ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5649/2021

Ședința publică din data de 18 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României:

- anularea parțială a încheierii nr. 59 din 17.07.2015 (încheierea) a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României - respectiv, anularea punctului 5 al încheierii, prin care a fost respinsă Contestația nr. 6420 din 28.05.2015 formulată împotriva măsurii dispuse la punctul 7 al Deciziei nr. 16 din 11.05.2015, emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul IV, Direcția 2;

- anularea parțială a Deciziei nr. 16 din 11.05.2015, emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV - respectiv, anularea măsurii dispuse la secțiunea II, punctul 7, pentru înlăturarea abaterii descrise la punctul 2 al deciziei, prin raportare la Raportul de control din 10 aprilie 2015 (înregistrat la SNN sub nr. x din 10.04.2015) - punctul 3, subpunctul 3.1., secțiunea 3.1.2;

- anularea parțială a Raportului de control din 10 aprilie 2015, înregistrat la SNN sub nr. x din 10.04.2015, respectiv, anularea punctului 3, subpunctul 3.1., secțiunea 3.1.2., raport încheiat ca urmare a acțiunii de control a Curții de Conturi - Departamentul IV, Direcția 2 - cu tema "Situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului, precum și legalitatea realizării veniturilor și a efectuării cheltuielilor, în perioada 2012-2014, la Societatea Națională Nuclearelectrica S.A."

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 68 din 28 februarie 2020, a respins excepția inadmisibilității cererii de anulare parțială a Raportului de control nr. x/10.07.2015.

Totodată, a admis cererea formulată de reclamantă, a anulat, în parte, încheierea nr. 59/17.07.2015, emisă de pârâtă, cu privire la pct. 5, și Decizia nr. 16/11.05.2015 emisă de pârâtă, cu privire la măsura dispusă la pct. II.7 din dispozitivul deciziei, precum și pct. 3.3.1 din Raportul de control nr. x/10.04.2015 emis de pârâtă.

De asemenea, a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta A. S.R.L..

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. În privința motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-pârâtă susține că prima instanță și-a fundamentat soluția pe concluziile raportului de expertiză, fără să efectueze o analiză a documentelor prezentate, în condițiile în care, potrivit disp. art. 7.2 alin. 1 din Contractul de servicii nr. x/2012, lucrările la obiectivele C2, C3, C4, C5, C6, C7, D, F3, F4, G2, G3, H6, H7, K2, K3, K 4, K 5 și H, trebuiau efectuate la solicitarea scrisă a achizitorului.

Documentele invocate de expert, prezentate în Anexele nr. 4.3, 4.4, 4.5, 5.1, 5.2, 5.3 și 5.4 la răspunsul la obiecțiuni, nu sunt comenzi, sunt situații în care se prezintă în mod succint denumirea unor lucrări de reparații în Valea Șeimeni, reparații canale fluviale pe ambele maluri aferente, asigurare servicii de exploatare întreținere circuit hidro, iar la finalul Anexei nr. 5.1. este trecută o listă de 14 lucrări propuse de executant și o listă cu numele unor muncitori, cu mențiunea că "pentru servicii aducem personal în funcție de volum și natura lucrării".

În legătură cu numărul de ore înscris în foile colective de prezență, de 26.944 ore și cel din rapoartele de lucru de 26.550 ore, entitatea nu a făcut dovada prestației.

Referitor la derularea Contractului de servicii nr. x/2012, în raport de documentele prezentate, centralizator de plăți și rapoarte lunare, recurenta-pârâtă susține că valoarea realizată în situația "Decontare", în care au fost înscrise cantitățile realizate, tarifele aplicate și valoarea rezultată, corespunde cu cea înscrisă la pct. 7 din procesele-verbale de recepție servicii, ca valoare solicitată și aprobată la plată.

Din punct de vedere al certificării cu documente, a cantităților de servicii realizate pe activitățile contractate, înscrise în rapoartele lunare, a rezultat că, în cazul a cinci obiective nominalizate la pozițiile A, B, C, F, K din contract, pentru un număr de 2.252 ore, înscrise în rapoarte, nu există foi colective de prezență care să certifice cine a lucrat și câte ore, situație însușită de reclamantă la pag. 6 din rapoartele lunare prezentate.

Astfel, pentru un număr de 2.252 ore nu există foi colective de prezență care să certifice realitatea acestora, iar lipsa foilor este recunoscută de către reclamantă.

De asemenea, nu s-au regăsit, ca documente-suport, foi individuale de prezență care să certifice prestația de către personalul implicat, în privința sumei de 36.696,76 RON.

