ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1489/2021

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20.07.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2017 întocmit de pârâtă, cu cheltuieli de judecată.

La data de 19.12.2017, reclamantul a formulat cerere adițională, prin care a completat acțiunea în sensul contestării Raportului de evaluare nr. x/03.07.2017 și cu privire la situația de incompatibilitate reținută ca urmare a deținerii funcției de primar simultan cu funcția de membru în Consiliul de Administrație al S.C. B. S.A..

Hotărârile primei instanțe ce fac obiectul recursului 3.1. Prin încheierea de ședință din 21 februarie 2018, Curtea a admis excepția tardivității cererii de anulare a raportului de evaluare în ceea ce privește incompatibilitatea reținută de pârâtă, constând în deținerea concomitentă a mandatului de primar și funcția de administrator și calitatea de membru în Consiliul de administrație al S.C. B. S.A. Timiș, cerere formulată pe calea unei cereri modificatoare depuse la termenul de judecată din 19.12.2017. A respins cererea de suspendare a judecării cauzei în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., ca neîntemeiată. 3.2. Prin sentința civilă nr. 1978 din 25 aprilie 2018, Curtea a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestor hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în totalitate a sentinței recurate cu trimitere spre rejudecare primei instanțe, cu obligarea intimatei ANI la plata cheltuielilor de judecată. 4.1. Recurentul-reclamant susține nelegalitatea sentinței atacate din perspectiva aplicării și interpretării eronate a dispozițiilor Legii nr. 24/2000, raportat la prevederile art. 96 alin. (1), (2) și (5) din Legea nr. 1/2011, care vin în contradicție cu disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în baza cărora reclamantul a fost declarat incompatibil. Recurentul-reclamant consideră că prima instanță face o confuzie între modificarea unui act normativ și încetarea efectelor acestuia, mai precis abrogarea unui act normativ. Încetarea activității normelor juridice se produce prin trei modalități principale, respectiv ajungerea la termen, desuetudinea și abrogarea. Abrogarea poate fi expresă și tacită, iar aceasta din urmă intervine atunci când, deși noul act normativ nu prevede nimic în legătură cu acțiunea vechilor norme juridice, noua reglementare este diferită de cea veche, organul de aplicare înțelegând că, în mod tacit, legiuitorul a dorit să scoată din vigoare vechea reglementare. Legiuitorul face referire în art. 67 din Legea nr. 24/2000 la evenimentele legislative implicite, când, în cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, astfel că, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. În virtutea principiilor lex posterior derogant prior și lex superior derogant inferior, atunci când există două texte legislative contradictorii emise la date sau niveluri diferite, textul cel mai recent sau cel cu forță juridică superioară este în vigoare, iar cel anterior ori cu forță juridică interioară este considerat abrogat. În cazul de față, se poate vorbi de o abrogare tacită parțială a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin prevederile art. 96 alin. (1), (5) din Legea nr. 1/2011, care impunea în mod imperativ delegarea unui reprezentant al primarului în consiliile de administrație ale unităților de învățământ. În virtutea principiului lex posterior derogant prior, dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 au fost abrogate tacit prin disp. art. 96 din Legea nr. 1/2011. Prima instanță nu a avut în vedere prevederile art. 67 din Legea nr. 24/2000, care stipulează asupra abrogării tacite a unui text de lege și existența unui conflict legislativ între două dispoziții legale. Mai arată recurentul-reclamant că la momentul întocmiri raportului de evaluare, prin O.U.G. nr. 49/2014, a fost modificat art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, iar deținerea funcției nu mai reprezintă caz de incompatibilitate. Se mai susține, contrar considerentelor primei instanțe, că încetarea mandatului deținut și interdicția de a mai ocupa o funcție sau o demnitate publică vreme de 3 ani, poate fi considerată o sancțiune de natură penală, iar judecătorul fondului era obligat să îi acorde garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și să constate că la data emiterii raportului de evaluare, deținerea funcției respective, de reprezentant în Consiliul de administrație al unei unități de învățământ nu mai era un caz de incompatibilitate. 4.2. Cu privire la încheierea de ședință din data de 21.02.2018, prin care s-a respins cererea adițională ca tardiv formulată, recurentul-reclamant invocă aplicarea greșită a disp. art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și ignorarea disp. art. 200 și următoarele din C. proc. civ. În cuprinsul Legii nr. 176/2010 nu există nicio dispoziție legală care să interzică modificarea contestației în procedura prealabilă administrativă, iar prevederile acestei lege se completează cu cele ale C. proc. civ. Recurentul-reclamant susține că nu poate fi aplicată prin analogie Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 44/2016, dată într-o sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, deoarece aceasta se referă la anularea unei cereri de chemare în judecată care nu respectă dispozițiile art. 194 lit. d) C. proc. civ.

