/2016) afectat de realizarea lucrării sus-menționate sunt consemnate la B., anterior emiterii notificărilor intenției de expropriere și deciziilor de expropriere, și vor fi deblocate în condițiile art. 19 din Legea nr. 255/2010, H.G. nr. 53/2011, H.G. nr. 368/2013 și H.G. nr. 304/2016, respectiv după îndeplinirea procedurii de expropriere.

I-a comunicat reclamantei că transferul dreptului de proprietate din proprietate privată a imobilelor afectate de realizarea lucrării de referință, în proprietatea publică a statului și în administrarea C.N.A.I.R. S.A., a operat de drept la data emiterii deciziei de expropriere nr. 1333/19.09.2013 aferentă H.G. nr. 368/2013 și la data emiterii deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016, aferentă H.G. nr. 304/2013, decizii care sunt publice pe pagina de internet a D.R.D.P. București - exproprieri și de asemenea, au fost înaintate către Primăria Cernica, jud. Ilfov pentru a fi aduse la cunoștința publică prin afișare la sediul Primăriei Cernica.

Curtea a constatat că decizia de expropriere nr. 441/2.06.2016 și anexa la aceasta apar ca fiind publicate în format pdf, în data de 6 septembrie 2016 pe site-ul Direcției Regionale de Drumuri și Poduri București, la rubrica "Exproprieri", "H.G. 304/20.04.2016", alături de hotărârea Guvernului, procesul-verbal de recepție, plan de amplasament suplimentar și anexa la hotărârea de Guvern pentru localitatea Chiajna.

Publicarea deciziei de expropriere pe pagina de internet a Direcției Regionale de Drumuri și Poduri București, coroborată cu adresa nr. x/14.10.2016, echivalează cu însăși comunicarea către reclamantă a deciziei de expropriere, la data de 19.10.2016.

Art. 20 din Legea nr. 255/2010 face referire la comunicarea hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii și nu la decizia de expropriere.

Îndeplinirea procedurii de afișare la sediile consiliilor locale este irelevantă în cauză, această procedură fiind prevăzută de prevederile Legii nr. 255/2010. Acțiunea formulată în prezenta cauză nu este o acțiune civilă întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 255/2010, ci pe acelea ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Prin urmare, sunt aplicabile prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, care stabilesc posibilitatea introducerii cererii în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă.

Având în vedere că reclamanta nu a formulat plângere prealabilă, aceasta avea obligația de a contesta decizia de expropriere în termen de 6 luni de la data comunicării acesteia. Or, cererea de anulare a deciziei de expropriere a fost introdusă la data de 2.10.2017, prin cererea de modificare a acțiunii, cu mult după expirarea termenului de 6 luni.

Curtea a constatat că depășirea termenului sus-menționat nu este justificată prin motive întemeiate, pentru a fi incident art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, din adresele pârâtei nerezultând intenția de revocare a deciziei de expropriere.

Referitor la excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la modificarea soluției tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menținerii soluției tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 368/2013 - poziția 303 din Anexă, instanța de fond a reținut că, prin memoriul nr. 329/20.12.2016, reclamanta a solicitat pârâtei să analizeze corespondența purtată cu C.N.A.D.N.R. și cu consultantul/proiectant S.C. C. S.R.L. din care, în opinia sa, reiese că exproprierea suprafeței de 1937 m.p. nu este justificată din punct de vedere tehnic, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de Legea nr. 255/2010.

A arătat că sesizarea nu reprezintă o opoziție față de realizarea proiectului de modernizare a infrastructurii, pe care îl apreciază benefic pentru zonă, însă consideră că acesta trebuie realizat cu respectarea drepturilor tuturor părților implicate. A precizat că lucrările care ar urma să fie edificate nu sunt lucrări de utilitate publică, ci lucrări efectuate în beneficiul unor persoane de drept privat, iar soluția tehnică adoptată nu este justificată și nici nu respectă principiul adoptării unei soluții care să aducă minimă atingere dreptului de proprietate al celui expropriat. A solicitat pârâtei să analizeze aspectele semnalate în cuprinsul memoriului și să ia măsurile care se impun în vederea prevenirii abuzurilor, aducerii la îndeplinire a unei exproprieri ilegale și totodată, să îi comunice răspunsul la întrebările adresate.

