ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6312/2021

Ședința publică din data de 9 decembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 4 mai 2018, sub nr. x/2018, reclamanta Sandoz S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de adresa CNAS nr. x/19.09.2017, comunicată la data de 28.09.2017, referitoare la valoarea procentului "p" și pretinsele valori ale vânzărilor trimestriale de medicamente reatribuite Sandoz pentru determinarea contribuției de clawback pe trimestrul III 2013, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

Prin sentința civilă nr. 4634 din 13 noiembrie 2018, Curtea de Apel București a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Sandoz S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate și a anulat adresa CNAS nr. x/19.09.2017, obligând pe pârâta CNAS să achite reclamantei suma de 19.434,74 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței menționate a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată că instanța de fond a reținut greșit că CNAS a nesocotit efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești definitive pronunțate anterior, prin care s-ar fi statuat că notificarea emisă în anul 2013 nu conține elementele de fapt și de drept care să facă posibilă exercitarea unui control efectiv asupra modului în care a fost stabilită baza de calcul al contribuției trimestriale.

Efectul practic al sentinței recurate este acela că reclamanta este scutită de plata contribuției datorate pentru trimestrul de referință, câtă vreme CNAS nu are posibilitatea de a transmite o nouă notificare prin care să comunice reclamantei consumul de medicamente exprimat cantitativ, aferent vânzărilor reclamantei, întrucât nu deține aceste informații.

Modul de raportare a consumului de medicamente înregistrat în sistemul asigurărilor sociale de sănătate este instituit de legiuitor prin O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare și prin legislația derivată.

Prin hotărârile pronunțate în dosarul nr. x/2014 de către Curtea de Apel București, respectiv de către înalta Curte de Casație și Justiție, instanțele de judecată au modificat chiar sistemul de raportare instituit prin O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare și prin legislația derivată, fără să menționeze care ar fi modalitatea de punere în executare a dispozițiilor hotărârilor judecătorești, față de prevederile legale incidente în cauză.

CNAS, ca parte a puterii executive, are obligația de a pune în executare prevederile legale incidente, emise de puterea legislativă, în spiritul și litera acestora, neputându-se subroga în drepturile și obligațiile puterii legislative, singura în măsură să reglementeze mecanismul contribuției trimestriale.

În acest sens sunt și prevederile art. 1 alin. (4) din Titlul I al Constituției României, potrivit cărora statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă si judecătorească - în cadrul democrației constituționale.

Se solicită să se constate că CNAS a pus în executare hotărârile judecătorești pronunțate în cauza x/2014, emițând o nouă notificare, potrivit domeniului său de competență, fără să poată interveni asupra mecanismului de raportare a consumului de medicamente instituit de legiuitor.

Astfel, CNAS are obligația de a transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate.

În subsidiar, arată că furnizarea mai multor informații privind calculul consumului creează premisele utilizării în mod discreționar a acestor informații de către deținătorii de autorizații de punere pe piață a medicamentelor, aspect care ar echivala cu o încălcare a principiului confidențialități informațiilor furnizate și totodată ar putea încuraja înțelegerile anticoncurențiale. Astfel, transparența crescută generată de schimbul de informații crește interdependența dintre concurenți și reduce intensitatea concurenței în piețele oligopolistice, în sensul că aceste informații extinse despre piață oferă participanților posibilitatea să monitorizeze strategiile concurenților și să reacționeze rapid și eficient la reacția altuia. Sub acest aspect, însăși Curtea Europeană a arătat că un nivel crescut al transparenței pe o piață deja foarte concentrată nu ar permite concurența reziduală (sau efectul surpriză) între participanții la schimbul de informații, care ar fi mai puțin expuși la o eventuală reacție agresivă a altor concurenți.

CNAS a solicitat Consiliului Concurenței comunicarea unui punct de vedere asupra gradului de detaliere a datelor ce pot fi comunicate fiecărui plătitor de taxă clawback. Prin adresa nr. x/30.09.2013, Consiliul Concurenței a arătat că transmiterea de date privind identitatea furnizorului nu se încadrează în datele esențiale pentru verificarea modalității de calcul al taxei, singurele elemente necesare fiind cele referitoare la consumul de medicamente pe fiecare canal.

