ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5410/2021

Ședința publică din data de 10 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 24 mai 2018, pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate ("ANI"), a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/08.05.2018, emis de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 131 din 26 septembrie 2018, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 131 din 26 septembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

În motivarea căii de atac, reclamantul a reiterat, în esență, conținutul cererii de chemare în judecată (punctele 1 și 2 din cererea de recurs). Susține recurentul-reclamant că nu a exercitat în același timp funcția de primar și cea de funcționar public, întrucât, pe perioada participării la campania electorală, nu a exercitat niciun act de autoritate publică, aflându-se în concediu de odihnă, iar imediat după validarea în funcția de primar, a fost suspendat din funcția de inspector impozite și taxe locale.

Consideră recurentul că prevederile art. 25 din Legea nr. 176/2010 și art. 97 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 trebuie interpretate ca referindu-se la incompatibilitatea ce rezultă din exercitarea efectivă a funcțiilor de primar și funcționar public, simpla manifestare de voință în sensul de a deține o funcție electivă și participarea la campania electorală neputând fi încadrate în rândul incompatibilităților.

Recurentul-reclamant solicită ca pretinsa incompatibilitate să fie analizată de instanța de recurs prin prisma dispozițiilor Codului muncii, care statuează că atribuțiile de serviciu ale unui angajat aflat în concediu de odihnă sunt suspendate pe această perioadă, iar reclamantul s-a aflat în concediu de odihnă între 05.05.2016 - 08.06.2016, astfel încât nu s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/08.05.2018, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, s-a reținut că reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 06.05.2016-26.06.2016, întrucât a exercitat funcția publică de inspector în cadrul Primăriei Comunei Voila, jud. Brașov, concomitent cu calitatea de candidat la alegerile locale pentru mandatul 2016-2020, fără ca raportul de serviciu aferent funcției publice să fie suspendat, încălcând astfel dispozițiile art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici coroborate cu dispozițiile art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În recurs, reclamantul a reiterat apărările formulate în fața instanței de fond în ceea ce privește efectele concediului de odihnă în perioada vizată de incompatibilitate, solicitând, suplimentar, a fi analizate și prin prisma dispozițiilor Codului muncii. Totodată, în cursul judecății căii de atac, reclamantul a depus în dosarul instanței de recurs, o serie de înscrisuri noi, constând într-o cerere de suspendare din funcția publică, înregistrată de Primăria Voila sub nr. x/14.04.2016 și extras din registrul de intrări-ieșiri a primăriei, solicitând a fi avute în vedere de instanța de control judiciar în soluția de casare a sentinței recurate.

În ceea ce privește efectele depunerii cererii de concediu de odihnă asupra stării de incompatibilitate, Înalta Curte constată că această problemă a fost corect dezlegată de instanța de fond, în raport de prevederile legale care reglementează incidentul de integritate reținut prin raportul de evaluare contestat, respectiv art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Aceste texte de lege prevăd obligația funcționarului public de a solicita suspendarea sa din funcția publică, pe durata campaniei electorale, obligație care, dacă nu a fost îndeplinită, atrage incompatibilitatea persoanei vizate de raport. Nu există vreo dispoziție expresă, prin care să fie înlăturată starea de incompatibilitate ca urmare a depunerii unei cereri de concediu de odihnă, articolele menționând în mod indubitabil necesitatea suspendării raportului de serviciu, fără vreo distincție referitoare la situația acestui raport din perspectiva efectuării concediului de odihnă.

Recurentul-reclamant confundă efectele produse de concediul de odihnă, stabilite conform Codului muncii, cu efectele produse de depunerea unei cereri de suspendare din funcția publică deținută, susținând că, în ambele cazuri, efectul este același, respectiv funcționarul public nu mai exercită atribuțiile funcției deținute. Însă cele două ipoteze legale nu sunt și nu operează identic, prima fiind incidentă în dreptul muncii și având efecte asupra raportului de muncă, pe când, în dreptul administrativ și în materia incidentelor de integritate produc efecte dispozițiile art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 și art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, care nu condiționează incompatibilitatea de exercitarea efectivă a atribuțiilor de serviciu, respectiv de activitatea prestată sau nu de reclamant în cadrul raportului de serviciu în perioada respectivă. Fiind imperative, aceste dispoziții legale nu sunt la alegerea subiecților de drept cărora li se adresează, impunând o anumită conduită, constând în depunerea de către destinatarii normei a cererii de suspendare din funcția publică deținută, cu consecința intervenirii unei sancțiuni în cazul nerespectării acesteia.

În concluzie, suprapunerea perioadei de concediu de odihnă cu cea în care s-a desfășurat campania electorală nu este de natură a înlătura starea de incompatibilitatea în care s-a aflat recurentul-reclamant, funcționar public al primăriei, criticile din recurs urmând a fi respinse, ca nefondate.