Curtea a constatat că, nici prin această adresă, nici prin celelalte adrese comunicate în cadrul corespondenței dintre părți, societatea nu a solicitat C.N.A.I.R. S.A. modificarea soluției tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menținerii soluției tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 368/2013 - poziția 303 din Anexă. Pe de altă parte, modificarea soluției tehnice nu putea fi efectuată decât de către Guvern, prin adoptarea unei alte hotărâri. O eventuală modificare a proiectului de către pârâta C.N.A.I.R. S.A., după adoptarea H.G. nr. 304/2016, nu determina adoptarea de către Guvern a unei alte hotărâri și prin ea însăși nu are niciun efect juridic asupra situației reclamantei.

Mai mult decât atât, prin raportare la prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate actele administrative, tipice sau asimilate. Instanța de contencios administrativ poate examina existența unei vătămări aduse unui drept sau unui interes legitim numai în acest cadru procesual. Așadar, în absența unei practici administrative materializate prin emiterea unui act administrativ nelegal sau prin refuzul de soluționare a unei cereri, într-una din modalitățile asimilate actului administrativ, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cererea adresată instanței de contencios administrativ este inadmisibilă. Hotărârile de Guvern nu reprezintă acte administrative care se emit în urma unei cereri a beneficiarului, pentru a se putea reține existența unui refuz nejustificat de emitere a unei astfel de hotărâri.

Excepția de nelegalitate invocată de reclamantă a fost respinsă prin raportare la disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, apreciindu-se că soluția litigiului nu depinde de H.G. nr. 304/2016.

Primul motiv de casare invocat de recurentă este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., vizând situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Acest motiv de casare este nefondat, din moment ce sentința recurată respectă exigențele instituite de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că instanța de fond a arătat motivele de fapt și de drept pe care și-a întemeiat soluția pronunțată, în urma analizei argumentelor invocate de părți prin cererea de chemare în judecată și, respectiv, prin întâmpinare, fiind prezentat în mod clar raționamentul logico-juridic ce a stat la baza pronunțării sentinței recurate.

În privința susținerii recurentei potrivit căreia sentința ar cuprinde motive străine de natura cauzei, instanța de control judiciar reține că pentru a fi incident acest motiv de casare este necesar ca hotărârea să cuprindă numai motive străine. Existența unor asemenea motive nu implică în mod automat aplicabilitatea motivului de recurs în discuție, condiția legală fiind aceea ca hotărârea judecătorească să se bazeze exclusiv pe asemenea considerente, ipoteză ce nu se regăsește în cauza de față.

Nemulțumirea reclamantei față de soluția pronunțată de prima instanță nu poate fi subsumată motivului de casare privitor la motivarea hotărârii judecătorești atacate, câtă vreme aceasta răspunde exigențelor reglementate de textul de lege sus menționat.

Subsumate acestui motiv de casare sunt câteva susțineri din cererea de recurs, care se referă punctual la următoarele aspecte: fila x din vol. I nu conține data de 6 septembrie 2016, cum în mod greșit a reținut instanța de fond, filă ce nu poate constitui o dovadă valabilă a afișării deciziei de expropriere pe site-ul CNAIR; deși apreciază că art. 20 din Legea nr. 255/2010 nu ar fi aplicabil modalității de comunicare a deciziei de expropriere, instanța se raportează la conținutul acestuia când apreciază drept modalitate de comunicare publicarea pe site-ul expropriatorului și nu indică prevederile legale avute în vedere la analiza modalității de comunicare a deciziei; în mod greșit reține instanța că prezenta acțiune nu este întemeiată pe disp. Legii nr. 255/2010; decizia i-a fost comunicată la data comunicării întâmpinării depuse de CNAIR, iar contestarea deciziei s-a făcut în termen.

Referitor la înscrisul existent la fila x din vol. I al dosarului de fond, reprezentat de o captură de pe site-ul Direcției Regionale de Drumuri și Poduri București, la rubrica "Exproprieri", Înalta Curte constată că pe acest înscris este menționată data de 6 septembrie 2016, cum în mod corect a reținut prima instanță.