Curtea Constituțională s-a pronunțat constant asupra constituționalității prevederilor O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, și din perspectiva mecanismului de raportare a consumului de medicamente instituit de legiuitor, statuând că nu a fost adusă nicio atingere prevederilor Convenției Europene a Drepturilor Omului. Această contribuție a fost introdusă ca un mijloc de suplimentare a veniturilor la bugetul FNUASS, pentru a se asigura accesul neîntrerupt al populației la medicamente și vizează interesul public (sunt citate cu cu titlu exemplificativ deciziile nr. 52/2013, nr. 249/2013, 263/2013, 668/2014, 43/2014, 484/2014, nr. 144/2015 și altele)

Astfel, prevederile O.U.G. nr. 77/2011, care stabilesc modul de raportare și comunicare a valorii consumului de medicamente, sunt în deplină concordanță cu principiile constituționale, iar prevederile art. 5 din actul normativ au fost respectate întocmai de către CNAS cu ocazia emiterii notificării contestate de către reclamantă.

CNAS nu deține date despre consumul de medicamente exprimat cantitativ, ci date despre valoarea consumului de medicamente decontate din fond, reprezentată de valoarea de compensare a medicamentelor, iar aceste date au fost comunicate de CNAS prin noua notificare. Instanța nu a precizat care ar fi modalitatea prin care CNAS ar putea emite o nouă notificare, fără ca aceasta să încalce invocatul principiu al certitudinii fiscale.

În situația în care s-ar menține hotărârea instanței de fond, practic intimata - reclamanta ar fi scutită de plata contribuției trimestriale aferentă trimestrului III 2013, având în vedere că CNAS se află în imposibilitatea de a emite o nouă notificare cu respectarea dispozițiilor sentinței civile nr. 3407/11.02.2014 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2014, în sensul afirmat de instanța de fond.

Cu privire la cheltuielile de judecată în cuantum de 19.434,74 RON la plata cărora a fost obligată, recurenta-pârâtă invocă art. 451 din Noul C. proc. civ., arătând că onorariul de avocat pretins este vădit disproporționat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfășurată de avocat, ținând seama și de circumstanțele cauzei.

Intimata-reclamantă Sandoz S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că instanța de fond a reținut în mod corect că notificarea CNAS încalcă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a considerentelor hotărârilor judecătorești pronunțate anterior între aceleași părți, cu privire la datele necesare stabilirii contribuției datorate de reclamantă pentru trimestrul III al anului 2013.

Recurenta susține că prima instanță ar fi greșit sub acest aspect, însă motivează în sensul că hotărârile judecătorești deja pronunțate nu ar ține seama de sistemul de raportare instituit prin O.U.G. nr. 77/2011, iar emiterea unei notificări cu respectarea celor statuate prin aceste hotărâri ar fi cu neputință.

Prin urmare, CNAS critică în recurs hotărârea judecătorească definitivă pe care era chemată să o respecte cu ocazia emiterii noii notificări, pretinzând formal că ar fi pus-o în executare, dar recunoscând în fond că nu a respectat-o în integralitate, pe motiv că ar fi greșită.

Sentința atacată prin prezentul recurs este, prin urmare, corectă. În esență, după cum rezultă din simpla lecturare a hotărârii judecătorești de care se prevalează intimata-reclamantă - sentința civilă nr. 3407/11.12.2014 a Curții de Apel București - toate apărările CNAS au fost invocate și în cadrul litigiului anterior, în care instanțele au anulat prima notificare emisă cu privire la trimestrul de referință.

CNAS nu contestă că prin noua notificare, cu excepția singulară a eliminării TVA din formula de calcul a contribuției, este reluat conținutul notificării anterioare, fiindu-i reatribuite Sandoz aceleași valori ale consumului de medicamente (individual și total) notificate inițial, fără ca CNAS să determine și să furnizeze contribuabilului consumul de medicamente inclusiv la nivel cantitativ sau datele primare pe care se întemeiază stabilirea acestui consum, care să dea posibilitatea contribuabilului să verifice baza impozabilă, cu asigurarea respectării principiului certitudinii fiscale.