Nu pot fi primite nici argumentele referitoare la interpretarea textelor de lege în sensul reglementării incompatibilității doar de la momentul validării în funcția de primar (situație pe care recurentul ar fi evitat-o prin depunerea unei cereri de suspendare din funcție), fiind rezultatul unei interpretări eronate a dispozițiilor legale incidente în cauză. În speță, incompatibilitatea sesizată nu a fost aceea dintre funcția de primar și cea de funcționar public, ci între această din urmă funcție și calitatea de candidat la alegerile locale din anul 2016 pentru funcția de primar, potrivit art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 și art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003. Incompatibilitatea dintre funcția de primar și cea de funcționar public nu a fost reținută în sarcina reclamantului prin raportul de evaluare contestat și nu este prevăzută de textele de lege amintite, făcând conținutul unor alte ipoteze legale.

În ceea ce privește înscrisurile noi depuse de reclamant în fața instanței de recurs, Înalta Curte constată că acestea nu pot fi valorificate în prezenta cale de atac, în lipsa unor motive de nelegalitate a raportului de evaluare, a căror necesitate de probațiune să fie asigurată de aceste înscrisuri. Astfel, atât în acțiune, cât și în cererea de recurs, reclamantul a contestat starea de incompatibilitate doar pe considerentul că, în perioada vizată de campania electorală, s-a aflat în concediu de odihnă, fără a susține că, anterior începerii campaniei, a depus o cerere de suspendare din funcție, potrivit art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999. Această împrejurare a fost invocată și probată, pentru prima dată, direct în fața instanței de recurs.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ:

"Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune.". Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Formularea, direct în recurs, a unor motive de nelegalitate a actului administrativ contestat contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum și principiului contradictorialității reglementat de art. 14 din același cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări și a administra probe față de pretențiile reclamantului.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar nu poate proceda la analizarea unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului.

În speță, motivul de nelegalitate care se dorește a fi dovedit prin depunerea înscrisurilor noi (respectiv îndeplinirea condiției legale a depunerii cererii de suspendare din funcție), nefăcând obiectul cererii de chemare în judecată, nu poate fi analizat pentru prima dată, în calea de atac a recursului, iar înscrisurile depuse de recurent sunt, astfel, nerelevante față de limitele învestirii instanței de recurs. Situația în speță nu se circumscrie nici prevederilor art. 489 alin. (3) C. proc. civ., nefiind în prezența unui motiv de recurs de ordine publică, ce ar putea fi invocat din oficiu de instanța de control judiciar.

Este de observat că susținerile recurentului-reclamant, formulate prin apărătorul său și sprijinite pe înscrisurile noi, contravin poziției exprimate prin acțiune și prin cererea de recurs, în ambele acte procesuale reclamantul precizând în mod expres că:

"Arăt faptul că nu am solicitat în mod anterior campaniei electorale suspendarea din funcția de inspector impozite și taxe din cadrul Primăriei Comunei Voila deoarece eram singurul funcționar cu atribuțiuni în domeniul stabilirii, gestionării și urmăririi impozitelor și taxelor locale din cadrul UAT Voila, neavând însă o funcție de conducere în cadrul UAT Voila." (pag. 2 paragraful 7 din acțiune și din recurs).

Înalta Curte mai reține că pretinsa cerere de suspendare din funcție, înregistrată sub nr. x/14.04.2016, nu este confirmată de emiterea de către Primăria Comunei Voila a unei dispoziții de suspendare din funcție, astfel cum s-a procedat la depunerea de către reclamant a cererii de suspendare din funcție după dobândirea calității de primar . Totodată, această cerere este anterioară date depunerii cererii nr. x/20.04.2016 de aprobare a concediului de odihnă, ridicând un dubiu cu privire la cererea de suspendare, a cărei depunere, dacă era reală, ar fi produs efectul suspendării din funcție a reclamantului și nu mai necesita depunerea cererii de concediu.

Acest dubiu este întreținut și de relațiile comunicate de Primăria Comunei Voila prin adresa nr. x/09.11.2017, chiar sub semnătura reclamantului, în calitate de primar, în cuprinsul cărora s-a arătat că pe perioada campaniei electorale reclamantul "...a fost în concediul de odihnă începând cu data de 5.05.2016, motiv pentru care nu avem înregistrată cerere de suspendare pe perioada campaniei și nici Dispoziție de suspendare."

Coroborând aspectele rezultate din înscrisuri și din poziția procesuală a recurentului-reclamant, Înalta Curte consideră că înscrisurile noi prezentate în recurs au fost întocmite pro causa, dubiile exprimate de intimata-pârâtă ANI asupra veridictății acestora fiind întemeiate.

Chiar în măsura în care actele prezentate ar fi real întocmite și înregistrate la data înscrisă în cuprinsul acestora, ele nu pot constitui suport probator apt să conducă la reformarea sentinței recurate în prezentul cadru procesual obiectiv, în care reclamantul nu a invocat un motiv de nelegalitate a raportului de evaluare referitor la îndeplinirea obligației legale de depunere a unei cereri de suspendare din funcție (potrivit considerentelor mai sus amintite).

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 131 din 26 septembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 noiembrie 2021.