ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5004/2019

Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10 septembrie 2018, reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării - (i) pct. 5 al Încheierii nr. 29 din 31 iulie 2018 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României prin care a fost respinsă contestația reclamantei nr. 8225 din 29 iunie 2018 împotriva măsurii dispuse la pct. II.13 al Deciziei nr. 5 din 8 iunie 2018 - (ii) pct. II.13 al Deciziei nr. 5 din 8 iunie 2018 emise de Curtea de Conturi a României-Departamentul IV pentru înlăturarea abaterii descrise la pct. 11 al deciziei, cu cheltuieli de judecată. 1.

Soluția primei instanțe Prin sentința civilă nr. 4169 din 17 octombrie 2018, Curtea de Apel București a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a executării pct. 5 al încheierii nr. 29/31 iulie 2018 pronunțate de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României. A respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantă de suspendare a executării pct. II.13 din Decizia nr. 5/08 iunie 2018 emisă de Curtea de Conturi a României-Departamentul IV. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta a formulat recurs, solicitând admiterea recursului și admiterea cererii de suspendare a executării măsurii dispuse de Curtea de Conturi la pct. II.13 din Decizia nr. 5 din 8 iunie 2018. A susținut recurenta-reclamantă Societatea Națională Nuclearelectrica (SNN) că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 și la art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, în mod eronat apreciind că, prin analiza motivelor de nelegalitate, ar antama fondul cauzei. Instanța trebuia să aibă în vedere efectele pe care actele administrative le produc în realitatea juridică, acte care nu corespund unor cerințe minime de legalitate. Astfel, măsura dispusă s-a bazat pe presupuneri și nu pe o constatare clară și fundamentată legal, încălcându-se dispozițiile art. 180 din Regulamentul Curții de Conturi, motiv de nelegalitate care necesită doar parcurgerea constatării abaterii de la pct. 9 din Decizia nr. 5/2018. O simplă presupunere nu poate îndeplini exigența impusă de pct. 180 din regulament. De asemenea, actul administrativ atacat a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 și ale Regulamentului Curții de Conturi prin lipsa motivării în drept a abaterii de la legalitate menționată în actele administrative, nefiind indicat articolul de lege care interzice folosirea de către SNN pentru interesul SNN a unor copiatoare care se afla în altă locație decât sediul SNN. Nu se poate imagina săvârșirea unei fapte ilicite fără existența unui text de lege care prevede expres că acea faptă este prohibită de lege. Obligația auditorilor publici externi de a indica în actele de control actele normative relevante și încălcate nu este una pur formală, această obligație rezultând în mod expres din Regulamentul de organizare și funcționare al Curții de Conturi cât și în mod implicit din natura documentelor, în sensul că numai dacă se respectă această regulă se poate verifica, în procedurile jurisdicționale de contestare, corectitudinea concluziilor și se poate stabili legalitatea actului administrativ. Astfel, în mod greșit, instanța de fond a reținut că actul administrativ a fost motivat în drept, deși se recunoaște că a fost o motivare formală. A mai apreciat recurenta-reclamantă că actul administrativ a fost greșit motivat în drept, încălcându-se, astfel, dispozițiile pct. 180 din regulament, împrejurare care conduce la inexistența unei abateri de la legalitate, deoarece nu s-a încheiat niciun contract de comodat sau contract de închiriere cu entitățile care au găzduit echipamentele. În consecință, în lipsa unui temei legal care să interzică operațiunile efectuate, acestea sunt legale. Numai în cazul încheierii unui contract de comodat sau de închiriere pentru echipamente cu entitățile publice, ar fi existat o abatere dacă societatea ar fi achitat serviciile prestate și hârtia. Astfel, decizia Curții de Conturi este nelegală întrucât nu cuprinde indicarea în concret a normei imperative prohibitive. A mai susținut recurenta că actul administrativ atacat a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, neputând exista o măsură de recuperare a unui presupus prejudiciu, neexistând, în realitate, o abatere de la legalitate. Instanța de fond a omis să analizeze partea a doua a măsurii, care se referă la stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia. În plan procesual, implementarea măsurii dispuse de Curtea de Conturi se poate transpune prin promovarea unei acțiuni de atragere a răspunderii civile delictuale de către SNN împotriva persoanelor responsabile. Limitarea efectelor executării măsurii numai la verificarea derulării acordului cadru constituie o premisă eronată pe care instanța de fond și-a motivat hotărârea, încălcând normele de drept material aplicabile în speță. Referitor la inadmisibilitatea cererii de suspendare, a arătat recurenta-reclamantă că pct. 223 din Regulamentul de organizare și funcționare al Curții de Conturi prevede expres că încheierea este supusă anulării în considerarea complexității acestui document care conține toate motivele de fapt, de drept și argumentele Curții de Conturi ce au stat la baza soluției din încheiere. Astfel, încheierea produce efecte și este supus exercitării controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, a arătat recurenta-reclamantă că, în urma controlului efectuat de Curtea de Conturi s-a stabilit un prejudiciu cert de 64.975 RON inclusiv TVA. Obligativitatea societății de a aduce la îndeplinire măsurile dispuse este incontestabilă, iar implementarea măsurilor va conduce la promovarea unor acțiuni pentru atragerea răspunderii civile delictuale împotriva acționarului majoritar, Statul Român prin Ministerul Energiei, împotriva Politehnicii București sau împotriva persoanelor responsabile din cadrul societății care au participat la derularea contractului cu ROEL pentru a se solicita contravaloarea serviciilor considerate ca fiind plătite în mod nelegal, inclusiv dobânda legală. Acest lucru va genera o perturbare a activității SNN, întrucât salariații care vor fi vizați de acțiunea de răspundere civilă delictuală vor fi intimidați și activitatea lor profesională va avea de suferit și, implicit, și SNN. Totodată, obligarea societății de a înregistra în contabilitate sumele stabilite cu titlu de prejudiciu ca urmare a abaterii contestate, recuperarea acestora în condițiile legii nu implică corectarea rezultatelor contabile înregistrate, ci are conotații fiscale privind determinarea eventualelor diferențe cuvenite bugetului de stat, inclusiv a dividendelor cuvenite acționarului unic și crearea unui gol de trezorerie prin virarea acestora pe destinațiile legale, inclusiv accesoriile aferente până la data plății În plus, suspendarea actelor administrativ-fiscale nu produce nicio pagubă Curții de Conturi și permite instanței de fond să aprecieze asupra temeiniciei cererii de suspendare.

Apărările intimatei-pârâte Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că hotărârea de fond a fost dată cu aplicarea corectă a art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004.

Decizia instanței de recurs 4.1. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, reținând în acest sens, în acord cu instanța de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură respectivul act, în cazul particular supus evaluării. 4.2. Preliminar, Înalta Curte apreciază că este corectă soluția primei instanțe de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare a executării pct. 5 al Încheierii nr. 29 din 31 iulie 2018 pronunțate de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, avându-se în vedere că actul care produce efecte susceptibile a fi suspendate este Decizia nr. 5 din 8 iunie 2018. 4.3. Pe fondul cererii de suspendare a deciziei Curții de Conturi, Înalta Curte reține că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 și 15 atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. 4.4. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. 4.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În jurisprudența sa, Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind, exempli gratia, emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare) etc. 4.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Or, susținerile recurentei-reclamante din acțiune și reiterate în recurs, expuse la pct. 2 al prezentei decizii - încălcarea unor dispoziții ale Regulamentului Curții de Conturi; încălcarea art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992; așa-zisa nemotivare a deciziei emise de Curtea de Conturi, pe de o parte, și/sau greșita motivare a acesteia, pe de altă parte; stabilirea întinderii prejudiciului - reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității actului administrativ-fiscal atacat. Prima instanță a analizat aspectele invocate în limitele învestirii sale, în raport cu obiectul acțiunii și cu aplicarea corectă a normelor de drept material, considerentele instanței de fond nemaifiind reluate de instanța de control judiciar, neputându-se reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. De altfel, instanța de control judiciar constată că susținerile recurentei-reclamante formulate în cuprinsul cererii de suspendare sunt identice cu cele formulate prin cererea de anulare a actelor administrative contestate (depusă la dosar fond). 4.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei-reclamante excedează analizei instanței și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat, verificarea acestor aspecte presupunând administrarea unui probatoriu complex. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. 4.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că acțiunea în anulare formulată de reclamantă, prin Sentința civilă nr. 1730 din 14 mai 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă în parte, numai în ceea ce privește măsura de stabilire a prejudiciului aferent utilizării echipamentelor și doar începând cu data începerii lucrărilor Comisiei de negociere a Proiectului Unitățile 3 și 4 de la Cernavodă. Această sentință constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. 4.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, a prevenirii unei pagubei iminente, după cum a reținut și prima instanță nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ. Cu toate acestea, Înalta Curte apreciază că aspectele invocate de recurenta-reclamantă în dovedirea acestei condiții (faptul că salariații ar fi intimidați și, astfel, activitatea lor profesională ar avea de suferit; obligarea la înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite cu titlu de prejudiciu) nu sunt apte să dovedească îndeplinirea acestei condiții. 4.

Soluția instanței de recurs Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluția pronunțată de instanța de fond este legală, motiv pentru care recursul declarat în cauză va fi respins ca nefondat, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.