În aceste condiții, datele CNAS nesocotesc efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței nr. 3407/11.12.2014 a Curții de Apel București, statuat prin art. 430 și 431 alin. (2) C. proc. civ.

Toate aserțiunile din cuprinsul cererii de recurs, în care sunt citate prevederile legale aplicabile taxei clawback și deciziile Curții Constituționale în materie, invocate de altfel și în primul litigiu, în care s-a dispus anularea datelor inițiale, sunt irelevante și neconcludente, în raport de nesocotirea considerentelor hotărârii Curții de Apel București, dar și de împrejurărarea că reclamanta nu a contestat prin cererea introductivă nici calitatea de contribuabil și nici mecanismul taxei clawback sintetizat în O.U.G. nr. 77/2011 sau vreo altă prevedere legală.

Poziția CNAS atestă fără echivoc că aceasta, nesocotind hotărârea judecătorească, (i) nu a notificat Sandoz consumul de medicamente, exprimat inclusiv cantitativ, (ii) nu a furnizat Sandoz, metodele, criteriile si informațiile relevante privind determinarea consumului trimestrial de medicamente utilizat atât în formula de calcul a procentului "p" (CTt), cât și a valorilor consumului individual atribuit Sandoz pentru Trimestrul III 2013, respectiv datele primare în baza cărora a fost determinat acest consum trimestrial individual.

În aceste condiții, nici contribuabilul Sandoz și nici prima instanță nu au putut verifica temeinicia și realitatea datelor CNAS ori a sarcinii fiscale impuse Sandoz în baza acestora, fiind manifest afectate atât principiul certitudinii impunerii, reglementat prin art. 3 lit. b) din Codul fiscal, cât și dreptul la apărare al contribuabilului.

Cât privește motivul de recurs referitor la cuantumul cheltuielilor de judecată, acesta nu poate fi primit pentru că nu constituie un aspect de nelegalitate a hotărârii pronunțate.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 28.07.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 8.12.2021, în ședință publică, cu citarea părților.

La termenul de judecată din 8 decembrie 2021, intimata-reclamantă Sandoz S.R.L. a invocat excepția nulității recursului declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, susținând că motivele invocate nu se încadrează în cazul de casare invocat (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), dar și că nu reprezintă veritabile critici de nelegalitate la adresa sentinței recurate.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte va analiza mai întâi excepția nulității recursului, pentru neîncadrarea în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., excepție invocată de către intimata-reclamantă.

În această privință constată că recursul, încadrat formal în cazul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 C. proc. civ., cuprinde critici concrete la adresa sentinței, axate în principal pe greșita reținere a încălcării efectului pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței nr. 3407/2014 a Curții de apel București, rămasă definitivă prin decizia nr. 243/2017 a ÎCCJ-SCAF.

Ca atare, se constată că recursul este motivat, iar criticile formulate se încadrează, în principal, în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 5 C. proc. civ., dat fiind că o greșită valorificare a efectului pozitiv al autorității de lucru judecat, reglementat de dispozițiile art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., reprezintă o încălcare a regulilor de procedură.

Celelalte argumente expuse de recurentă pot fi încadrate în cazul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 C. proc. civ., acestea venind în completarea principalei critici referitoare la valorificarea puterii de lucru judecat.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului, ca neîntemeiată și va analiza recursul pe fondul motivelor încadrabile în cele două cazuri de casare.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de fond cu cererea de anulare a adresei nr. x/19.09.2017 emisă de CNAS, prin care au fost recomunicate intimatei-reclamante datele (valorile) necesare pentru calculul și declararea contribuției trimestriale prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011 aferente trimestrului III 2013.

Pentru același trimestru, autoritatea recurentă-pârâtă a emis anterior notificarea nr. x/31.10.2013, care a fost anulată (deopotrivă cu adresa nr. x/02.12.2013 de răspuns la contestația administrativă) prin sentința civilă nr. 3407/11.12.2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin decizia nr. 243/01.02.2017 a ÎCCJ-SCAF.

Intimata-reclamantă a solicitat instanței de fond anularea noii notificări, în principal, pentru motivul că aceasta nesocotește autoritatea de lucru judecat a hotărârilor judecătorești anterior menționate. Reclamanta a mai susținut și că notificarea conține erori și discrepanțe și încalcă prevederile art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011.

