ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5227/2021

Ședința publică din data de 3 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la 27.02.2019, reclamanta Panioglu Daniela, în contradictoriu cu pârâții Înalta Curte de Casație și Justiție și Colegiul de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, a solicitat anularea art. I pct. 9 din Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3/28.01.2014 pentru modificarea și completarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, publicat în Monitorul Oficial nr. 75/30.01.2014, cu referire la modificarea art. 29 alin. (1) și alin. (5) din Regulament, partea privind 4 judecători/judecători supleanți.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta Înalta Curte de Casație și Justiție a invocat, în principal, excepția lipsei de interes și, în subsidiar, a solicitat respingerea acțiunii, ca inadmisibilă.

Prin sentința nr. 70 din 22 aprilie 2019, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de interes și, pe cale de consecință, a respins acțiunea formulată de Panioglu Daniela, în contradictoriu cu pârâții Înalta Curte de Casație și Justiție și Colegiul de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, ca fiind formulată de o persoană lipsită de interes.

Reclamanta a declarat recurs mpotriva sentinței nr. 70 din 22 aprilie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, solicitând admiterea în tot a acestuia, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei primei instanțe pentru a trece la judecarea cauzei pe fond, potrivit dispozițiilor art. 20 alin. (3) fraza a II-a din Legea nr. 554/2004, întrucât prima instanță nu a intrat în cercetarea fondului.

În motivarea recursului a fost invocat, în principal, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar în subsidiar, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ipoteza în care instanța de recurs va califica motivele invocate în susținerea căii de atac ca fiind de drept substanțial.

În acest sens, recurenta menționează, în esență, că instanța de fond a făcut o confuzie gravă în privința interesului său procesual și inclusiv în privința obiectului cauzei cu care a fost învestită, analizând interesul de a utiliza o cale extraordinară de atac, comportându-se astfel nu ca o instanță de contencios învestită cu anularea unui act administrativ, ci ca una învestită cu soluționarea unei asemenea căi de atac.

Or, instanța de fond trebuia să analizeze interesul reclamantei de a promova acțiunea în anulare și nu interesul de a promova contestație în anulare sau revizuire împotriva deciziei pronunțată în recurs, în materie disciplinară, de un Complet de 5 judecători din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, într-o compunere nelegală, întemeiată tocmai pe actul administrativ normativ atacat în prezenta cauză, a precizat recurenta.

În plus, învederează că sancțiunea disciplinară definitivă aplicată și menținută prin hotărârea pronunțată de Completul de 5 judecători are un efect sever și permanent asupra carierei sale profesionale, împiedicând-o să promoveze din postura de judecător de curte de apel, fapt care constituie o continuă stare de violare a drepturilor sale, astfel că interesul în promovarea acțiunii în anulare constă în înlăturarea violării dreptului la carieră profesională, dimensiune a dreptului la viață privată socială, protejat de art. 8 din CEDO, fiind determinat, legitim, personal, născut și actual, satisfăcând deplin exigențele art. 33 C. proc. civ. pe care prima instanță l-a violat grav pronunțând sentința atacată.

Intimata-pârâtă Înalta Curte de Casație și Justiție a formulat întâmpinare prin intermediul căreia a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică si legală.

În susținerea acestei poziții procesuale, intimata-pârâtă a susținut, în esență, că într-o manieră judicioasă instanța de fond a analizat interesul reclamantei în raport cu dezlegările Curții Constituționale privind efectele în timp produse de Decizia nr. 685/2018, stabilind corect că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile generale de exercitare a dreptului la acțiune prevăzute de art. 32 și art. 33 C. proc. civ., referitoare la existența unui interes determinat, născut și actual, vizând stabilirea folosului practic ce poate fi realizat în concret în ipoteza admiterii acțiunii, concomitent cu existența posibilității de obținere a acestui folos la momentul inițierii demersului judiciar.

II. Considerațiile Înaltei Curți asupra recursului

Reclamanta a învestit instanța de fond cu o acțiune în contencios subiectiv, solicitând anularea art. I pct. 9 din Hotărârea nr. 3/28.01.2014 a Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu referire la modificarea art. 29 alin. (1) și alin. (5) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a acestei instanțe, în partea privind 4 judecători/judecători supleanți, motivat de împrejurarea că recursul său împotriva hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători în materie disciplinară, pronunțată în dosar nr. x/2016, a fost judecat de un complet nelegal compus, din perspectiva Deciziei Curții Constituționale nr. 685/07.11.2018, prin care s-a constatat nelegalitatea actului administrativ normativ vizat de acțiunea în anulare.

