ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2303/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.N. Nuclearelectrica S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, să se dispună, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

- suspendarea executării pct. 11 din încheierea nr. 59/17.07.2015 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României prin care a fost respinsă contestația reclamantei;

- suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. II.13 din Decizia nr. 16/11.05.2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV și pct. 3.1.11 din Raportul de control nr. x emis de Curtea de Conturi a României, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea parțială a actelor administrative.

Prin sentința nr. 2956 din 11 noiembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal:

- a respins cererea de suspendare a pct. 3.1.11 din Raportul de control nr. x emis de Curtea de Conturi a României, ca inadmisibilă.

- a admis în parte cererea de suspendare formulată de reclamanta S.N. Nuclearelectrica S.A, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și, în consecință, a dispus suspendarea executării pct. 11 din încheierea nr. 59/17.07.2015 și măsurii de la pct. II.13 din Decizia nr. 16/11.05.2015 emise de Curtea de Conturi a României, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond.

Împotriva sentinței curții de apel a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând casarea în parte cu privire la soluția de admitere în parte a cererii de suspendare și, în rejudecare pe fond, respingerea acestui capăt de cerere ca neîntemeiat, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esență, recurenta-pârâtă a susținut că instanța de fond în mod greșit a primit ca întemeiate motivele invocate de reclamantă în susținerea cererii de suspendare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 16/2015, acestea nefiind de natură să formeze convingerea că ar fi incidente în cauză dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, nedemonstrându-se întrunirea cumulativă a celor două condiții, prevăzute în mod expres de lege, astfel cum vom arăta în continuare.

Învederează faptul că, întreaga motivare a acțiunii reclamantei se referă la faptul că plata serviciilor contracte este legală și nu se impune sub niciun aspect recuperarea acesteia, însă care nu demonstrează nelegalitatea evidentă a actului administrativ a cărui suspendare se cere, nelegalitate care să poată fi constată fără ca să se intre în judecarea pe fond a cauzei. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, neexecutarea lui fiind contrară unei buni ordini juridice într-un stat de drept și o democrație constituțională.

A nu executa actele administrative care sunt emise în baza legii echivalează cu a nu executa legea - ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.

În consecință, suspendarea actului administrativ ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectului acestuia apare ca o situație de excepție de la regula executării din oficiu (execut/o exoffîcio).

În mod nejustificat instanța a reținut teza reclamantei privind caracterul contradictoriu al considerentelor expuse în motivarea abaterii, acestea nefiind de natură a dovedi în vreun fel îndeplinirea condiției cazului bine justificat, raportat la temeiul de drept în baza căruia au fost dispuse măsurile de la pct. II.13 din Decizia nr. 16/2015, respectiv art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Deși instanța de fond reține în considerentele hotărârii faptul că s-au constatat în urma verificărilor efectuate că "accesul la licențe s-a realizat ulterior acceptării la plată a facturilor, că există inadvertențe între numărul de calculatoare și servere menționate în facturile acceptate la plată și cele pe care s-a făcut dovada instalării sau a implementării, că entitatea a suportat cheltuieli cu servicii în perioada 2013 - 2014, fără a avea la bază documente justificative care să ateste prestarea efectivă a serviciilor contractate la nivelul sumelor acceptate la plată prin facturi" apreciază ca fiind contradictorie și pe cale de consecință de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului modul de estimare a valorii abaterii.

Or, apreciază recurenta, modul de estimare a prejudiciului nu poate influența legalitatea măsurii dispuse în cauză, întrucât conform dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, în cazul în care se constată abateri de la legalitate și regularitate acestea se aduc la cunoștința conducerii entității verificate pentru ca aceasta prin acte proprii să determine întinderea exactă a prejudiciului și măsurile necesare și legale în vederea recuperării lui.

În mod greșit instanța de fond la pronunțarea hotărârii recurate nu a ținut cont de temeiul de drept care a stat la baza măsurii dispuse la pct. II.13 din Decizia nr. 16/2015, respectiv de prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, dispoziții potrivit cărora în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice verificate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligația conducerii entității auditate.

În acest context, cu privire la actele atacate se arată că au fost emise în conformitate cu ansamblu de reguli, de fond și formă, prevăzute de RODAS, pentru desfășurarea activității Curții de Conturi și valorificarea rezultatelor acțiunilor de control, cu respectarea procedurii de comunicare și contestare, în baza competenței și atribuțiilor specifice stabilite prin art. 22 - 24 din Legea nr. 94/1992, republicată.

Cu privire la aparenta nelegalitate a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 16/2015, reținută de instanța de fond, trebuie avut în vedere făptui că nu se întemeiază pe încălcarea prevederilor Legii nr. 94/1992, republicată, precum și a dispozițiilor pct. 174 -188 din RODAS, în raport de legislația incidență în cauză, în vigoare la data săvârșirii abaterilor.