Cât privește susținerea că această filă nu poate constitui o dovadă valabilă a afișării deciziei de expropriere pe site-ul CNAIR, întrucât afișarea se dovedește prin procesul-verbal de afișare încheiat la momentul respectiv, se constată că recurenta nu a indicat prevederile legale ce reglementează un asemenea aspect, respectiv condiționarea valabilității afișării unui act administrativ pe site de prezentarea unui proces-verbal de afișare, pentru ca instanța de control judiciar să poată aprecia asupra modului în care instanța de fond a făcut aplicarea unei astfel de reglementări.

În mod corect a reținut prima instanță că art. 20 din Legea nr. 255/2010 nu este aplicabil modalității de comunicare a deciziei de expropriere, având în vedere că acest text de lege prevede că "Hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii emisă în condițiile prezentei legi se comunică solicitantului, precum și celorlalți titulari ori, după caz, titulari aparenți, se afișează în extras la sediul consiliului local pe raza căruia se află situat imobilul expropriat și în extras pe pagina proprie de internet a expropriatorului." Prin urmare, aceste dispoziții au în vedere modalitatea de comunicare a hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii și nu modalitatea de comunicare a deciziei de expropriere.

Pentru a stabili dacă a fost respectat termenul de contestare a deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016, instanța de fond s-a raportat și la publicarea acestei decizii pe site-ul Direcției Regionale de Drumuri și Poduri București, la rubrica "Exproprieri", raportare corectă prin prisma disp. art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 53/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010, conform cărora "Decizia de expropriere va fi afișată la sediul consiliilor locale de pe raza unităților administrativ-teritoriale afectate de coridorul de expropriere, precum și pe pagina de internet a expropriatorului."

Referitor la incidența în cauză a Legii nr. 255/2010, instanța de control judiciar reține că, într-adevăr, reclamanta a invocat în cuprinsul cererii de chemare în judecată prevederile acestui act normativ, dar acest fapt nu este de natură să înlăture constatarea că prezenta acțiune este o acțiune în contencios administrativ ce are ca obiect anularea unui act administrativ cu caracter individual (primul capăt al acțiunii), în mod corect prima instanță făcând aplicarea dispozițiilor Legii nr. 554/2004 - act normativ cu caracter general în materia contenciosului administrativ. Prin urmare, pentru a stabili dacă cererea de anulare a deciziei de expropriere a fost formulată în termen, instanța a avut în vedere disp. art. 11 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. (…)."

În ceea ce privește momentul la care recurenta a luat cunoștință de decizia de expropriere în discuție, Înalta Curte reține relevanța atât a publicării deciziei pe site-ul Direcției Regionale de Drumuri și Poduri București, la rubrica "Exproprieri", anterior menționată, cât și relevanța adresei nr. x/14.10.2016, invocată de instanța de fond, prin care C.N.A.I.R. S.A. i-a comunicat reclamantei prin e-mail la data de 18.10.2016 și, prin poștă, la data de 19.10.2016 că terenul proprietatea sa, situat în loc. Cernica, jud. Ilfov, este afectat de realizarea lucrării "Modernizarea Centurii Rutiere a Municipiului București între A1-DN7 și DN2-A2", fiind supus procedurii de expropriere prin aplicarea prevederilor Legii nr. 255/2010, cu modificările și completările ulterioare, și ale H.G. nr. 53/2011, H.G. nr. 368/2013 (poziția 303 din Anexă) și H.G. nr. 304/2016 (poziția 310/12 din Anexă). Prin aceeași adresă i-a comunicat reclamantei că transferul dreptului de proprietate din proprietate privată a imobilelor afectate de realizarea lucrării de referință, în proprietatea publică a statului și în administrarea C.N.A.I.R. S.A., a operat de drept la data emiterii deciziei de expropriere nr. 1333/19.09.2013 aferentă H.G. nr. 368/2013 și la data emiterii deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016, aferentă H.G. nr. 304/2013, decizii care sunt publice pe pagina de internet a D.R.D.P. București - exproprieri și de asemenea, au fost înaintate către Primăria Cernica, jud. Ilfov pentru a fi aduse la cunoștința publică prin afișare la sediul Primăriei Cernica.

