ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1666/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10 februarie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/15.01.2015, emis de pârâtă, solicitând anularea acestuia.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2009 din 07 iulie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/15.01.2015, întocmit de pârâtă, cu privire la aspectele referitoare la evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităților.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2009/07.07.2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată. În susținerea recursului se arată că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, atunci când a reținut că reclamantul A. nu s-a aflat în stare de incompatibilitate. În perioada deținerii funcției de primar, reclamantul a deținut și funcția de administrator al societății B. S.R.L., în baza unei procuri autentice, și, în exercitarea acestei calități, a semnat contracte de arendă, situație ce se înscrie în cazurile de incompatibilitate prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din legea nr. 161/2003. Reclamantul a utilizat artificii juridice pentru a induce în eroare orice persoană, inclusiv pe recurenta-pârâtă, întrucât, după validarea sa ca primar și revocarea din funcția de administrator (revocare înregistrată la Oficiul Registrului Comerțului), a continuat să exercite acte de administrare a societății prin intermediul procurii de administrare acordată de fiica sa. Prin faptele sale, intimatul-reclamant a pricinuit o pagubă bugetului public, constând în suma reprezentând salariile de primar încasate în perioada în care s-a aflat în incompatibilitate. Prin executarea "în numele și pentru administratorul unic al S.C. B. S.R.L.", respectiv fiica sa, a mandatului ce i-a fost acordat de aceasta, reclamantul a eludat dispozițiile legale în vigoare privind incompatibilitățile. Faptele intimatului-reclamant încalcă atât regimul incompatibilităților reglementat de art. 87 alin. (1) lit. d), cât și legislația penală, existând indicii ale săvârșirii infracțiunii de înșelăciune prevăzută de art. 244 alin. (1) din Legea nr. 286/2009 privind C. pen., motiv pentru care recurenta-pârâtă învederează că a sesizat și Parchetul de pe lângă Judecătoria Călărași. Instanța de fond a omis să aibă în vedere că exercitarea funcției de primar este subsumată interesului public, iar în speță se observă că intimatul-reclamant s-a folosit de resursele și cunoștințele dobândite în exercitarea funcției de primar pentru a pune pe picioare propria afacere, concurențială cu cea a instituției în care își desfășura activitatea. Față de aceste aspecte, recurenta-pârâtă consideră că, în perioada 18.06.2008-21.06.2012, intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate prin deținerea concomitentă a funcției de primar și a celei de administrator al societății B. S.R.L., potrivit procurii de mandat autentificată sub nr. x/2008 de BNP C..

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20.11.2015, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Intimatul-reclamant apreciază că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 se referă, astfel cum a reținut și instanța de fond, la funcția de administrator al societății comerciale și, prin urmare, nu se poate extinde acest caz de incompatibilitate și la persoanele care au calitatea de mandatar al administratorului, în timp ce exercită funcția de primar. Conform acestui text de lege, funcția de primar este incompatibilă cu una dintre funcțiile expres și limitativ enumerate de lege, printre care regăsim funcția de administrator, nu pe aceea de împuternicit/mandatar al administratorului unei societăți comerciale. Raportat la dispozițiile art. 7 lit. e), art. 194 alin. (1) lit. b) și art. 197 din Legea nr. 31/1990, nu se poate reține argumentul recurentei-pârâte referitor la deținerea calității de administrator al societății B. S.R.L. de către intimatul-reclamant ulterior revocării sale din funcție, potrivit Hotărârii Adunării Generale a Asociaților nr. x/14.07.2008. Din redactarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, rezultă că, pentru a putea fi reținută starea de incompatibilitate a alesului local, trebuie ca acesta să dețină simultan ambele funcții, cea de primar și cea de administrator al unei societății, iar prin folosirea termenului de "funcție", legiuitorul a avut în vedere calitatea de administrator statutar al unei societăți comerciale. Or, intimatul-reclamant nu a deținut, în perioada ce a făcut obiectul controlului derulat de Agenția Națională de Integritate, calitatea de administrator