ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1368/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 10 august 2015, sub nr. x/2015, reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării pct. 3 al încheierii nr. 59 din 17.07.2015 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, prin care a fost respinsă contestația reclamantei nr. 6420 din 28.05.2015; pct. I 3 al Deciziei nr. 16 din 11.05.2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV pentru înlăturarea abaterii descrise la pct. 5 al Deciziei și pct. 3.1.5 al Raportului de control nr. x din 10.04.2015, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea parțială a acestor acte administrative.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2660 din 20 octombrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind suspendarea executării pct. 3.1.5 din Raportul de control nr. x/10.04.2015 și, în consecință, a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere. A respins, în rest, cererea de suspendare executare formulată de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii menționate la pct. 2, a declarat recurs reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și în rejudecare, suspendarea executării pct. 3 din încheierea nr. 59/17.07.2015 și a Măsurii I.3 din Decizia nr. 16/11.05.2015 până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a CAF, ce are ca obiect anularea acestor măsuri, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă de timbru achitată la fond și în recurs. O primă critică adusă sentinței atacate vizează greșita admitere a excepției inadmisibilității suspendării executării pct. 3.1.5 din Raportul de control. Instanța de fond a apreciat eronat că raportul de control nu ar produce efecte juridice, întrucât în absența acestuia nu ar putea exista celelalte acte administrative, respectiv decizie și încheiere. Chiar și în ipoteza în care instanța nu ar considera raportul de control un act administrativ, tot nu ar exista argumente pentru susținerea excepției de inadmisibilitate în contextul în care în lumina dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ poate analiza legalitatea operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ. În ceea ce privește soluția pronunțată de fondul cererii de suspendare, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a interpretat și a aplicat greșit prevederile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reținând neîndeplinirea condiției referitoare la existența unui caz bine justificat. Sub acest aspect, recurenta-reclamantă invocă cele cinci motive de nelegalitate a actelor administrative prezentate pe larg în cuprinsul cererii introductive pentru care apreciază că aparența dreptului este în favoarea sa, respectiv: depășirea competențelor Curții de Conturi; încadrarea greșită din punct de vedere legal la art. 21 alin. (4) lit. c) din Codul fiscal a cheltuielilor de prestații pentru odihnă și tratament; încălcarea prevederilor Regulamentului prin susținerea (eronată) a auditorilor publici în sensul că "plata serviciilor s-a efectuat în avans (anterior perioadelor menționate a fi prestat serviciile)" ce a condus la derminarea abaterii de înregistrare pe cheltuieli a contravalorii achitate în "avans" încălcarea prevederilor Regulamentului prin susținerea eronată a Curții de Conturi în sensul că urmarea acestor plăți în avans ar fi condus la o majorare nejustificată a cheltuielilor de exploatare din perioada 2012 - 2014, diminuarea profitului impozabil și a impozitului pe profit; încălcarea prevederilor Regulamantului prin lipsa motivării în drept a abaterii de la legalitate menționată în actele administrative. Toate aceste elemente demonstrează existența cazului bine justificat, iar instanța a reținut greșit că nu ar fi îndeplinită această condiție. Referitor la paguba iminentă, instanța în mod greșit a considerat că această condiție nu este îndeplinită deoarece reclamanta ar putea solicita intimatei prelungirea termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a măsurii dispuse și oricum ar putea recupera sumele plătite fără temei la bugetul de stat, în cazul în care instanța pronunță o hotărâre de anulare a acestei măsuri. Or, paguba iminentă va fi generată prin faptul că SNN va trebui să plătească niște sume la bugetul de stat, pe baza raționamentului eronat al Curții de Conturi și, în cazul în care acțiunea în anulare este admisă, SNN va trebui să recupereze sumele de bani de la statul român plătite fără bază legală, operațiune care va presupune în mod evident o serie de costuri pentru SNN. Apreciază că există o pagubă iminentă, respectiv un prejudiciu material viitor și previzibil, în cazul în care SNN va fi obligată să implementeze măsurile dispuse.

Apărările formulate în cauză Legal citată, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României nu a depus întâmpinare în cauză.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 iunie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 17 ianuarie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința atacată în raport cu motivele de casare invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În cauza dedusă judecății, recurenta-reclamantă a sesizat instanța de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării pct. 3 al încheierii nr. 59/17.07.2015 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, pct. I.3 al Deciziei nr. 16/11.05.2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV și pct. 3.1.5 al Raportului de control nr. x/10.04.2015, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea parțială a acestor acte administrative, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004. Prin sentința recurată în cauză, prima instanță a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind suspendarea executării pct. 3.1.5 din Raportul de control nr. x/10.04.2015, respingând, în rest, cererea reclamantei de suspendare a executării pct. 3 al încheierii nr. 59/17.07.2015 și pct. I.3 al Deciziei nr. 16/11.05.2015, emise de pârâtă. Înalta Curte constată că soluția pronunțată de instanța de fond asupra cererii de suspendare a executării pct. 3.1.5 din Raportul de control este corectă. Așa cum a reținut instanța de fond, raportul de control nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (care definește actul administrativ ca fiind actul cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice), ci reprezintă un act premergător emiterii deciziei, care nu produce efecte juridice prin el însuși, nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. În conformitate cu dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, invocate de recurenta-reclamantă, actele și operațiunile administrative care au stat la baza emiterii unui act administrativ, astfel cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate numai odată cu actul final (în speță decizia). Oricum, menționarea de către recurenta-reclamantă a prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 nu prezintă relevanță, întrucât acest articol se referă la soluțiile pe care le dă instanța asupra acțiunii în anulare, pe când în cauză ne aflăm în procedura de soluționare a unei cereri de suspendare, întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004. Cât privește criticile formulate de recurenta-reclamantă pe fondul cererii de suspendare, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt întemeiate, pentru considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeași lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții de fond, și anume existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte reține că, în cauză, în ceea ce privește cazul bine justificat, sunt elemente care conturează îndeplinirea acestei condiții, având în vedere soluția pronunțată în acțiunea în anulare a actului administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză. Astfel, prin sentința civilă nr. 2015/10.06.2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, au fost anulate, în parte, încheierea nr. 59/17.07.2015, în ce privește punctul 3, Decizia nr. 16/11.05.2015, în ce privește măsurile dispuse la punctul 5 și măsura nr. I.3, precum și Raportul de control nr. x/10.04.2015, în privința pct. 3.1.5, emise de pârâta Curtea de Conturi. Pronunțarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât este îndeplinită condiția cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților. Chiar dacă susmenționata sentință civilă nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de Curtea de Conturi împotriva sentinței civile nr. 2015/10.06.2016 a Curții de Apel București se află pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, nefiind fixat prim termen de judecată), această sentință are o putere de lucru judecat relativă și constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat. În ceea ce privește cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Înalta Curte reține că, în speță, este întrunită și condiția pagubei iminente, așa cum este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza executării deciziei prin implementarea măsurilor dispuse, dar anulate de instanța de contencios. Din interpretarea normelor cuprinse în Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (pct. 210), rezultă că actul cu caracter executoriu care conține măsurile dispuse este decizia, în timp ce încheierea este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, găsind fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) din același Cod coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., va casa în parte sentința atacată și, rejudecând, va admite cererea reclamantei de suspendare a executării pct. I.3 al Deciziei nr. 16/11.05.2015, emisă de pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, urmând a fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței.