ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5951/2021

Ședința publică din data de 25 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată, inițial, pe rolul Tribunalului Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/04.02.2019, reclamanta S.C. "A." S.R.L. Rădăuți, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Program Operațional Regional, a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Scrisoarea răspuns contestatar nr. x din 21.11.2018 prin care s-a respins cererea de finanțare și, pe cale de consecință, obligarea pârâtului la reluarea etapei de analiză și verificare a documentației de contractare pentru cererea de finanțare din 25.09.2016, conform prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința nr. 247 din 28 martie 2019, Tribunalul Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal invocată din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal.

Dosarul a fost înaintat Curții de Apel Suceava, fiind înregistrat pe rolul secției de contencios administrativ și fiscal a acestei instanțe la data de 8 mai 2019, sub nr. x/2019.

Prin sentința nr. 59 pronunțată la data de 10 iunie 2019, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea având ca obiect anulare act administrativ formulată de A. SRL

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., critici calificate de instanța de recurs ca fiind circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței criticate și în rejudecare instanța să dispună admiterea cererii așa cum a fost formulată cu obligarea pârâtei la reluarea etapei de analiză și verificare a documentației de contractare pentru cererea de finanțare din 25 septembrie 2016, conform prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prima critică formulată vizează faptul că nu este imputabil recurentei nefuncționarea site-ului administrat de intimata-pârâtă, instanța de fond reținând în mod greșit această împrejurare.

Invocă faptul că site-ul administrat de pârâtă face parte din categoria celor care oferă informații publice astfel încât acesta se circumscrie prevederilor art. 2 din Legea nr. 544/2001, intimata-pârâtă având obligația de a respecta întrutotul prevederile legale anterior enunțate referitoare la asigurarea accesului la informații publice a persoanelor interesate.

Prin urmare este culpa intimatei-pârâte care avea obligația menținerii accesului publicului pe site și care nu a făcut demersurile necesare anunțării unui program sau a unui orar de utilizare, sau o prioritizare pentru utilizatorii care aveau proiecte în derulare și pentru care era prioritar accesul în vederea depunerii documentelor solicitate pentru completarea dosarelor.

Pin cea de-a doua critică se susține inconsecvența intimatei pârâte în respectarea legii.

În acest sens arată recurenta că prin solicitarea de clarificări nr. 1 din data de 29.06.2017 i s-a adus la cunoștință că termenul pentru depunerea autorizației de construire era de maxim 30 de zile calendaristice, respectiv până la data de 29.07.2017.

Prin solicitarea de clarificare nr. 2 din data de 25.07.2017 i s-a solicitat depunerea autorizației de construire până la data de 27.07.2017, iar prin solicitarea de clarificare nr. 3 din data de 28.07.2017 i s-a solicitat transmiterea autorizației de construire până la data de 31.07.2017, fiind prorogat în acest fel termenul stabilit prin solicitarea de clarificare nr. 2 din data de 25.07.2017.

După primirea ultimei solicitări s-a încercat de către recurentă încărcarea documentului "dovada demarării procedurilor pentru obținerea Autorizației de construire nr. x/24.07.2017", iar în urma verificării răspunsului trimis de recurentă, experții ADR au trimis Solicitarea de clarificare nr. 4/10067/OI/04.09.2017 prin care au precizat că ar fi nevoie de clarificări și documente suplimentare privind încadrarea în categoria microîntreprinderilor.

Conform Ordinului nr. 2717/13.04.2017 termenul pentru depunerea autorizației de construire era de 60 de zile, iar prin Ordinul nr. 3623/12.07.2017 acesta a fost extins la 90 de zile.

În raport de acest aspect și ținând cont de succesiunea de informații contradictorii survenite din partea OI prin intermediul solicitărilor de clarificări cât și din partea organismului de resort (Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene) recurenta s-a aflat în eroare, drept pentru care susține că este aplicabil principiul certitudinii juridice.

Concluzionează recurenta că hotărârea recurată este nelegală deoarece răspunderea în funcționarea sistemelor electronice de depunere a actelor pentru POR și lipsa de consecvență în legalitatea cererilor aparține în integralitate intimatei pârâte întrucât aceasta are obligația de a menține funcționalitatea sistemelor electronice de comunicare pe perioada depunerii documentațiilor, obligație ce nu poate fi imputată recurentei.