statutar al societății B. S.R.L. În ceea ce privește procura autentificată sub nr. x/2008, acest act nu este de natură a-i conferi intimatului-reclamant calitatea de administrator statutar al societății B. S.R.L. De altfel, această procură a fost revocată implicit, prin emiterea unei alte procuri, autentificată sub nr. x/2010, prin care a fost numit un alt mandatar, fiind, astfel, incidente dispozițiile art. 1555 C. civ. Potrivit C. civ., ceea ce este esențial pentru contractul de mandat este faptul că actele încheiate de mandatar afectează patrimoniul și angajează răspunderea mandantului. Prin urmare, aparenta stare de incompatibilitate susținută de recurenta-pârâtă, prin invocarea deținerii funcției de administrator statutar al B. S.R.L. în baza procurii, nu poate fi reținută.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 31 ianuarie 2018, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente: Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât a deținut, simultan, funcția de primar al comunei Unirea, jud. Călărași și funcția de administrator al societății B. S.R.L., în temeiul mandatului acordat de administratorul statutar al societății, conform procurii autentificate sub nr. x/2008 de Biroul Notarului Public C.. Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice. Chestiunea de drept supusă analizei instanței de judecată în prezentul litigiu se referă la incidența acestui text de lege, respectiv la stabilirea existenței sau inexistenței unei stări de incompatibilitate, în prezența unui mandat acordat primarului de către administratorul statutar al societății comerciale, printr-o procură autentică, în scopul administrării persoanei juridice. Reclamantul A. a susținut că executarea mandatului de administrare acordat prin procura autentificată de notarul public nu atrage starea de incompatibilitate, neexistând o deținere simultană a funcției de primar și a funcției de administrator al unei societăți comerciale, cazurile de incompatibilitate prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 fiind de strictă interpretare și aplicare. Această interpretare restrictivă a textului de lege a fost împărtășită și de instanța de fond, care a apreciat că îndeplinirea de către reclamant a mandatului acordat de administratorul statutar al societății comerciale are loc în condițiile C. civ. și nu prezintă relevanță din perspectiva Legii nr. 161/2003. Pe de altă parte, prin criticile expuse în cuprinsul recursului, pârâta Agenția Națională de Integritate a susținut legalitatea Raportului de evaluare nr. x/15.01.2015, apreciind că prima instanță a realizat o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage incidența motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de pârâta Agenția Națională de Integritate și pentru a tranșa chestiunea de drept litigioasă, Înalta Curte reține că scopul principal al instituirii prin lege a incompatibilităților este acela de a proteja mandatul și de a garanta electoratului independența persoanei care îl reprezintă. Incompatibilitatea reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, urmărindu-se garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice. Stabilirea expresă a incompatibilităților are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, alesul local trebuie să fie nu numai independent, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Or, prin cumularea mandatului public cu o funcție privată stabilită prin legea specială, alesul local ar putea intra în conflict cu prerogativele și obligațiile ce-i revin în această calitate. Astfel, confuzia de competențe și de calități generată de un asemenea cumul este în dauna funcției publice îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune. Aplicând aceste principii la cauza de față, Înalta Curte constată că reclamantul A. s-a aflat in situație de incompatibilitate în perioada evaluată, deținând și exercitând atribuțiile de administrator al societății comerciale B. S.R.L. în perioada în care a deținut funcția de primar, fiind incidente dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Analizând actele depuse în probațiune la dosarul cauzei, Înalta Curte reține că, în perioada 19.06.1996-30.09.2008, reclamantul A. a deținut, împreună cu soția sa, calitatea de asociat al societății B. S.R.L., iar în perioada 19.06.1996 - 14.07.2008 a deținut și calitatea de administrator statutar. Revocarea reclamantului din funcția de administrator s-a realizat prin Hotărârea Adunării Generale a Asociaților nr. x/14.07.2008, operațiune înscrisă în Registrul Comerțului potrivit încheierii judecătorului delegat la Oficiul Național al Registrului Comerțului