ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5592/2021

Ședința publică din data de 16 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Arad, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale la data de 25.11.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Arad a cerut în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, Direcția Generală Programe Europene - Capital Uman - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Capital Uman

- anularea în parte a Scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. x/17.03.2020, privind situația cheltuielilor solicitate în Cererea de Rambursare nr. x, privind proiectul POCU/74/6/18/106250 cu titlul "Educație de calitate pentru toți"; - anularea în parte a Deciziei nr. 677/20.05.2020, aferenta contestației înregistrată la Ministerul Fondurilor Europene (MFE) cu nr. x/22.04.2020, formulată împotriva Scrisorii standard de informări a beneficiarului nr. x/17.03.2020t privind proiectul POCU/74/6/18/106250 cu titlul "Educație de calitate pentru toți",

- respectiv anularea acestor acte administrative în ceea ce privește neautorizarea următoarelor sume:

- 617,06 RON -cheltuială neautorizată reprezentând cheltuielile salariate (352,80 RON salariul net și 264,26 RON contribuții) aferente lunii iunie 2019 pentru doamna A.;

- 1.274,64 RON - cheltuială neautorizată reprezentând cheltuielile salariate aferente lunii iulie 2019 pentru Doamna B.;

- 5.8l5,89 RON - cheltuială neautorizată reprezentând cheltuielile salariate aferente lunii august 2019 pentru C. și D.; și obligarea pârâtei ta rambursarea acestor sume precum și la recalcularea cheltuielilor indirecte prin aplicarea ratei forfetare la suma aferentă cheltuielilor directe de personal aprobate prin Decizia 677/20.05.2020 și cheltuielilor directe de personal solicitate a fi autorizate la plată prin prezenta cerere de chemare în judecată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Tribunalului Arad, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale

Prin sentința civilă nr. 116 din data de 9 februarie 2021 Tribunalul Arad, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale a admis excepția necompetenței teritoriale, invocată de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, Direcția Generală Programe Europene - Capital Uman- Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Capital Uman și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință Tribunalul Arad, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale a reținut, în esență că, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, conform cărora: Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

În prezenta cauză reclamatul este o autoritate publică, iar pârâtul are sediul în București, astfel că instanța este datoare să observe că în ipoteza de față doar calitatea reclamantului de autoritate publică este esențială la stabilirea competenței teritoriale care este exclusivă, nefiind relevant aspectul invocat de reclamant, anume că nu acționează în regim de autoritate publică, ci ca parte vătămată și nu există niciun argument pentru care nu s-ar aplica aceeași regulă ca și în cazul persoanei fizice sau juridice de drept privat, atâta timp cât acesta nu acționează în regim de putere publică, ci într-o poziție de inferioritate în raport cu autoritatea de management.

Întrucât reclamantul nu s-a adresat instanței competente de la domiciliul pârâtului, în baza art. 130 alin. (2) C. proc. civ., a apreciat Tribunalul Arad ca fiind întemeiată excepția de necompetență teritorială a acestei instanțe, invocată de pârât și, în baza art. 132 alin. (1) C. proc. civ., a declinat competența de soluționare a cererii în favoarea Tribunalului București, secția a ll-a contencios administrativ și fiscal.

Astfel, cauza a fost înregistrată la data de 18.03.2021 pe rolul Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal sub acelali număr de dosar, respectiv x/2020

Hotărârea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 4954/2021 din data de 07.09.2021, Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a admis la rându-i excepția necompetenței teritoriale, invocată din oficiu și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Arad, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale.

A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență, că reclamantul ISJ Arad afirmă calitatea de persoană vătămată iar calitatea părților nu se determină în abstract, la libera apreciere a fiecăruia, ci pornind de la analiza obiectului cauzei, respectiv de la actul administrativ prin observarea emitentului autoritate publică și a destinatarului actului ori terțului vătămat de acest act.

Or, în raport de prevederile art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004, Tribunalul București a constatat că în speță nu autoritatea publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 are calitatea de reclamant, ci pe aceea de pârât, astfel că sunt incidente în cauză prevederile art. 10 alin. (3) teza I respectiv este competentă instanța de la sediul reclamantei.