Motivarea instanței de fond privind blocarea sistemului B. că ar privi momente punctual determinate (zile, nu perioade) încalcă principiul disponibilității și al accesului liber la informații al serviciului oferit de o autoritate și care trebuie să acorde accesul facil utilizatorilor.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, în esență, se arată că recurenta nu și-a îndeplinit obligația de a depune autorizația de construire în termenul legal.

Susține intimatul că aplicabil prezentei cauze este Ordinul nr. 2717/13.04.2017 și nu Ordinul 3623/12.07.2017 în raport de prevederile art. II alin. (2) din Ghidul Solicitantului - Condiții generale pentru accesarea fondurilor aprobat prin acest din urmă ordin.

Prin urmare, în mod eronat susține recurenta aplicarea greșită a ordinului care prevede termenul de depunere a autorizației de construire întrucât dezlegarea chestiunii litigioase își găsește rezolvare prin raportare la aceea că proiectul a fost depus în cadrul unui apel închis la data modificărilor aduse începând cu data de 12.07.2017, nefiindu-i aplicabile din aceste considerente noile dispoziții.

Mai mult, susține intimatul că nu pot fi primire criticile din recurs câtă vreme recurenta avea cunoștință de obligația depunerii autorizației de construire încă de la formularea și depunerea cererii de finanțare, obligație prevăzută în mod expres prin Ghidul solicitantului - condiții generale.

În ce privește susținerile referitoare la nefuncționarea site-ului arată intimatul că acestea nu au suport în realitate, și nici nu sunt probate.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Motivele de recurs invocate de recurentă se circumscriu dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ. respectiv prima instanță a interpretat și aplicat în mod greșit dispozițiile legale aplicabile prezentei cauze.

În esență, ceea ce se critică prin recursul formulat vizează încălcarea principiului certitudinii juridice, în sensul că recurenta s-a aflat în eroare în ceea ce privește termenul în care avea obligația de a depune autorizația de construire din cauza succesiunii de informații contradictorii venite din partea intimatei-pârâte.

Principiul comunitar al certitudinii juridice presupune ca cetățenii să fie în măsură, fără ca acest lucru să reclame eforturi insurmontabile, să decidă ce este permis și ce este interzis prin dreptul aplicabil, normele trebuind să fie clare și inteligibile și să nu fie supuse în timp la schimbări frecvente, dar mai ales imprevizibile.

Observă Înalta Curte, că primul aspect ce trebuie soluționat în prezenta cauză este cel referitor la a se determina actul normativ aplicabil cererii de finanțare depusă de reclamanta recurentă: Ordinul MDRAPFE nr. 2717/13.04.2017 intrat în vigoare după deschiderea apelului de proiecte dar înainte de închiderea lui, care prevedea obligația depunerii autorizației de construire în termen de 60 de zile, ori Ordinul MDRAPFE nr. 3623/12.07.2017, intrat în vigoare după închiderea apelului de proiecte, potrivit căruia era obligatorie depunerea autorizației de construire în termen de 90 de zile.

Reclamanta recurentă a obținut autorizația de construire la data de 3 august 2017 în termenul de 90 de zile, dar fără a se încadra în termenul de 60 de zile.

Potrivit art. II din Ordinul MDRAPFE nr. 3623/12.07.2017:

"(1) Prevederile prezentului ordin intră în vigoare începând cu data publicării acestuia, pe site-ul www.x.ro, cu indicarea în clar a datei respective.

(2) Pentru apelurile deschise la data publicării prezentului ordin, modificările se aplică pentru proiectele pentru care nu a fost demarată etapa de contractare la nivelul MDRAPFE."

Ghidul aprobat prin Ordinul MDRAPFE nr. 2717 din 13.04.2017 avea următoarele prevederi:

"(1) Prevederile prezentului Ordin intră în vigoare începând cu data publicării acestuia, pe site-ul www. inforegio. ro cu indicarea în clar a datei respective.

(2) Modificările realizate prin prezentul ordin se vor avea în vedere pentru apelurile care urmează a fi lansate in cadrul Programului Operațional Regional 2014-2020. Pentru apelurile lansate înainte de data publicării prezentului ordin, modificările se aplică pentru proiectele pentru care nu a fost demarată etapa de contractare. Etapa respectivă se consideră a fi demarată ulterior finalizării termenului de 30 de zile de transmitere a documentelor în cadrul etapei de precontractare."