Într-adevăr, decizia de expropriere nr. 441/2.06.2016 și anexa la aceasta erau publicate în format pdf, în data de 6 septembrie 2016 pe site-ul Direcției Regionale de Drumuri și Poduri București, la rubrica "Exproprieri", "H.G. 304/20.04.2016", alături de hotărârea de Guvern, procesul-verbal de recepție, plan de amplasament suplimentar și anexa la hotărârea de Guvern pentru localitatea Chiajna. În aceste condiții, cum în mod corect a apreciat prima instanță, publicarea deciziei de expropriere pe pagina de internet a Direcției Regionale de Drumuri și Poduri București, coroborată cu adresa nr. x/14.10.2016, echivalează cu însăși comunicarea către reclamantă a deciziei de expropriere, la data de 19.10.2016.

În consecință, solicitarea de anulare a deciziei de expropriere, formulată prin cererea modificatoare a acțiunii depusă la dosar la data de 2.10.2017, este ulterioară expirării termenului de 6 luni de la comunicarea deciziei, termen reglementat de art. 11 din Legea nr. 554/2004, soluția de respingere ca tardiv formulată a acestei cereri fiind dată cu aplicarea corectă a legii.

Cel de-al doilea motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la pronunțarea hotărârii cu interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În cadrul acestui motiv, recurenta a susținut, printre altele, că instanța este obligată să aibă rol activ în administrarea probelor și să țină cont de toate probele administrate sau care ar trebui administrate pentru a preveni orice greșeală în aflarea adevărului. Or, în cauză, instanța nu a analizat probele în ansamblul lor, neregăsirea exactă a sintagmei invocate neechivalând cu nesolicitarea modificării soluției tehnice.

Referitor la aceste susțineri, Înalta Curte constată că se impune a fi făcută o precizare cu privire la natura juridică a recursului, care este o cale extraordinară de atac ce supune cenzurii instanței de control judiciar doar legalitatea, nu și temeinicia hotărârii judecătorești atacate.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile."

Faptul că recursul se poate exercita exclusiv cu privire la nelegalitatea hotărârii rezultă și din structura art. 488 care prevede expres și limitativ motivele de casare, niciunul dintre acestea nefiind conceput în așa fel încât să permită instanței de recurs să examineze modul în care instanța a interpretat probele administrate, să procedeze la reanalizarea probelor și la reevaluarea situației de fapt.

În ceea ce privește soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii reclamantei de obligare a pârâtei la modificarea soluției tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menținerii soluției tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, Înalta Curte reține că, prin această solicitare, reclamanta aduce în discuție un refuz nejustificat al autorității publice pârâte de soluționare a cererii de modificare a respectivei soluții tehnice, refuz definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane.

Rezultă așadar că pentru examinarea de către instanța de contencios administrativ a refuzului invocat de reclamantă, pentru a stabili dacă el are un caracter nejustificat în înțelesul dispozițiilor legale sus menționate, se impune ca anterior sesizării instanței, reclamanta să fi adresat autorității publice pârâte o cerere având un asemenea obiect. Admisibilitatea unei acțiuni întemeiate pe disp. Legii nr. 554/2004, având ca obiect analizarea unui refuz nejustificat al autorității publice pârâte de a soluționa cererea unei persoane, este condiționată de formularea, anterior sesizării instanței, a unei cereri adresate autorității.

Or, astfel cum a argumentat instanța de fond, anterior sesizării instanței reclamanta nu a solicitat pârâtei CNAIR, în cadrul corespondenței pe care a purtat-o cu aceasta, modificarea soluției tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menținerii soluției tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 368/2013 - poziția 303 din Anexă. În consecință, nu poate fi vorba despre un refuz nejustificat de soluționare a cererii reclamantei, din moment ce o asemenea cerere nu a fost adresată pârâtei.

