ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1942/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, și ulterior pe rolul Curții de Apel București ca urmare a declinării soluționării cauzei în favoarea acestei din urmă instanțe, prin Sentința civilă nr. 847 din 06 februarie 2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 și a tuturor actelor sau măsurilor dispuse în baza acestuia.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 972 din 3 aprilie 2015, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a inspectorului de integritate. Totodată, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, intervenientul accesoriu SC C. SA și intervenientul în interes propriu B., reținând că a exercitat concomitent funcția de primar cu funcția de reprezentant al Comunei D., Județul Constanța, în Adunarea Generală a Acționarilor în cadrul SC C. SA Constanța, fapt care a atras, în raport cu dispozițiile art. 87 alin. (1) litera f) și art. 91 alin. (1) teza I din Legea nr. 161/2003, starea de incompatibilitate constatată de pârâtă. Prin aceeași sentință a respins cererea de intervenție accesorie formulată de SC C. SA în interesul reclamantului, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantul A. și intervenienta SC C. SA invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. 3.1. În motivarea recursului, reclamantul A. a susținut, în esență, că hotărârea atacată încalcă normele de drept material incidente, respectiv a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 1 alin. (2) lit. g) pct. 2 și 6 din Legea nr. 215/2001, art. 311 din Legea nr. 51/2006 și art. 63 alin. (5) lit. a) și c) din Legea nr. 215/2001 și condițiile in house providing definite de Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru atribuirea directă a contractelor publice. În opinia recurentului, prima instanță și-a însușit în mod eronat concluzia autorității potrivit căreia SC C. SA ar fi o societate de interes local. Totodată, a arătat că prima instanță a ignorat că SC C. a fost înființată și funcționează ca un operator regional potrivit prevederilor Legii nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, ceea ce face ca aceasta să fie o societate de interes zonal/regional. De asemenea, a susținut că, având în vedere transformarea SC C. SA din societate de interes local, într-un operator regional, este evident că aceasta nu se mai încadrează în ipoteza prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. SC C. SA este operatorul regional al sistemului public de alimentare cu apă și de canalizare al Asociației de Dezvoltare Intercomunitară Apă-Canal Constanța, care nu este o societate comercială de interes local sau național în sensul prevederilor menționate. Astfel, operatorul regional asigură furnizarea/prestarea serviciului/activității de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, în schimb o societate comercială de interes local nu poate presta serviciile care formează obiectul său de activitate decât pe raza unității administrativ-teritoriale care a înființat-o, deci, doar pe raza unei localități. Totodată, s-a arătat că funcționarea operatorului regional este supusă unui control direct și dominant al unităților administrativ teritoriale prin intermediul Asociației de Dezvoltare Intercomunitară. Prin urmare, unitățile administrativ teritoriale nu exercită un control al operatorului regional în mod individual, ci doar în mod colectiv, în comun, prin intermediul respectivei asociații. Recurentul a mai susținut că societățile comerciale înființate potrivit Legii nr. 15/1990 nu puteau avea ca acționar o unitate administrativ-teritorială, iar distincția legală între societățile de interes local și operatorii de servicii publice comunitare de utilități publice locale sau județene rezultă din art. 1 alin. (2) lit. g) pct. 2 și 6 din Legea nr. 215/2001, clasificare legală nesocotită de prima instanță. Prin urmare, având în obiectul de activitate, Unitatea administrativ teritorială în care prestează serviciile de alimentare cu apă și de canalizare și modalitatea în care s-a reorganizat SC C. S.A ca operator regional, aceasta nu este o societate de interes local, raza teritorială deservită de această societate acoperă mai multe județe. Astfel, sunt relevante inserarea art. 2 lit. g1) în Legea nr. 51/2006 cuprinzând definiția operatorului regional [art. 2 lit. h) în forma republicată] și art. 311 cuprinzând regulile de atribuire directă (in-house) a contractelor de delegare a gestiunii (art. 31 în forma republicată). În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței atacate, în sensul admiterii acțiunii și cererii de intervenție accesorie formulate de SC C. SA. 3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs, intervenienta SC C. SA a arătat, în esență, că situația de față nu se încadrează în ipoteza vizată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, solicitând admiterea ambelor recursuri și modificarea sentinței recurate în sensul admiterii acțiunii și cererii de intervenție alăturată. Recurenta-intervenientă a susținut, în esență, că SC C. SA, operatorul regional al sistemului public de alimentare cu apă și de canalizare deținut in-house providing de mai multe unități administrativ-teritoriale, nu este o societate de interes local pentru Comuna D., iar din caracterele juridice specifice operatorului regional rezultând obligația primarului de a reprezenta unitatea sa administrativ-teritorială în adunarea generală a acționarilor operatorului regional. Prin urmare, este nelegală aplicarea art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 în cazul primarilor ce exercită asupra operatorului regional controlul similar celui asupra propriilor servicii participând în adunarea generală a acționarilor acestui operator. În consecință, operatorul regional (OR) al sistemelor publice de alimentare cu apă și de canalizare trebuie diferențiat de societatea de interes local sau județean, deoarece controlul în comun al unităților administrativ-teritoriale asupra operatorului regional, analog celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii, trebuie realizat de către primar prin participarea în adunarea generală a acționarilor respectivului operator, iar temeiul de drept în baza căruia intimata-pârâtă a emis Raportul de evaluare a cărui anulare se solicită nu este aplicabil în cazul participării primarului în adunarea generală a acționarilor respectivei societăți.