Din analiza comparată a dispozițiilor legale din cele două Ordine succesive rezultă că este vorba despre reglementări care vizează aplicarea în timp a dispozițiilor cuprinse în Ghidul solicitantului și care trebuie interpretate coroborat cu dispozițiile C. civ. și ale C. proc. civ. care, ambele, arată că legea nouă (de drept material sau procedural) se aplică doar pentru situațiile ce se nasc după intrarea sa în vigoare, noile dispoziții nefiind aplicabile retroactiv.

Ca atare, dispozițiile cuprinse în ambele ordine, în sensul că "prevederile prezentului ordin intră în vigoare începând cu data publicării acestora" au semnificația neechivocă că aceste ordine se aplică doar situațiilor ce se vor naște după intrarea în vigoare a actelor normative și nu se aplică retroactiv.

Alineatul 2 al celor două ordine reglementează situațiile apreciate de legiuitor a fi tranzitorii, și anume acele ipoteze în care există o situație juridică continuă în timp, aflată încă în derulare. Este vorba așadar de situații născute sub imperiul vechii reglementări dar care subzistă și sub noua reglementare.

În speță, apelul de proiecte în cadrul căruia a fost depusă cererea de finanțare a recurentei A. S.R.L. s-a desfășurat în perioada 27.07.2016-04.05.2017.

Inițial, prin Ghidul general, perioada de depunere a autorizației de construire era de 30 de zile de la transmiterea scrisorii de demarare a etapei precontractuale către solicitantul la finanțare, dar până la data închiderii apelului de proiecte Ghidul general a fost modificat prin Ordinul nr. 2717/2017, în sensul prelungirii duratei de depunere a autorizației de construcție de la 30 la 60 de zile.

După data închiderii apelului de proiecte Ghidul a fost modificat prin Ordinul nr. 3623/2017 în sensul prelungirii duratei de depunere a autorizației de construcție de la 60 la 90 de zile.

În consecință, dispozițiile cuprinse în primul alineat în sensul că prevederile Ordinului nr. 3623/2017 intră în vigoare începând cu data publicării acestuia nu vizează ipoteza din speță, ci se aplică doar situațiilor juridice care se vor naște de la data intrării sale în vigoare.

Cât privește alin. (2), se constată că situațiile tranzitorii sunt reglementate în mod diferit în cele două ordine.

Astfel, primul ordin are în vedere acele apeluri care erau lansate la data publicării ordinului, specificându-se că pentru apelurile lansate înainte de această dată modificările se aplică pentru acele proiecte pentru care nu a fost demarată etapa de contractare și indicându-se totodată de când începe această etapă de contractare.

În schimb, în Ordinul nr. 3623/2017 situația tranzitorie este în sensul că modificările se aplică doar în situația apelurilor deschise la data publicării ordinului, pentru proiectele pentru care nu a fost demarată etapa de contractare.

Nu este reglementată în mod expres ipoteza apelurilor închise la data publicării ordinului.

Această nereglementare expresă înseamnă, însă, că apelurile închise la data publicării ordinului nu au fost încadrate la situațiile tranzitorii pentru care să fie necesară o reglementare specială și ele practic rămân supuse reglementării în vigoare la momentul închiderii.

Regula o reprezintă principiul activității legii, cu corolarul neretroactivității legii civile noi, care este și preluată la alin. (1) din Ordin; aplicarea legii noi unor situații juridice în curs s-ar putea realiza doar pe cale de excepție, prin reglementarea expresă de la alin. (2).

Or, noul ordin se aplică doar apelurilor deschise la data publicării prezentului ordin pentru proiecte pentru care nu a fost demarată etapa de contractare, ipoteză în care nu se regăsește prezentul proiect. Fiind în discuție o excepție de la principiile generale de aplicare a legii civile în timp, este de strictă interpretare și aplicare.

În vreme ce Ordinul nr. 2717/2017 se referea la apeluri lansate înainte de data publicării ordinului, fără a arăta dacă ele sunt deschise sau închise la momentul publicării sale, Ordinul nr. 3623/2017 nu mai folosește aceeași terminologie ci folosește sintagma de apeluri deschise la data publicării ordinului, ceea ce înseamnă în mod neechivoc că pentru apelurile închise la data de 12 iulie 2017 nu se pot aplica dispozițiile din noul ordin.