3.2. O altă critică este întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă invocând aplicarea greșită a disp. art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, întrucât instanța de fond nu a verificat legalitatea măsurilor dispuse, ci a constatărilor reținute în actele atacate.

Astfel, deși prima instanță a reținut corect faptul că măsurile au fost dispuse în temeiul disp. art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, analiza legalității acestora s-a efectuat prin raportare la temeinicia constatărilor din actele atacate și a concluziilor expertizei, acestea din urmă nefiind fundamentate pe documente justificative.

Instanța de fond a făcut și o greșită aplicare a disp. pct. 48 din H.G. nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, potrivit cărora pentru a deduce cheltuielile cu serviciile de management, consultanță, asistență sau alte prestări de servicii trebuie să se îndeplinească cumulativ mai multe condiții, printre care și cele privind prestarea efectivă a serviciilor, în baza unui contract încheiat între părți sau în baza oricărei forme contractuale prevăzute de lege, iar justificarea prestării efective a serviciilor se face prin situații de lucrări, procese-verbale de recepție, rapoarte de lucru, studii de fezabilitate de piață sau orice alte materiale corespunzătoare.

Aceste prevederi legale se coroborează cu dispozițiile OMFP nr. 522/2003 pentru aprobarea metodologiei generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv și dispozițiile Ordinului nr. 923/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv și a Codului specific de norme profesionale pentru persoanele care desfășoară activitatea de control financiar preventiv propriu, care cer ca pentru plata serviciilor sau a lucrărilor exercitate să se verifice dacă documentele justificative sunt cele prevăzute de normele legale, respectiv contractul de achiziție publică, factura fiscală sau documente care să ateste livrarea produselor sau execuția lucrărilor, după caz.

Instanța de fond a reținut că întreaga sumă plătită pe perioada de derulare a contractului a avut la bază procese-verbale de recepție a serviciilor întocmite lunar, semnate de membrii comisiei de recepție și că acestea au ca anexă "Lista de verificare a modului de respectare de către prestator a clauzelor contractuale", document consemnat prin semnătură de responsabilul tehnic al contractului și șeful ierarhic al acestuia, membri în componența comisiei de recepție a achizitorului, precum și de un reprezentat al prestatorului.

Aceleași concluzii se regăsesc și în raportul de expertiză, însă expertul nu a dat lămuririle cerute de către pârâtă, prin obiecțiunile formulate.

Recurenta-pârâtă susține că documentele nu au fost întocmite, vizate și semnate potrivit dispozițiilor legale în domeniu, iar instanța de fond nu a clasificat dacă bunurile asupra cărora urmau să fie efectuate lucrările de întreținere și reparații în baza Contractului nr. x/2012 fac sau nu parte din domeniul public al statului, în sensul aplicării/neaplicării H.G. nr. 28/2008.

În prezenta cauză s-a constatat deținerea de terenuri în folosință pentru care intimata-reclamantă nu a întreprins, în toate situațiile, demersuri în vederea clasificării situației juridice, exemplificându-se terenurile din Valea Cișmelei, cel aparținând comunei Șeimeni sau terenul aflat în Valea Șeimeni.

În ceea ce privește existența unui număr de 2.252 ore pentru care reclamanta-pârâtă nu a făcut dovada prestației, recurenta-pârâtă reia în parte argumentația expusă deja la pct. 3.1 sus-menționat, arătând că prima instanță și-a însușit opinia expertului care a fost fundamentată doar pe situații, fără să indice documentele în baza cărora au fost întocmite aceste înscrisuri.

Cu privire la acceptarea la plată a sumei de 1.327.414 RON, reprezentând cheltuieli cu manopera, recurenta-pârâtă susține că nu există documente care să certifice prestarea serviciilor, rapoartele de lucru sunt incomplet întocmite, în sensul că nu toate conțin data întocmirii, perioada pentru care au fost întocmite, numărul de ore și numărul de persoane care au participat la lucrare, durata lucrării, iar unele semnături nu sunt certificate.

De asemenea, recepția serviciilor s-a efectuat în alte condiții decât cele stabilite la art. 13.4 alin. 1 din contract, în sensul că nu au fost efectuate recepții pe fiecare tip de activitate prestată, nu au fost prezentate procese-verbale de recepție serviciu întocmite pe tabel și nu pentru fiecare lucrare (serviciu prestat).

Pentru lucrările de natura reparațiilor, în Lista lunară a resurselor înglobate în lucrare nu au fost incluse materialele consumate, fapt care nu certifică, în majoritatea situațiilor, efectuarea reparației ce presupune și un consum de materiale.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului formulat de pârâta Curtea de Conturi a României

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte reține că la pagina 3 din cuprinsul recursului, recurenta-pârâtă a susținut existența unor motive contradictorii, iar la pagina 4 din recurs, ce conține dezvoltarea criticii, a arătat că sentința de fond s-a întemeiat pe concluziile raportului de expertiză, fără ca judecătorul să își expună propriile argumente.