Instanța de fond a primit motivul de nelegalitate invocat în principal, în raport de care a admis cererea și a anulat adresa nr. x/19.09.2017 a CNAS.

A reținut că notificarea din 2017 îmbracă aceeași formă cu notificarea din 2013 și, astfel, nu este respectat efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței nr. 3407/2014 și deciziei nr. 243/2017, prin care s-a statuat, în esență, că notificarea emisă în anul 2013 nu conține elementele de fapt și de drept care să facă posibilă exercitarea unui control efectiv asupra modului în care a fost stabilită baza de calcul al contribuției clawback. Instanța a stabilit că noua notificare conține tot datele centralizate, a căror realitate nu poate fi verificată, în lipsa datelor primare pe care se fundamentează. Or, în raport de considerentele hotărârilor anterioare, autoritatea pârâtă nu poate proceda la recomunicarea către reclamantă a datelor necesare calculării contribuției clawback aferente trimestrului III/2013 în modalitatea și forma infirmate prin hotărâre judecătorească.

Înalta Curte constată că sunt greșite aceste considerente ale instanței de fond, referitoare la încălcarea puterii de lucru judecat a hotărârilor judecătorești pronunțate anterior cu privire la conținutul notificării de plată a contribuției clawback datorate de reclamantă pentru trimestrul III al anului 2013.

În primul rând, judecătorul fondului a reținut eronat că decizia nr. 243/2017 a ÎCCJ-SCAF ar confirma cea mai mare parte a considerentelor sentinței nr. 3407/2014 a Curții de apel București. În realitate, decizia prin care s-a soluționat recursul a confirmat numai motivul de nelegalitate referitor la includerea TVA în valorile datelor comunicate pentru stabilirea contribuției.

Astfel, prin sentință s-au reținut următoarele motive de nelegalitate a notificării din 2013:

Prin decizia nr. 243/2017 a fost respins recursul CNAS, fiind menținută sentința nr. 3407/2014. În motivare, ÎCCJ-SCAF a stabilit că este corectă soluția primei instanțe de constatare a nelegalității notificării analizate, ca urmare a includerii TVA în valoarea consumului de medicamente pentru trimestrul III 2013, aferent vânzărilor intimatei-reclamante, iar acest element de nelegalitate care afectează notificarea contestată face ca susținerile recurentei referitoare la sensul noțiunilor de "consum de medicamente" și "valoarea consumului de medicamente", deși întemeiate, să nu poată conduce la reformarea sentinței.

Rezultă explicit din cuprinsul deciziei că au fost înlăturate motivele de nelegalitate de ordinul 2 și 3 reținute de instanța de fond, instanța de recurs stabilind, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, că la stabilirea, calculul si declararea contribuției clawback se are în vedere valoarea consumului de medicamente, raportat la valoarea de compensare a acestora din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, noțiunile de consum de medicamente și valoare a consumului de medicamente din cuprinsul actului normativ având aceeași semnificație.

Prin notificarea a cărei anulare se cere în prezenta cauză, nr. RV/8130/19.09.2017, CNAS comunică valorile necesare declarării și plății contribuției aferente trimestrului III 2013, fără includerea TVA, respectând astfel considerentele de prim ordin care au condus la anularea notificării anterioare.

Instanța de fond a reținut, însă, că autoritatea pârâtă nu putea proceda la recomunicarea datelor necesare calculării contribuției aferente trimestrului III 2013 în aceeași modalitate/formă (adică, numai valorile centralizate, fără comunicarea documentației primare pe care se sprijină) pentru că aceasta a fost deja infirmată prin hotărârile anterioare.

Cu alte cuvinte, instanța de fond a apreciat că recomunicarea datelor ar presupune, cu respectarea autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești anterioare, comunicarea datelor primare care au stat la baza valorilor centralizate, pentru a se respecta principiul certitudinii impunerii.