Recurentul-reclamant a formulat cerere de suspendare a judecății cauzei, în temeiul disp. art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., până la soluționarea definitivă a plângerii penale formulate împotriva inspectorului de integritate, C., sub aspectul săvârșirii infracțiunii de fals intelectual, uz de fals și abuz în serviciu, aceasta a întocmit și semnat raportul de evaluare, fără a avea dreptul legal, ca urmare a inexistenței dovezii repartizării aleatorii a cauzei. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a cauzei întemeiată pe dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., întrucât este vorba despre o suspendare facultativă, iar recurentul-reclamant nu a invocat drept motiv de nelegalitate al raportului de evaluare contestat, lipsa repartizării aleatorii a dosarului și necompetența inspectorului de integritate. 2. Analiza motivelor de casare 2.1. În ceea ce privește motivele de nelegalitate aduse sentinței de fond Recurentul-reclamant susține abrogarea implicită a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin prevederile art. 96 alin. (1), (2) și (5) din Legea nr. 1/2011, dezincriminarea cazului de incompatibilitate și, ca urmare a încadrării faptei în noțiunea de "acuzația în materie penală" prevăzută de art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului să se aplice principiul legii penale mai favorabile, întrucât deținerea funcției de reprezentant în consiliul de administrație al școlii nu este un element care să conducă la aplicarea dispozițiilor legale privind incompatibilitatea. Recurentul-reclamant susține că prima instanță a făcut o gravă confuzie între modificarea unui act normativ și încetarea efectelor unui act normativ (abrogarea), pentru că motivarea sentinței este întemeiată pe disp. art. 56 din Legea nr. 24/2000, fără să analizeze și prevederile art. 67 din aceeași lege. Înalta Curte reține că însuși recurentul-reclamant a invocat prin cererea introductivă depusă pe rolul Curții de Apel București, modificarea disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, ca urmare a prevederilor art. 96 alin. (1), (2) și (5) din Legea educației naționale nr. 1/2011. Prin urmare, prima instanță a răspuns și a argumentat motivația hotărârii luate, prin raportare la cele invocate de reclamant. Astfel, în calea de atac a recursului, nu i se poate reproșă instanței de fond că nu a avut în vedere și alte prevederi ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Totodată, Înalta Curte urmează să se pronunțe asupra existenței/inexistenței unei situații de abrogare implicită/tacită, ca urmare a dispozițiilor legale enunțate din cuprinsul Legii nr. 1/2011, pentru a se lămuri chestiunea pusă în discuție. Dispozițiile art. 67 din Legea nr. 24/2000, pe care recurentul-reclamant le citează incomplet, susțin în alin. (3) că evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres. Așadar, abrogarea implicită poate avea loc în situații excepționale, când nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare. În primul rând, trebuie să se stabilească dacă dispozițiile legale în discuție sunt contradictorii. Art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 arată că funcția de primar este incompatibilă cu funcția de [...] membru al consiliului de administrație [...] la instituțiile publice. Art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, până la apariția O.U.G. nr. 49/2014, prevedea că din consiliul de administrație făcea parte și un reprezentant al primarului. O.U.G. nr. 49/2014 a modificat expres disp. art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, permițând ca în consiliul de administrație al școlii să fie primarul sau un reprezentant al primarului. Cum în sarcina recurentului-reclamant s-a reținut incompatibilitatea dintre funcția de primar și cea de membru în consiliul de administrație al școlii, până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, în perioada 27.06.2012 - 30.06.2014, se constată că nu există nicio contradicție între cele două prevederi legale, neputând opera o abrogare implicită/tacită astfel cum se susține prin motivele de recurs, deoarece norma inițială a Legii nr. 1/2011 specifică clar că este vorba despre un