Față de acestea, se constată că existența motivelor contradictorii în cuprinsul sentinței atacate a fost invocată numai formal, în speță recurenta-pârâtă dezvoltând numai teza pct. 6 ce are în vedere inexistența motivelor pe care se întemeiază, mai precis, ipoteza nemotivării hotărârii.

Critica este nefondată, avându-se în vedere că, alăturat aprecierii pozitive a concluziilor raportului de expertiză, judecătorul fondului și-a expus propriile argumente, analizând prevederile Contractului nr. x/2012, susținerile pârâtei în legătură cu întocmirea rapoartelor de lucru, a documentelor ce se întocmesc în vederea justificării prestării serviciilor, procesele-verbale de recepție, situația comenzilor, materialele consumate sau apartenența unor bunuri la patrimoniul reclamantei.

În ceea ce privește celelalte critici, deși sunt dezvoltate în contextul pct. 6, Înalta Curte urmează să le analizeze în cadrul celui de-al doilea motiv de casare, întemeiat pe pct. 8, unde sunt reluate aceleași argumente.

În primul rând, recurenta-pârâtă invocă aplicarea greșită de către prima instanță a disp. art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, întrucât nu s-a verificat legalitatea măsurilor dispuse, ci a constatărilor reținute în actele atacate, prin preluarea integrală a concluziilor expertizei, deși aceste concluzii nu sunt fundamentate pe documente justificative.

Potrivit disp. art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, "în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică entității publice analizate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate".

Înalta Curte reține că prima instanță a analizat fiecare constatare a acțiunii de control, care a dus la luarea de către recurenta-pârâtă a unei măsuri, în temeiul disp. art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, prin urmare, este nefondată susținerea în sensul neverificării legalității măsurilor adoptate, nefiind obligatorie referirea strict la aceste măsuri, din moment ce decizia autorității s-a luat în funcție de constatările echipei de control.

Cu privire la reținerea integrală a concluziilor expertizei, instanța de recurs s-a pronunțat anterior, în cadrul criticii întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În continuare, recurenta-pârâtă susține aplicarea greșită a disp. art. 48 din H.G. nr. 44/2004, în sensul că pentru deducerea cheltuielilor cu serviciile, este necesar ca acestea să fie efectiv prestate, să fie executate în baza unui contract sau în baza oricărei forme contractuale prevăzute de lege, iar justificarea prestării efective a serviciilor se efectuează prin situații de lucrări, procese-verbale de recepție, rapoarte de lucru, studii de fezabilitate, de piață sau orice alte materiale corespunzătoare.

Concret, se susține că prin Contractul de servicii nr. x/2012, părțile au convenit că prestarea se face doar în baza unei solicitări scrise/comandă de lucrare, pentru fiecare tip de activitate prestată, procesele-verbale de recepție servicii sunt însoțite de documente justificative, precum rapoarte de activitate, pontaje, liste de materiale, facturi de la furnizori, certificate de calitate și garanție, calculații privind numărul de ore și valoarea prestată pe fiecare activitate.

De asemenea, garanția va fi de 24 luni de la data procesului-verbal de recepție, semnat de ambele părți, la terminarea fiecărei lucrări, iar la finalizarea lucrării executantul redactează raportul de lucru ce va conține detalierea lucrărilor executate, inclusiv măsurătorile, testele la care a fost supus echipamentul.

Recurenta-pârâtă susține că pentru obiectivele nominalizate la pozițiile A-K și N nu s-a demonstrat că documentele justificative au fost întocmite, vizate și semnate conform prevederilor legale în domeniu, respectiv au fost acceptate la plată, cheltuieli cu manopera în sumă de 1.327.414 RON, în timp ce rapoartele de lucru sunt incomplet întocmite (nu conțin data întocmirii, perioada pentru care au fost întocmite, numărul de ore, numărul de persoane, durata lucrării).

Se mai arată că în cauză, nu s-a clarificat dacă bunurile asupra cărora urmau să fie efectuate lucrările de întreținere și reparații fac sau nu parte din domeniul public al statului, fiind exemplificate terenurile situate în zona Valea Cișmelei și Valea Șeimeni.

Se mai invocă și existența a 2.252 ore lucrate pentru care nu există foi colective de prezență, de unde ar rezulta că nu s-a făcut dovada prestării efective a serviciilor pentru suma de 36.848 RON.