A arătat recurenta că nu i-a fost prezentată soluția tehnică nici înainte de declanșarea litigiului și nici pe parcursul acestuia, astfel că nu avea posibilitatea de a solicita efectuarea unei modificări a soluției tehnice.

Sub acest aspect, Înalta Curte reține că, deși susține că nu i s-a comunicat soluția tehnică, acest fapt nu a împiedicat-o pe reclamantă să solicite instanței obligarea pârâtei la modificarea respectivei soluții, astfel că o asemenea solicitare putea să îi transmită și pârâtei, pornind de la informațiile comunicate prin răspunsurile primite în cadrul corespondenței purtate cu pârâta.

Invocarea, prin memoriul nr. 329/20.12.2016, a caracterului nejustificat al soluției tehnice, precum și formularea solicitării de a se lua măsurile care se impun pentru realizarea unei exproprieri legale nu pot fi considerate ca reprezentând o solicitare expresă de modificare a soluției tehnice, astfel că în mod corect s-a reținut în primă instanță lipsa unei cereri adresate pârâtei.

Recurenta a mai susținut că nu a fost invocată de către CNAIR excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la acest capăt de cerere, astfel că reținerea instanței privind calitatea persoanei care putea modifica sau nu soluția tehnică este nelegală și depășește cadrul procesual stabilit de părți.

Referitor la acest considerent al instanței, precum și la cel conform căruia hotărârile de Guvern nu reprezintă acte administrative care se emit în urma unei cereri a beneficiarului, pentru a se putea reține existența unui refuz nejustificat de emitere a unei astfel de hotărâri, Înalta Curte reține că este vorba despre considerente supraabundente, care ar putea lipsi din sentință, fără a afecta fundamentul acesteia, nefiind considerente decisive, care fundamentează și explică dispozitivul hotărârii recurate.

Așa cum s-a precizat, argumentul care determină respingerea ca inadmisibil a celui de-al doilea capăt al acțiunii este lipsa unei cereri de modificare a soluției tehnice, adresate de reclamantă pârâtei anterior sesizării instanței cu prezenta acțiune. Prin urmare, lipsa din sentința recurată a considerentelor vizând calitatea persoanei care putea modifica sau nu soluția tehnică nu este de natură să afecteze legalitatea sentinței, câtă vreme doar în condițiile în care reclamanta solicita pârâtei modificarea soluției tehnice capătul de cerere în discuție ar fi fost admisibil.

Nefondată este și critica formulată în privința soluției de respingere a excepției de nelegalitate, având în vedere disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma incidentă în cauză, potrivit cărora:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. (…)."

Înalta Curte constată că, în raport cu soluția de admitere a celor două excepții anterior menționate, excepția tardivității capătului de cerere având ca obiect anularea deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016 și, respectiv, excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la modificarea soluției tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menținerii soluției tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, nu se mai ajunge în situația soluționării prezentului litigiu pe fond, cele două capete de cerere ale acțiunii modificate fiind soluționate pe baza admiterii unor excepții procesuale care fac de prisos examinarea fondului litigiului.

În condițiile în care excepția de nelegalitate este soluționată atunci când soluționarea litigiului pe fond depinde de actul administrativ cu caracter individual ce formează obiectul excepției, iar în prezenta cauză nu se poate proceda la soluționarea litigiului pe fond, ca urmare a respingerii celor două capete de cerere ca efect al admiterii unor excepții procesuale, rezultă că este legală soluția respingerii de către instanța de fond a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 304/2016. Contrar opiniei recurentei, această soluție nu este dată cu aplicarea greșită a disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, din contră, reflectă aplicarea corectă a acestor prevederi legale, din moment ce prezenta cauză nu a fost soluționată pe fond, iar examinarea excepției de nelegalitate se face în cazul în care de actul administrativ cu caracter individual ce formează obiectul excepției depinde soluționarea litigiului pe fond.

Având în vedere toate aceste considerente care conduc spre soluția de respingere a recursului ca nefondat, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea excepției lipsei calității procesuale pasive invocate pentru prima dată în recurs, prin întâmpinarea depusă de către intimata pârâtă CNAIR.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurentă, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 213 din 22 ianuarie 2019, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 16 decembrie 2021.