Înalta Curte constată că argumentul referitor la încălcarea principiului certitudinii impunerii, valorificat prin sentința nr. 3407/2014 în contextul reținerii unor clare motive de nelegalitate a notificării nu poate fi opus per se, cu putere de lucru judecat în cauza care privește noua notificare. Curtea de apel București a reținut încălcarea principiului amintit, în sensul lipsirii reclamantei de o modalitate concretă de a verifica corectitudinea datelor culese și centralizate de autoritatea pârâtă, în contextul în care stabilise nelegalitatea notificării datorată comunicării consumului raportat la valoarea de compensare a medicamentelor, în loc de prețul de vânzare al acestora practicat de reclamantă, ca deținătoare a autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor.

Or, contrar susținerilor intimatei-reclamante, considerentele sentinței nr. 3407/2014 au fost reformate prin decizia nr. 243/2017 în ceea ce privește motivele de nelegalitate de ordin 2 și 3, cu putere de lucru judecat statuându-se că obligația de comunicare a CNAS se referă la valoarea consumului raportată la valoarea de compensare a medicamentelor din fondurile publice.

Prin urmare, câtă vreme TVA nu mai este inclusă în datele necesare stabilirii contribuției, potrivit noii notificări, autoritatea de lucru judecat a hotărârii definitive anterioare este respectată.

Recurenta-pârâtă susține justificat că noua notificare respectă cadrul normativ întrucât, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, CNAS are obligația de a comunica datele centralizate pe baza sistemului de raportare a consumului de medicamente instituit prin actul normativ, iar nu obligația de a comunica datele primare care au stat la baza raportării.

Sistemul de raportare prevăzut de actul normativ și modalitatea de comunicare a datelor centralizate au făcut și obiectul controlului de constituționalitate, Curtea Constituțională reținând caracterul conform cu legea supremă al modului de raportare și comunicare a datelor necesare calculului contribuției trimestriale (a se vedea, exemplificativ, deciziile nr. 144/2015 și nr. 789/2015). Din această perspectivă, recurenta-pârâtă s-a referit fondat la deciziile Curții Constituționale, care vin să confirme că obligația de motivare în fapt și în drept a actului administrativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză trebuie raportată la normele de drept substanțial care reglementează modalitatea de raportare și comunicare a datelor.

Nu se poate cere CNAS să comunice fiecărui contribuabil (deținător de autorizație de punere pe piață sau reprezentant al acestuia) datele primare pe baza cărora s-au centralizat consumurile din fiecare trimestru, cadrul normativ neprevăzând o astfel de obligație care, de altfel, ar constitui o sarcină excesivă, disproporționată, pusă pe seama administrației publice și care ar împiedica însăși producerea efectelor O.U.G. nr. 77/2011, ce instituie obligația de plată a contribuției clawback.

Este adevărat că, inclusiv din perspectiva principiului certitudinii impunerii (de care amintește și sentința nr. 3407/2014), criticile contribuabilului la adresa bazei de calcul a contribuției stabilite trebuie să poată fi analizate efectiv, prin verificarea, dacă este cazul, a datelor primare pe care se constituie baza de calcul a contribuției, însă aceasta înseamnă că instanța trebuie să procedeze la cercetarea judecătorească pe care o impune cererea de chemare în judecată.

Or, în cauza de față nu au fost analizate susținerile reclamantei potrivit cărora notificarea ar conține erori și discrepanțe și ar încălca prevederile art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011. Având în vedere că anumite erori în stabilirea valorii consumului în trimestrul de referință au fost în concret invocate încă de la vremea contestației formulate împotriva notificării din 2013, acestea nefiind analizate în litigiul precedent datorită valorificării motivului de nelegalitate a notificării privitor la includerea TVA în calculul datelor necesare stabilirii contribuției, se impune ca, în exercitarea controlului de legalitate asupra noii notificări emise, instanța să analizeze punctual, pe baza unui probatoriu adecvat, criticile de nelegalitate privitoare la invocatele erori în constituirea bazei impozabile.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința civilă atacată, prin care în mod nelegal s-a reținut o încălcare a efectului pozitiv al autorității de lucru judecat și va trimite cauze spre rejudecare în privința motivului cererii potrivit căruia consumul trimestrial de medicamente atribuit Sandoz prin notificare ar conține erori și discrepanțe (indicate în cuprinsul cererii de chemare în judecată) și ar încălca art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului, invocată de intimata-reclamantă Sandoz S.R.L..

Admite recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 4634 din 13 noiembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 decembrie 2021.