Recepția serviciilor s-a efectuat în alte condiții decât cele stabilite la art. .13.4 alin. 1 din contract, recurenta-pârâtă susținând că nu au fost efectuate recepții pe fiecare tip de activitate prestată, au fost prezentate procese-verbale de recepție întocmite lunar pe toate și nu pentru fiecare lucrare/serviciu prestat.

Pentru lucrările prevăzute la art. 13.4(a3) din contract, pozițiile C2, C4, C5, D4, E4, E5, K2, K3 din Anexa nr. 1 nu au fost prezentate documente din care să reiasă suprafața unde a fost executată lucrarea, cantitatea lucrărilor executate, perioada de garanție, iar pentru pozițiile A-12 și N nu au fost incluse materiale consemnate, astfel că nu se certifică efectuarea reparației.

Referitor la critica inexistenței unor documente întocmite în condițiile legii apte să dovedească realitatea prestării serviciilor, Înalta curte reține că recurenta-pârâtă nu invocă lipsa documentelor justificative, ci completarea neconformă a acestora, pentru o parte a documentelor.

Prima instanță a reținut incidența disp. art. 13.4 alin. 1 din Contractul nr. x/2012, conform cărora procesele-verbale de recepție servicii sunt însoțite de documente enumerate pentru fiecare tip de activitate, astfel că nu este necesară prezentarea tuturor documentelor enumerate în contract.

De asemenea, disp. art. 48 din H.G. nr. 44/2004 nu stabilesc un conținut obligatoriu al acestor documente, astfel cum a arătat și prima instanță.

Recurenta-pârâtă nu a reușit să explice nici în fața primei instanțe și nici în fața instanței de recurs relevanța omisiunilor existente în anumite documente, cât timp expertiza efectuată în dosar a arătat că există documente justificative pentru se4rviciile prestate, că pentru anumite servicii nu este necesară întocmirea unor anumite documente, iar eventualele lipsuri nu conduc la constatarea inexistenței prestării serviciului.

În legătură cu faptul că entitatea verificată nu a clarificat dacă bunurile asupra cărora urmau să fie efectuate lucrările de întreținere și reparații fac/nu fac parte din domeniul public al statului, prima instanță a arătat că a fost învestită cu analiza legalității abaterii de la pct. 2 din Decizia nr. 16/11.05.2015 emisă de recurenta-pârâtă, or în cadrul acestui punct nu s-a reținut o astfel de constatare, iar prin recursul formulat nu s-au adus critici asupra acestui aspect, ci pe fondul chestiunii care nu a făcut obiectul contestației formulate de intimata-reclamantă.

Cu privire la numărul de 2.252 ore pentru care nu există foi colective de prezență care să certifice cine a lucrat și câte ore, Înalta Curte constată că, potrivit dispozițiilor contractuale, există situații în care tarifele au fost înregistrate pe o altă măsură decât om-oră, respectiv metru linear, metru pătrat, etc.

În atare situații, prevederile contractuale stabilesc că documentele justificative sunt rapoartele de lucru, astfel că foile colective de prezență în acest caz, sunt nerelevante.

Referitor la neclaritatea textului art. 13.4 alin. 1 din contract, în sensul întocmirii unui singur proces-verbal de recepție sau a mai multor procese-verbale pentru fiecare tip de activitate, instanța de recurs constată că dispoziția contractuală e clară, arătându-se că "în primele 10 zile ale fiecărei luni, prestatorul întocmește un proces-verbal de servicii pentru serviciile prestate în luna anterioară".

Referitor la nemenționarea perioadei de garanție în cuprinsul procesului-verbal de recepție, se constată că prevederile contractuale, art. 16.1 și art. 16.2 din Anexa 1 arată că această garanție începe să își producă efectele de la data semnării procesului-verbal de recepție, de către ambele părți la terminarea fiecărei lucrări.

Prin urmare, dispozițiile contractuale nu prevăd ca în procesul-verbal de recepție să fie trecută garanția de 24 luni sau 6 luni, corespunzătoare serviciului prestat.

În ceea ce privește neconformitatea unor comenzi, se reține, în acord cu cele arătate de prima instanță, că dispozițiile contractuale nu impun existența unui formulat tip pentru comandă, precum și existența semnăturii de confirmare a reprezentanților achizitorului.

În privința neincluderii materialelor consumate pentru lucrările de natura reparațiilor la pozițiile A-K și N din Anexa 1 la contract, se constată că recurenta-pârâtă nu dezvoltă motivul de nelegalitate, astfel că nu se poate realiza o analiză a susținerilor formulate în calea de atac a recursului.

Față de acestea, nefiind întrunite motivele de recurs întemeiate pe disp.art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 68 din 28 februarie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 18 noiembrie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.