ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5943/2021

Ședința publică din data de 25 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași cu nr. x/2018, reclamanta A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/07.11.2018, încheiat de pârâta Agenția Națională de Integritate, ca fiind nelegal și netemeinic, precum și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 46/2019 pronunțată la data de 02 aprilie 2019, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A..

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate, și rejudecând cauza în fond, a solicitat admiterea acțiunii formulate și anularea Raportului de evaluare nr. x/07.11.2018 încheiat de intimata Agenția Națională de Integritate ca fiind nelegal și netemeinic, cu obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului, a arătat că hotărârea atacată a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material, atât cu privire la aspectele vizând prescripția răspunderii administrative cât și cu privire la aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003, art. 5 alin. (2) și art. 28 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 109/2011.

Cu referire la prescrierea răspunderii administrative arată recurenta că în raport de pct. 27-29 din Decizia Curții Constituționale nr. 449/16 iunie 2015, instanța de fond avea obligația de a verifica normele și aplicabilitatea în cauză a instituției prescripției răspunderii civile, indiferent dacă prin Raportul de evaluare a fost individualizată și răspunderea/sancțiunea administrativă a recurentei, și indiferent dacă activitatea de evaluare a fost realizată în termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Susține recurenta că termenul prescripției răspunderii administrative nu are ca dată de început momentul la care rămâne definitiv raportul de evaluare.

În ce privește critica ce vizează aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003, art. 5 alin. (2) și art. 28 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 109/2011, arată recurenta că toate întreprinderile publice menționate sunt guvernate de dispozițiile Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 31/1990 privind societățile, republicată cu modificările și completările ulterioare, ambele completate cu dispozițiile Legii nr. 111/2016 pentru aprobarea O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, cu modificările și completările ulterioare.

În conformitate cu dispozițiile Legii nr. 15/1990 și ale Legii nr. 31/1990 nominalizarea membrilor consiliului de administrație și a cenzorilor se realizează de către organul care a înființat regia/acționarii societății.

Arată faptul că RAGCL Pașcani, B. S.A. și C. S.A. sunt întreprinderi publice, deținute în exclusivitate de Municipiul Pașcani, iar în conformitate cu art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003, recurenta a fost desemnată prin acte administrative - hotărâri ale Consiliului Local al municipiului Pașcani, emise în condițiile legii, să participe în calitate de reprezentant al autorității publice în cadrul organismelor sau organe colective de conducere constituite în temeiul actelor normative în vigoare.

Mai arată recurenta că dispozițiile art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003 nu cuprinde expres o limitare a aplicabilității la situația menționată de instanța de fond, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Interpretarea sistematică a dispozițiilor legale obligă la reținerea unei situații contrare celei din hotărârea recurată. Dispozițiile Legii nr. 161/2003 se completează cu cele ale Legii nr. 111/2016 care vizează în mod expres întreprinderile publice.

Art. 5 alin. (2) și art. 28 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 109/2011 utilizează sintagma funcționai publici sau alte categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice. Interpretarea gramaticală a acestor dispoziții legale, prin utilizarea de către legiuitor a conjuncției "sau" duce la concluzia existenței dreptului unui funcționar public din afara autorității publice tutelare de a fi desemnat de aceasta din urmă spre a exercita funcția în cadrul organismelor colective ale întreprinderilor publice în condițiile și prin procedurile restrictive ale Legii nr. 111/2016.

Or, excluderea posibilității de desemnare a unui funcționar public din afara autorității publice tutelare ar fi contrară scopului legii, în condițiile în care funcționarii "interni" sunt cei mai expuși la exercitarea părtinitoare a mandatului încredințat, în condițiile în care exercită o funcție care presupune o atitudine critică cu referire la întreprinderea publică, dar și rolul de a servi cu prioritate interesului economic și comercial al regiei/întreprinderii.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, arată în esență, că în mod corect a fost respinsă excepția prescripției răspunderii administrative, aceste apărări vizând consecințele rămânerii definitive a raportului de evaluare contestat și exced obiectului analizei prezentei cauze, atâta vreme cât pin raportul de evaluare inspectorul de integritate a reținut doar existența unei situații de incompatibilitate fără însă a stabili și vreo răspundere administrativă a persoanei evaluate.

În ce privește fondul situației de incompatibilitate, arată intimata că au fost corect interpretate și aplicate de instanța de fond dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 nefiind incidentă excepția prevăzută de art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003.

Dispozițiile art. 94 alin. (2)

1

lit. b) din Legea nr. 161/2003, și art. 28 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 109/2011 sunt aplicabile doar situațiilor privind componența consiliului de administrație al unor societăți comerciale, ori în cauză, situația de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 a fost reținută raportat la deținerea simultană a funcției publice de șef birou financiar-contabilitate în cadrul Primăriei comunei Cristești, județul Iași, cât și cea de membru în consiliul de administrație al Regiei Autonome de Gospodărire Comunală și Locativă Pașcani.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/07.11.2018, prin care s-a reținut faptul că a exercitat concomitent atât funcția publică de șef birou financiar-contabilitate în cadrul UAT Cristești, funcția de membru în consiliul de administrație al unei regii autonome, cât și funcția de cenzor în cadrul unei întreprinderi publice.

Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că nu sunt incidente cauzei prevederile art. 94 alin. (2)

1

din Legea 161/2003, în sensul înlăturării stării de incompatibilitate, deoarece desemnarea reclamantei A. ca membru în consiliul de administrație al Regiei Autonome de Gospodărie Comunală și Locativă Pașcani, cât și în funcția de cenzor la cele două societăți comerciale a fost făcută de Consiliul Local al municipiului Pașcani, care este și asociat unic, nu de Primăria Comunei Cristești din județul Iași, și nici în calitate de reprezentant al acestei instituții, astfel că reclamanta nu putea deține simultan funcția de membru în consiliul de administrație al Regiei Autonome de Gospodărire Comunală și Locativă (RAGCL) Pașcani șef birou al Biroului contabilitate-financiar în cadrul aparatului de specialitate al Comunei Cristești, jud. Iași.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă.

Prin raportul de evaluare nr. x/07.11.2018 intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, în urma finalizării activității de evaluare a concluzionat că ar fi fost încălcate dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare prin deținerea și exercitarea simultană atât a funcției publice de șef birou financiar-contabilitate în cadrul UAT Cristești, cât și a funcției de membru în consiliul de administrație al unei regii autonome, și a funcției de cenzor în cadrul unei întreprinderi publice.

Incompatibilitățile funcționarilor publici sunt reglementate la art. 94 - 96 din Legea nr. 161/2003, nefiind permis ca un funcționar public să dețină alte funcții sau să desfășoare alte activități, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, în cadrul cabinetului demnitarului sau în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale ori în alte unități cu scop lucrativ din sectorul public.

Conform dispoziților art. 94 din Legea nr. 161/2003:

"(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții publice sau calități decât cea în care a fost numit precum și cu funcțiile de demnitate publică.

(2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice;

b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepția cazului în care funcționarul public este suspendat din funcția publică, în condițiile legii, pe durata numirii sale;

c) în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale ori în alte unități cu scop lucrativ din sectorul public;

d) în calitate de membru al unui grup de interes economic"

Prin dispozițiile art. 94 alin. (2)

1

din același act normativ legiuitorul a prevăzut expres si care sunt excepțiile de la aceste incompatibilități, excepții care sunt de strictă interpretare și aplicare.

Astfel, potrivit art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003:

"(2

1

) Nu se află în situație de incompatibilitate, în sensul prevederilor alin. (2) lit. a) si c), funcționarul public care:

a) este desemnat printr-un act administrativ, emis în condițiile legii, să reprezinte interesele statului în legătură cu activitățile desfășurate de operatorii economici cu capital ori patrimoniu integral sau majoritar de stat, în condițiile rezultate din actele normative în vigoare;

b) este desemnat printr-un act administrativ, emis în condițiile legii, să participe în calitate de reprezentant al autorității ori instituției publice în cadrul unor organisme sau organe colective de conducere constituite în temeiul actelor normative în vigoare;

c) exercită un mandat de reprezentare, pe baza desemnării de către o autoritate sau instituție publică, în condițiile expres prevăzute de actele normative în vigoare".

Ca regulă generală, în conformitate cu dispozițiile art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 calitatea de funcționarul public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care acesta a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică.

Ceea ce rezultă din instituirea acestor cazuri de incompatibilități, este că ele au drept scop prevenirea creării unor interferențe între interesul public și drepturile și interesele particularilor, care ar putea aduce atingere principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, statuate prin art. 71 din Legea nr. 161/2003, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Incompatibilitatea presupune interdicția de a cumula două sau mai multe funcții și/sau calități care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își exercite atribuțiile funcției publice.

Cu referire la critica din recurs ce vizează faptul că în mod nelegal instanța de fond nu a reținut aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003, constată Înalta Curte caracterul nefondat al acesteia.

Prioritar, observă instanța de casare că nu s-a contestat faptul că în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 15/1990 și ale Legii nr. 31/1990 nominalizarea membrilor consiliului de administrație și a cenzorilor se realizează de către organul care a înființat regia/acționarii societății, aspect nerelevant în cauză.

Relevant este ca, în raport de dispozițiile art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, funcționarul public care deține deja o funcție publică să nu dețină și alte funcții și să nu desfășoare alte activități, remunerate sau neremunerate în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepția cazului în care funcționarul public este suspendat din funcția publică, în condițiile legii, pe durata numirii sale sau în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale ori în alte unități cu scop lucrativ din sectorul public.

În cauză, este fără tăgadă că recurenta reclamantă a deținut concomitent atât funcția publică de șef birou financiar-contabilitate în cadrul UAT Cristești, funcția de membru în consiliul de administrație al unei regii autonome, cât și funcția de cenzor în cadrul unei întreprinderi publice, aspect de altfel necontestat de recurentă.