nr. x din 31.07.2008. Ulterior revocării reclamantului din funcția de administrator, la data de 02 octombrie 2008, noul administrator statutar al societății B. S.R.L., doamna D., a conferit o procură intimatului-reclamant (împreună cu soția sa), autentificată sub nr. x/2008 de Biroul Notarului Public C., prin care i-a conferit acestuia atribuțiile de administrare a societății, pe o perioadă nedeterminată. În cuprinsul acestei procuri sunt specificate activitățile pe care le vor desfășura mandatarii, concluzia fiind aceea a acordării unui mandat general și deplin de administrare a activității societății. Acceptarea de către reclamantul A. a mandatului de administrare acordat este dovedită prin semnarea contractele de arendă nr. x/03.09.2009, nr. x/03.09.2009 și nr. x/04.09.2009, în care societatea B. S.R.L. are calitatea de arendaș. Acest context factual nu a fost contestat de părțile cauzei, pozițiile contrare fiind exprimate cu privire la efectele juridice pe care le produce procura acordată în vederea administrării societății B. S.R.L. în planul incompatibilităților prevăzute de Legea nr. 161/2003. Înalta Curte apreciază că interdicția deținerii de către primar a funcției de administrator al unei societăți comerciale, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, nu este limitată la situația în care acesta are calitatea de administrator statutar, desemnat prin hotărâre a asociaților/asociatului unic, fiind deopotrivă incidentă și în cazul în care funcția de administrator este atribuită și exercitată de facto în baza altor acte juridice, respectiv procuri, contracte de mandat, etc. Această concluzie se impune ca urmare a faptului că ambele modalități de desemnare a administratorului societății comerciale produc aceleași efecte și anume exercitarea (sau posibilitatea exercitării) de către alesul local a unei funcții private, incompatibile cu mandatul public acordat de electorat și cu principiile independenței și imparțialității persoanei care ocupă funcția electivă. Atât timp cât primarul îndeplinește atribuțiile de administrare a activității societății comerciale, reprezintă această persoană juridică în fața terților și semnează acte juridice în calitate de reprezentant, este evidentă nerespectarea principiilor anterior enunțate. Deși instanța de fond a reținut în mod corect că mandatului acordat intimatului-reclamant prin procura autentică îi sunt aplicabile dispozițiile C. civ. ce reglementează regimul juridic al contractului de mandat, această împrejurare nu este de natură a înlătura starea de incompatibilitate reglementată de dispozițiile Legii nr. 161/2003. Întrucât atributele de administrare a societății au fost acordate reclamantului printr-o procură autentică, în raporturile dintre acesta și mandant, respectiv societate, sau în raporturile cu terții, vor fi aplicate, în caz de litigiu, doar dispozițiile C. civ., nu și dispozițiile Legii nr. 31/1990, incidente în cazul răspunderii administratorului statutar. Însă regimul juridic aplicabil actului prin care reclamantul a primit atributele funcției de administrator nu are efect asupra situației de incompatibilitate reglementată prin lege specială, în stabilirea căreia instanța de judecată va analiza dacă, prin deținerea și exercitarea de către primar a atribuțiilor de administrare, a fost încălcat scopul legiferării incompatibilității și anume asigurarea îndeplinirii funcției publice în mod transparent, imparțial și independent. Or, în cauza de față, Înalta Curte apreciază că, deși, în mod formal, reclamantul A. a renunțat la calitatea de administrator al societății B. S.R.L., la scurt timp după înscrierea acestei situații juridice în evidențele Oficiului Național al Registrului Comerțului recurentul-reclamant a reluat atributele funcției de administrator, pe care a și exercitat-o în fapt, eludând, astfel, dispozițiile Legii nr. 161/2003. O interpretare contrară ar lipsi de conținut dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, deschizând posibilitatea exercitării de către primar a atribuțiilor de administrator al societății comerciale, deși textul legal în vigoare la momentul constatării incompatibilității (anterior modificărilor legislative operate prin dispozițiile Legii nr. 87/2017) interzicea chiar și simpla deținere a funcției incompatibile, independent de exercitarea efectivă a actelor de administrare. Prin urmare, Înalta Curte apreciază a fi întemeiată critica pârâtei Agenția Națională de Integritate, referitoare la greșita aplicare a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond și reformarea soluției primei instanțe. Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.