În speță, la data de 12.07.2017 data publicării Ordinului 3623 apelul din care face parte proiectul recurentei-reclamante era deja închis, aspect necontestat nici prin cererea de recurs.

În consecință, întrucât modificările intervenite prin Ordinul nr. 3623/12.07.2017 se aplică numai în cazul apelurilor de proiecte deschise la data publicării ordinului, termenul pentru depunerea autorizației de construire este cel de 60 de zile calendaristice și nu termenul de 90 de zile calendaristice prevăzut în Ghidul Solicitantului - Condiții generale pentru accesarea fondurilor.

Prin urmare, normele juridice a căror analizare anterior a fost făcută, sunt clare în ceea ce privește intrarea lor în vigoare, astfel că lipsește orice vătămare de natură a atrage nerespectarea principiului certitudinii juridice.

Nici situația invocată de recurentă cu referire la împrejurarea că prin cele 3 solicitări s-a arătat ca data pentru depunerea autorizației: 27.07.2017 (solicitarea nr. 1), 31.07.2017 (solicitarea nr. 2), iar prin solicitarea nr. 3 au fost solicitate recurentei clarificări și documente suplimentare privind încadrarea în categoria microîntreprinderilor nu sunt de natură a încălca principiul certitudinii juridice, menționarea datelor diferite în cele două solicitări încadrându-se în termenul de 60 de zile prevăzut de Ordinul 2717/2017, și nu pot crea idea aplicării în cauză a termenului de 90 de zile stabilit prin noul ordin.

Pe de altă, nu se poate reține împrejurarea că intimata a creat recurentei încrederea legitimă că autorizația poate fi depusă în termenul de 90 de zile, sau că termenul pentru depunerea acesteia poate fi prelungit oricând de către intimată, atâta vreme cât recurenta avea cunoștință de obligația depunerii acestui document încă de la formularea și depunerea cererii de finanțare.

În ce privește critica din recurs ce vizează faptul că nedepunerea autoriației s-a datorat culpei intimate care nu a asigurat funcționarea site-ul nu poate fi primită.

Corect a reținut judecătorul fondului că blocarea sistemului B. privesc momente punctual determinate (zile, nu perioade) și nu pot avea caracter pemanent.

Pe de altă parte, prin recurs arată recurenta că: "După primirea solicitării de clarificări nr. 3/8634/OI/28.07.2017 am încărcat documentul dovada demarării procedurilor pentru obținerea Autorizației de Construire nr. x/24.07.2017…", susținere din care rezultă: pe de o parte, site-ul funcționa la data de 28.07.2017 și este greu de crezut, în lipsa unor probe certe a căror dovadă era în sarcina recurentei conform art. 249 C. proc. civ., că în perioada 28.07.2017 - 04.01.2018 (data când a fost depusă autorizația) site-ul nu a funcționat, iar pe de altă parte că solicitarea emiterii autorizației a fost făcută abia la data de 24.07.2017, în condițiile în care recurenta avea cunoștință de obligația depunerii acestui document încă de la formularea și depunerea cererii de finanțare din anul 2016.

Totodată, trebuiesc avute în vedere și dispozițiile art. 803 C. civ. în conformitate cu care "(1) Administratorul trebuie să acționeze cu diligența pe care un bun proprietar o depune în administrarea bunu­rilor sale. (2) Administratorul trebuie, totodată, să acționeze cu onestitate și loialitate în vederea realizării optime a intereselor beneficiarului sau a scopului urmărit", legiuitorul impunând administratorului să acționeze cu diligența unui bonus pater familias în îndeplinirea tuturor actelor juridice sau a actelor materiale întreprinse în calitatea sa, împrejurare față de care lipsa de diligență sau insuficienta organizare în întocmirea și depunerea documentației aferentă proiectului nu-i pot fi imputate intimatului pârât.

În ce privește invocarea prin recurs a Legii nr. 554/2001 prin care se prevede accesul liber la informații de interes public așa cum acestea au fost definite de art. 2 lit. b), constată Înalta Curte inaplicabilitatea acestui act nomativ în prezenta cauză. Recurenta nu a solicitat intimatei-pârâte informații de interes public, astfel încât să devină incidente dispozițiile Legii nr. 544/2001. Susținerea nefuncționalității site-ului nu echivalează cu un refuz al comunicării informațiilor de interes public solicitate.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 59 din 10 iunie 2019 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 noiembrie 2021.