S-a susținut prin recurs că dispozițiile art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003 nu cuprind în mod expres o limitare a aplicabilității la situația din prezentul dosar, astfel că interpretarea sistematică a dispozițiilor legale obligă la reținerea unei situații contrare celei din hotărârea recurată.

Susținerile recurentei nu pot fi primite.

Excepțiile de la incompatibilitățile prevăzute de art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 sunt de strictă interpretare și aplicare, fiind în mod expres prevăzute de lege.

Norma juridică enumeră în mod limitativ care sunt acele situații de excepție care înlătură starea de incompatibilitate, legiuitorul prevăzând un număr de 3 situații, astfel că susținerea conform căreia dispozițiile art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003 nu cuprind în mod expres o limitare a aplicabilității la situația din prezentul dosar nu poate fi primită.

Constată Înalta Curte că în mod corect judecătorul fondului a reținut inaplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 94 alin. (2)

1

din Legea nr. 161/2003 atâta vreme cât desemnarea recurentei-reclamante ca membru în consiliul de administrație al Regiei Autonome de Gospodărie Comunală și Locativă Pașcani, cât și în funcția de cenzor la cele două societăți comerciale a fost făcută de Consiliul Local al municipiului Pașcani, care este și asociat unic, reclamanta neputând deține simultan funcția de membru în consiliul de administrație al Regiei Autonome de Gospodărire Comunală și Locativă (RAGCL) Pașcani șef birou al Biroului contabilitate-financiar în cadrul aparatului de specialitate al Comunei Cristești, jud. Iași.

Mai reține Înalta Curte că și criticile ce vizau aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 28 alin. (4) și (5) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 109/2011, sunt nefondate

Situația de incompatibilitate nu a fost reținută de instituția publică pârâtă prin raportare la deținerea de către reclamantă a calității de membru în consiliul de administrație al vreunei societăți comerciale, ci exclusiv prin raportare la deținerea calității de cenzor în cadrul a două societăți comerciale și a calității de membru în consiliul de administrație al unei regii autonome.

În ce privește critica din recurs prin care se susține aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor Deciziei nr. 449/2015 a Curții Constituționale, Înalta Curte are în vedere faptul că prin Decizia nr. 456/2018, pronunțată ulterior emiterii Deciziei nr. 449/2015, Curtea Constituțională a României a statuat: "79. Or, C. civ., care cuprinde Cartea a VI-a "Despre prescripția extinctivă, decădere și calculul termenelor" și care este reglementarea comună în materie de prescripție extinctivă, la art. 2.500 alin. (1), prevede că dreptul material la acțiune se stinge prin prescripție, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege, respectiv în termenul general de prescripție de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen [art. 2.517 din C. civ..], în timp ce textul criticat se referă la faptele săvârșite de persoanele aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice ce determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ce se prescriu în termen de 3 ani de la data săvârșirii lor. Însă, prescripția extinctivă este definită ca fiind acel mod de înlăturare a răspunderii civile, constând în stingerea dreptului material la acțiune neexercitat în termenul stabilit de lege.

Aceste statuări referitoare la incidența, nu doar a termenelor de prescripție, ci a întregii instituții a prescripției extinctive, inclusiv a prevederilor legale referitoare la întreruperea sau suspendarea termenelor în discuție sunt reiterate identic și în cuprinsul par. 33, 34 din Decizia nr. 682/2018 a instanței de contencios constituțional, fiind pe deplin valabile și în prezenta speță, în care declanșarea din oficiu a procedurii de evaluare a recurentei reclamante a avut loc înlăuntrul termenului general de prescripție de 3 ani.

De altfel, chiar și modificarea adusă prin Legea nr. 54/2019 face referire la termenul general de prescripție, fără vreo derogare de la prevederile C. civ. care stipulează cazurile de întrerupere și suspendare ale termenului respectiv (împrejurare valabilă și pentru situațiile în care prescripția a început să curgă sub imperiul Decretului nr. 167/1958).

În prezenta cauză, reține Înalta Curte că activitatea de evaluare în ceea ce privește activitatea de respectare de către recurenta-reclamantă a regimului juridic al incompatibilităților a fost declanșată la data de 11 martie 2015 în perioada deținerii și a exercitării funcției publice, fiind respectate astfel dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 cu modificările și completările ulterioare în conformitate cu care:

"Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Înalta Curte apreciază că față de datele intervalului în care a existat starea de incompatibilitate, în speță, nu se pune problema depășirii termenului prevăzut în art. 11 din Legea nr. 176/2020 pentru efectuarea verificărilor, fiind evident că nu a intervenit prescripția răspunderii administrative în condițiile în care activitatea de evaluare a fost declanșată la data de 11 martie 2015, declanșarea investigației constituind act întrerupător al prescripției.

În speță, fiind reținută starea de incompatibilitate prin Raportul de evaluare, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a răspunderii disciplinare este momentul încetării raportului de funcție publică.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 46 din 02 aprilie 2019 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 noiembrie 2021.