În opinia recurentei, legalitatea actelor atacate era necesar a fi analizată prin prisma textelor de lege în baza cărora au fost emise, astfel:

Conform prevederilor art. 22 lit. f) din Legea nr. 94/1992 republicată, "Curtea de Conturi își desfășoară atribuțiile specifice asupra următoarelor domenii: (...) O situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ - teritoriale de către instituțiile publice, regiile autonome, companiile și societățile naționale, (...) .", atribuția de control fiind prevăzută și în dispozițiile pct. 2 lit. f) din RODAS.

Decizia a fost emisă în conformitate cu prevederile pct. 171 lit. a) - b), pct. 181 și pct. 188 paragraful 3 din RODAS, înscriindu-se în concret abaterile de la legalitate și regularitate constatate în urma acțiunii de control efectuată de Curtea de Conturi la SNN, măsurile pe care entitatea verificată trebuie să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării deficiențelor constatate și termenele de ducere la îndeplinire,

De asemenea, încheierea nr. 59/2015 a fost emisă potrivit dispozițiilor pct. 219 din RODAS "Comisia de soluționare a contestațiilor examinează constestația împreună cu celelalte documente și emite încheiere", conținând toate elementele de formă și fond prevăzute în Anexa nr. 15 la Regulament, prezentându-se motivele de fapt, respectiv argumentele care au determinat comisia să respingă contestația, redarea măsurii contestate și a probelor/documentelor care au stat la baza dispunerii acesteia, motivele invocate în contestație de către conducerea SNN și documentele depuse în susținerea acesteia, motivele pentru care au fost apreciate ca nerelevante.

Precizează că, în încheiere sunt indicate motivele de drept pe care se întemeiază soluția de respingere a contestației, iar faptul că SNN apreciază că textele legale invocate în conținutul actului atacat nu sunt incidente în cauză, reprezintă doar un argument pro causa și nicidecum o dovadă suficientă și relevantă în susținerea încălcării prevederilor RODAS.

Apreciază că în mod greșit instanța de fond și-a însușit motivul de suspendare privitor la motivarea actului administrativ contestat, întrucât echipa de audit a reținut din analiza derulării acordului - cadru nr. 374/28.03.2013, faptul că, în perioada 2013 - 2014, entitatea a suportat pe costuri, cheltuieli cu servicii în sumă de 530.501 RON, în baza contractelor subsecvente nr. 1/2013 și nr. 2/2014, fără a avea la bază documente care să certifice prestarea efectivă a serviciilor contractate la nivelul celor acceptate la plată prin facturi.

Deși potrivit facturilor acceptate la plată, s-au acceptat servicii pentru 100 calculatoare și 29 servere, în fapt, pentru 94 calculatoare, data ultimei instalării este luna martie 2015, după plata facturilor în cauză, iar pentru 16 servere, nu a făcut dovada implementării vreunei licențe în perioada 2013-2014, data ultimei implementări fiind cuprinsă în perioada 2006-2012.

Intimata - reclamantă avea obligația efectuării plăților pentru servicii efectiv prestate, în conformitate cu prevederile art. 48 din H.G. nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal

În cauză s-a invocat producerea unui pagube în viitor, în sensul că societatea va fi prejudiciată fiind nevoită să întreprindă demersuri, inclusiv judiciare, prin intermediul căruia va putea recupera aceste sume de la persoanele responsabile, existând o legătura de cauzalitate între măsurile dispuse și rezultatul preconizat.

Având în vedere cele prezentate, consideră că în mod greșit, instanța de fond a admis cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. II.13 din Decizia nr. 16/2015, premisa fiind una falsă conform căreia ducerea la îndeplinire a acestor măsuri ar perturba grav funcționarea reclamantei.

Or, tocmai o astfel de interpretare este de natură a prejudicia societatea întrucât nu își recuperează paguba produsă prin abaterile constatate. Mai mult de decât atât, aceasta poate duce la blocarea activității Curții de Conturi care nu și-ar mai putea pune în aplicare măsurile dispuse în exercitarea atribuțiilor specifice reglementate expres de dispozițiile Legii nr. 94/1992, republicată, precum și de cele cuprinse în Regulament.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate, reținerea cauzei spre rejudecare și respingerea cererii de suspendare a actelor administrative atacate, ca neîntemeiată

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 februarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință din data de 23 aprilie 2018 completul filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data 4 iunie 2018, cu citarea părților.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. față de prevederile legale aplicabile dar și de apărările intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că nu subzistă motive de casare a hotărârii primei instanțe, în considerarea celor în continuare arătate.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, motiv pentru care, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului.

Pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ca rezidând în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, este neîntemeiat, sentința recurată reflectând interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei.

Criticile recurentei-pârâte vizând pretinsa încălcare sau greșita aplicare de către instanța de fond a normelor de drept material nu sunt întemeiate, pentru următoarele motive:

Astfel, din actele aflate la dosar, se constată că în speță, prin decizia nr. 16/11.05.2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, la pct. II 13, s-a dispus în sarcina conducerii Societății Naționale NUCLEARELECTRICA S.A. să dispună «măsuri pentru extinderea verificărilor asupra derulării în perioada 2013-2014 a contractelor de servicii angajate pentru calculatoarele și serverele aflate în dotare (la nivel central și la nivelul sucursalelor), inclusiv a Acordului cadru de servicii nr. x/28.03.2013 și a contractelor subsecvente încheiate în baza acestuia în vederea identificării și a altor cazuri de servicii acceptate la plată, fără a avea la bază documente care să certifice prestarea efectivă a serviciilor la nivelul sumelor acceptate la plată prin facturi, de servicii decontate care nu se găsesc implementate pe numărul de calculatoare și servere înscris în factură, de servicii angajate în condiții de ineficiență, respectiv la un preț mult mai mare decât cel practicat de subcontractant, a stabilirii întinderii prejudiciului ca urmare a plăților efectuate pentru astfel de serviciu (inclusiv pentru cazurile prezentate în Raportul de control), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condițiile legii (inclusiv a beneficiilor nerealizate), corectarea rezultatelor contabile înregistrate, determinarea eventualelor diferențe cuvenite bugetului de stat, inclusiv a dividendelor cuvenite acționarului unic și virarea acestora pe destinațiile legale, inclusiv accesoriile aferente calculate până la data plății (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 11 din Decizie).

În motivare, la punctul 11 al deciziei, s-a reținut abaterea constând în achiziția ineficientă de servicii de asigurare licențe A. și a suportului tehnic necesar utilizării serverelor și stațiilor de lucru aflate în dotarea societății.

Criticile recurentei nu pot fi reținute, întrucât în cauză,în mod corect s-a constat că este îndeplinită condiția privind cazul bine justificat, câtă vreme în cadrul analizei sumare a legalității actului administrativ realizate cu prilejul soluționării cererii de suspendare se constată că valoarea estimativă a abaterii nu reflectă faptele expuse cu prilejul prezentării elementului material al acesteia, iar neconcordanța menționată vizează și conținutul măsurii cuprinse la pct. 13.

Prin urmare, instanța de control judiciar constată, în acord cu cele reținute de judecătorul fondului că raportat la evaluarea estimativă a abaterii prin identificarea unor diferențe de preț între valoarea plătită de societate în temeiul unor contracte încheiate în temeiul O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziții publice prin efectuarea unei comparații cu prețul practicat de S.C. A. (de pe sit-ul acesteia), fără a fi însă circumstanțiați în mod corespunzător termenii de comparație utilizați.

De asemenea, se impune a fi subliniat faptul că iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de o eventuală executare intempestivă a măsurii litigioase este de natură a perturba activitatea reclamantei, implicând efectuarea unor demersuri, inclusiv judiciare, în contradictoriu cu propriul personal în vederea stabilirii răspunderii civile a acestuia și recuperării unor sume, ceea ce poate genera o răspundere pentru culpa procesuală a SNN S.A. în cazul în care actul administrativ litigios se va anula, iar demersurile sale judiciare declanșate față de terți vor fi astfel infirmate.

În cauză, este probat că prin sentința nr. 236 din 28 ianuarie 2016 pronunțată în dosarul nr. x/2015, secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, s- a admis cererea formulată de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea De Conturi A României, în ceea ce privește punctele 1 și 2; s-a anulat în parte încheierea nr. 59/17.07.2015 și decizia nr. 16/11.05.2015, în ceea ce privește pct. 11 din încheiere, respectiv măsura de la pct. II.13 din decizie și s-a respins ca inadmisibil pct. 3, privind anularea parțială a Raportului de Control nr. x/10.04.2015.

Soluția adoptată de instanța investită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa nelegalității actelor a căror suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumția de legalitate atașată actelor administrative.

În concluzie, se constată că toate criticile recurentei sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, cu interpretarea corectă a probelor administrate, iar considerentele hotărârii reflectă aplicarea adecvată a cadrului normativ incident.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Prin urmare, Înalta Curte va respinge excepția inadmisibilității recursului și, nefiind identificate motive de casare a sentinței, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat în condițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 2956 din 11 noiembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 4 iunie 2018.