Apărarea intimatei-pârâte Prin concluziile scrise formulate, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, și menținerea hotărârii atacate, fiind temeinică și legală. În esență, intimata a susținut că prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu disting decât două categorii de societăți comerciale: cele de interes local și cele de interes național, iar faptul că SC C. SA poate fi definitivă și ca operator regional, în sensul art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006, nu îi schimbă calitatea de societate comercială de interes local.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 8 decembrie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 16 februarie 2017. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent și intervenientă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, iar întrucât criticile formulate se referă la aceleași chestiuni, vor primi răspuns prin argumente comune. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013, întocmit de intimata-pârâtă. Din actele dosarului rezultă că recurentul, primar al Comunei D., a deținut, în perioada supusă verificării de către autoritatea intimată, și calitatea/funcția de reprezentant al acestei unități administrativ-teritoriale în Adunarea Generală a Acționarilor în cadrul SC C. SA. Din dispozițiile Legii nr. 51/2006, reiese că SC C. SA reprezintă un operator regional care realizează servicii de utilități publice de interes zonal. În speță, problema dedusă judecății vizează interpretarea și aplicabilitatea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, precum și calificarea SC C. SA ca fiind sau nu o societate de interes local, în sensul acestor dispoziții legale. Potrivit art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, "funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar general al municipiului București [...], este incompatibilă cu lit. f) - funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților de interes local reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare ...". Aceste prevederi au în vedere numai ipoteza funcției de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societății comerciale ce operează pe teritoriul comunei, orașului/municipiului, județului unde persoana în cauză este primar/viceprimar sau președinte/vicepreședinte al consiliului județean. În cauză, ne aflăm în situația unei societăți comerciale cu statut de operator regional ce are competență în mai multe județe și are ca scop dezvoltarea intercomunitară. Operatorul regional, potrivit dispozițiilor O.U.G. nr. 13/2008, este o societate comercială cu capital integral al unităților administrativ-teritoriale membre, având rolul de a asigura gestiunea serviciului de utilități publice pe raza sa de competență și de implementare a programelor de investiții publice de interes zonal/regional. Așadar, este evident că această societate comercială acționează pe o suprafață ce excede teritoriului unei singure unități administrativ-teritoriale, iar operatorul regional nu este subordonat autorității administrației publice locale, ci se află sub coordonarea asociației de dezvoltare intercomunitară. Faptul că este necesară o hotărâre a fiecărei unități administrativ-teritoriale pentru înființarea și funcționarea asociației nu are efect în planul incompatibilităților prevăzute de lege în cazul primarilor. Mandatul primarului în cadrul adunării generale a asociației depășește interesul local și se subordonează unui interes regional, nefiind îndeplinită premisa ca persoana ce exercită funcția să aibă un interes personal ce ar putea influența îndeplinirea cu imparțialitate și obiectivitate a atribuțiilor sale legale. Referitor la calificarea unui operator regional de servicii de utilități publice, dacă este sau nu o societate comercială de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, s-a pronunțat, în ședința din data de 4 mai 2015, și plenul judecătorilor secției contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Cu acea ocazie, cu majoritate de voturi, a fost adoptată soluția de principiu în sensul că un operator regional care realizează servicii de utilități publice de interes zonal/regional nu se circumscrie unei societăți comerciale de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. Prin urmare, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile în cauza dedusă judecății, iar situația în care s-a aflat recurentul-reclamant nu reprezintă incompatibilitatea la care se referă aceste dispoziții legale. În consecință, se impune și admiterea cererii de intervenție accesorie în interesul reclamantului, formulată de SC C. SA, urmând să fie menținute dispozițiile primei instanțe în privința cererii de intervenție formulată în interes propriu de intervenientul B. și asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a a inspectorului de integritate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa, în parte, sentința atacată, cu consecința admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare contestat, precum și a cererii de intervenție accesorie formulate de SC C. SA în interesul reclamantului. Totodată, va menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.