reprezentant al primarului și nu de către primar sau un reprezentant al său, cum s-a întâmplat după adoptarea O.U.G. nr. 49/2014. În ceea ce privește dezincriminarea cazului de incompatibilitate, aceasta a avut loc după data de 30.06.2014, iar recurentului-reclamant nu i s-a mai imputat nerespectarea dispozițiilor legale în discuție, urmând a se constata că modificarea dispozițiilor legale nu afectează legalitatea actului administrativ atacat. Referitor la existența unei sancțiuni de natură penală a încetării mandatului deținut și a dreptului de a fi ales în funcția de primar pe o perioadă de 3 ani, Înalta Curte consideră, în acord cu prima instanță, în urma analizării criteriilor Engel, că procedura se aplică unui număr restrâns de persoane, finalitatea procedurii nu este similară unei condamnări penale, nu există în paralel, o infracțiune similară și care are efect asupra mandatului de primar, nu privește drepturi și libertăți fundamentale. Prin urmare, procedura nu reprezintă o acuzație în materie penală, iar legea civilă se aplică pentru viitor, nu retroactivează conform disp. art. 6 din C. civ. 2.2. Cu privire la nelegalitatea încheierii de ședință din data de 21.01.2018 Prima instanță, prin încheierea recurată, a admis excepția tardivității cererii de anulare a raportului de evaluare în ceea ce privește incompatibilitatea constând în deținerea concomitentă a mandatului de primar cu funcția de administrator și calitatea de membru în Consiliul de administrație al S.C. B. S.A.. În considerentele încheierii, instanța de fond a arătat că lipsa motivării reclamantei cu privire la această situație de incompatibilitate echivalează cu neatacarea raportului de evaluare în această privință, situație ce se încadrează în chestiunea de drept rezolvată prin Decizia nr. 44/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție. Instanța de recurs consideră că în speță nu este incidentă Decizia nr. 44/2016, deoarece aceasta are în vedere o altă ipoteză și anume, posibilitatea aplicării prevederilor art. 196, coroborate cu art. 200 C. proc. civ., respectiv anularea cererii ca urmare a nerespectării obligației de completare sau modificare a cererii, dispuse de instanța de judecată, conform art. 200 alin. (2) și (3) C. proc. civ. În speța de față, prin cererea introductivă, reclamantul a formulat în termen, solicitarea de anulare a raportului de evaluare. Potrivit disp. art. 194 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cererea de chemare în judecată va cuprinde arătarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea. Recurentul-reclamant a înțeles să-și motiveze cererea de chemare în judecată, numai din perspectiva cazului de incompatibilitate referitor la deținerea simultană a funcției de primar și a celei de membru în consiliul de administrație al unei unități de învățământ. Formularea unei cereri ulterioară, denumită "cerere adițională", prin care se arată că se completează cererea inițială, nu se încadrează în prevederile art. 204 C. proc. civ., privind modificarea cererii de chemare în judecată. Modificarea cererii de chemare în judecată presupune modificarea sau completarea obiectului cererii introductive, însă, în speță, recurentul-reclamant și-a completat motivele de fapt ale acțiunii. Prima instanță nu avea obligația, cu ocazia verificării cererii și regularizării acesteia, să observe dacă reclamantul a motivat cererea și cu privire la cel de-al doilea caz de incompatibililtate, deoarece aceasta ține de modul în care partea își exercită dreptul la discuție, conform art. 9 C. proc. civ. Dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 au fost aplicate corect de către prima instanță, deoarece raportul de evaluare se contestă la instanța de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, obligația motivării cererii raportându-se la același termen. Așadar, Înalta Curte reține că prima instanță, în mod legal, a invocat excepția tardivității cererii de anulare a raportului de evaluare în ceea ce privește cel de-al doilea caz de incompatibilitate, fără a fi incidentă ipoteza anulării cererii introductive pentru nemotivare, în conformitate cu disp. art. 196 C. proc. civ. Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.