Instanța a observat în acest context faptul că, prin articolul 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a presupus două ipoteze. Prima privește reclamantul persoană fizică și persoană juridică de drept privat, fiind stabilită competența în favoarea acesteia, iar cea de-a doua privește reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată, fiind stabilită competența tot în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat (în textul legal fiind menționat cuvântul pârât, fără o distincție). Această din urmă concluzie, anume stabilirea competenței în favoarea persoane fizice sau juridice de drept privat și în situația în care este pârâtă, este întemeiată pe criteriul dezechilibrului de putere în cadrul raportului juridic de drept administrativ. Altfel spus, așa cum rezultă din art. 10 alin. (3), în situația în care există un diferend juridic între părțile raportului juridic de drept administrativ, instanța competentă urmărește partea care este într-un dezavantaj.

Norma de competență este edictată în favoarea părții din raportul juridic de drept material care nu are aceleași resurse pe care le are statul, acesta din urmă având, în esență, un avantaj net superior oricărei persoane fizice sau juridice.

Articolul 10 alin. (3) nu definește pârâtul, făcând vorbire doar de reclamant, fiind necesară o interpretare din partea instanțelor pentru a aduce la lumină rațiunea acestuia. Așadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) stabilește competența în favoarea reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar o autoritate publică, lucru care reiese din configurația raportului juridic de drept administrativ (raport juridic material), a doua teza privește raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care autoritatea publică este reclamantă în contenciosul obiectiv, competența fiind, din nou, stabilită în favoarea pârâtului.

A mai reținut Tribunalul București că, deși "pârâtul" nu este definit în niciun fel în teza a doua, nu se poate presupune că textul se referă exclusiv la persoana fizică sau juridică de drept privat, întrucât raportul juridic administrativ poate presupune ca ambele părți să fie reprezentante ale statului (lato sensu), singura interpretare care dă sens regulii prevăzute în art. 10 alin. (3) este cea privind favorizarea părții aflate într-o poziție de inferioritate cu statul, indiferent dacă aceasta este o persoană fizică, juridică de drept privat sau juridică de drept privat asimilată unei autorități publice sau o persoană juridică de drept public, întrucât o altă interpretare ar conduce la lipsa rațiunii alegerii competenței in favorem.

Calitatea de persoană juridică de drept public are relevanță procesuală din punctul de vedere al competenței doar în situația în care această calitate dă naștere unui raport juridic de drept material dezechilibrat, în situația în care persoana juridică de drept public acționează în regim de putere publică, deci cu puteri exorbitante. Doar într-o astfel de situație se poate apăra interesul pârâtului prin judecarea procesului cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia iar rațiunea stabilirii competenței în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, conduce la concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situație scopul legii, anume protecția suplimentară acordată părții vulnerabile, putând fi atins.

Or, s-a apreciat că nu există niciun argument pentru care nu s-ar aplica aceeași regulă și în cazul în care într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta nu acționează în regim de putere publică, ci într-o poziție de inferioritate în raport cu autoritatea de management.

Mai mult, în teza a doua ar trebui determinat, prin interpretarea ansamblului dispozițiilor Legii 554/2004 cine sunt instituțiile publice care trebuie să se adreseze instanței de la sediul autorității publice, iar noțiunea de instituție publică trebuie determinată prin raportare la prevederile Legii 554/2004 care stabilește cadrul procesual de exercitare a controlului de legalitate, apreciind astfel ca fiind eronată determinarea noțiunii de instituție publică prin raportare la norme de drept material. Definiția instituției publice o regăsim în multe acte normative, spre exemplu Legea 500/2002 sau Legea 273/2006 însă acestea privesc raporturi de drept material circumscrie domeniilor de reglementare a acestor legi.

În opinia acestei instanțe singura interpretare rezonabilă a acestei noțiuni nedefinite de Legea 554/2004 și neutilizate nicăieri ca atare este că instituțiile publice sunt subiectele calificate care exercită acțiunea în contencios obiectiv. Aceste subiecte calificate dețin resursele necesare și organizarea legală pentru a nu avea vreo rațiune instituirea competenței in favorem, cum este cazul Ministerului Public, Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau Prefectului iar pentru oricare altă persoană vătămată în cadrul contenciosului subiectiv se va reveni la regula competenței in favorem chiar dacă aceasta este o persoană juridică de drept public.

Prin urmare, pentru considerentele anterior expuse, Tribunalul București a admis excepția necompetenței teritoriale și a declina competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Arad unde își are sediul persoana vătămată, cauză fiind înaintată Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru soluționarea conflictului negativ de competență.

Considerentele Înaltei Curți asupra conflictului negativ de competență.

Înalta Curte, sesizată fiind cu pronunțarea regulatorului de competență, judecând în conformitate cu dispozițiile art. 135 C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecății, precum și dispozițiile legale incidente în cauză, va stabili competența de soluționare a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt și de drept relevante

Verificând cererea de chemare în judecată Înalta Curte constată că titularul acesteia este Inspectoratul Școlar Județean Arad, iar, raportat la obiectul acțiunii, ce vizează anularea parțială atât a actului administrativ apreciat ca fiind vătămător, respectiv Scrisoarea Standard de Informare, cât și a răspunsului la plângerea prealabilă, judecata se desfășoară în conformitate cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, calitate de pârât având Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene - Capital Uman, autoritate chemată în proces.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competență privește norma de drept aplicabilă situației deduse judecății, din perspectiva competenței teritoriale de soluționare a cauzei, instanțele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv cu privire la consecințele pe care le atrage încadrarea reclamantului, ca persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanței competente să judece cauza.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanței (25.11.2020):

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.".

Conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, autoritatea publică este " orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public."

Pe de altă parte C. civ., în art. 189, clasifică persoanele juridice în două categorii; astfel, "persoanele juridice sunt de drept public sau de drept privat". Persoanele juridice de drept public sunt: statul, autoritățile (centrale, locale, autonome), instituțiile publice, atât cele ierarhic subordonate autorității centrale sau locale, cât și cele autonome, care se află sub controlul sau coordonarea guvernului, ale autorității locale sau ale parlamentului, unitățile administrativ-teritoriale, precum și "operatori economici" constituiți de stat sau de autoritățile locale ori de unitățile administrative-teritoriale.

Reclamant în cauză este Inspectoratul Școlar Județean Arad, instituție publică în sensul dispozițiilor legale anterior menționate.

Din reglementarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reiese că legiuitorul a avut în vedere două ipoteze și anume: prima, în care reclamantul este o persoană fizică sau juridică de drept privat și a doua, în care calitatea de reclamant o are o autoritate publică, instituție publică sau asimilată, textul legal neinstituind nicio distincție în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esențial în determinarea competenței teritoriale de soluționare a cauzei reprezentându-l doar calitatea reclamantului de instituție publică.

Reține astfel Înalta Curte, în regulator de competență că, deși, în prezenta cauză, reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Arad, acționează în calitate de " persoană vătămată" printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, în lipsa unor mențiuni derogatorii în cuprinsul articolului 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare la calitatea autorității publice - de persoană vătămată printr-un act administrativ sau de persoană juridică ce acționează în regim de putere publică, în orice împrejurare, indiferent de obiectul acțiunii judiciare, în situația în care o autoritate publică are calitate de reclamant, într-o acțiune de contencios administrativ, trebuie să se adreseze instanței de la sediul pârâtului, legiuitorul instituind o normă de competență teritorială exclusivă în favoarea acestei instanțe.

Astfel, câtă vreme legiuitorul nu instituie vreo distincție în stabilirea competenței teritoriale de soluționare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincția se face doar în funcție de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competența teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părțile și nici instanța nu pot deroga.

Cum aplicarea tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situația reclamanților persoane fizice sau juridice de drept privat, în condițiile în care titularul cererii de chemare în judecată - Inspectoratul Școlar Județean Arad - este o autoritate publică/persoană juridică de drept public, competența trebuie tranșată în raport de dispozițiile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din același act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantului instituție publică, fără a face distincție între situațiile în care instituția publică acționează în calitate de parte vătămată și cele în care acționează ca emitent al actelor atacate.

Prin urmare, în considerarea calității de instituție publică a reclamantului Inspectoratul Școlar Județean Arad și a sediului pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene - Capital Uman, actualmente Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (autoritate publică centrală), aflat în București, Înalta Curte constată că instanța competentă din punct de vedere teritorial să soluționeze prezenta cauză, în fond, este tribunalul aflat în circumscripția teritorială a municipiului București.

Temeiul legal al regulatorului de competență

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) și alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, având în vedere dispozițiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența soluționării cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Arad în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene - Capital Uman în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 noiembrie 2021.