Prin raportare la specificul cauzei, instanța de fond a apreciat că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii cerințelor interesului legitim și actual de a promova acțiunea, astfel cum acestea sunt predeterminate de art. 33 C. proc. civ., constatând, prin raportare la considerentele regăsite în cuprinsul paragrafului 198 din Decizia Curții Constituționale nr. 685/2018, că la momentul formulării cererii de chemare în judecată aceasta nu mai era în termen pentru a exercita o eventuală contestație în anulare împotriva deciziei civile nr. 5/29.01.2018 pronunțată de Completul de 5 judecători din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care i-a fost aplicată sancțiunea disciplinară, iar posibilitatea formulării unei eventuale revizuiri nu justifică actualitatea interesului, acceptarea unei teze contrare fiind de natură să instituie o stare de insecuritate juridică incompatibilă cu statul de drept.

Ca atare, instanța a admis excepția lipsei de interes a reclamantei și pe cale de consecință a respins acțiunea, ca fiind formulată de o persoană lipsită de interes.

Analizând sentința atacată prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, precum și prin raportare la criticile formulate de recurentă, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

Preliminar, Înalta Curte consideră necesare câteva scurte considerații asupra modului în care prevederile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 reglementează subiectele de sesizare a instanței de contencios administrativ.

În esență, prin normele cuprinse de art. 1 alin. (1) și alin. (2), precum și de art. 8 alin. (1), legea contenciosului administrativ oferă subiecților de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, denumire care se bazează pe noțiunea de drept subiectiv, în cadrul căruia sancțiunea juridică a anulării actului administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant.

Articolul 1 alin. (1) din lege stabilește că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul poate fi atât privat cât și public.

Reglementarea este nuanțată de norma regăsită în cuprinsul art. 8 alin. (1)

1

din lege, în sensul că persoanele fizice și juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Dispozițiile art. 8 alin. (1) au fost cuprinse în Legea contenciosului administrativ în aplicarea normei constituționale regăsită în cuprinsul art. 52 din legea fundamentală care configurează obiectul acțiunii în contencios administrativ, referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, condițiile și limitele exercitării acestui drept fiind stabilite prin legea organică, conform prevederilor alin. (2) al aceleiași norme constituționale.

Interesul legitim privat este definit în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, în timp ce noțiunea de interes legitim public este definită în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. r) ca fiind interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competențelor autorităților publice.

Curtea relevă că principiul legalității este elementul central al activității autorităților și instituțiilor publice, însă reclamanta, în calitate de persoană fizică care se pretinde a fi vătămată printr-un act administrativ nelegal, a învestit instanța cu o acțiune în contencios subiectiv, în cadrul căreia nu poate fi sancționată o nelegalitate obiectivă a actului administrativ, sancțiunea nulității urmând a fi aplicată numai cu condiția existenței unei vătămări produse acesteia într-un drept subiectiv sau într-un interes legitim privat.

Revenind la speța dedusă judecății, contrar opiniei judecătorului fondului, Înalta Curte constată că reclamanta justifică interesul de a solicita anularea în parte a actului administrativ normativ reprezentat de hotărârea Colegiului de conducere al instanței supreme prin care a fost stabilită compunerea Completului de 5 judecători care i-a judecat cauza în materie disciplinară, tocmai din perspectiva nelegalei compuneri a acestuia, pe care partea o clamează prin raportare la Decizia Curții Cosntituționale nr. 685/2018, neregularitate care, în opinia sa, constituie o violare a dreptului la un proces echitabil-veritabil drept subiectiv, din perspectiva art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.

În ceea ce privește chestiunea lipsei interesului reclamantei în formularea acțiunii, trebuie făcute unele nuanțări care marchează distincția dintre interes, ca o condiție de exercitare a acțiunii civile și interesul legitim din materia contenciosului administrativ care justifică însăși legitimarea procesuală activă a reclamantei.

Din acest unghi de vedere, Înalta Curte menționează că, dacă în cadrul unei acțiuni civile de drept comun reclamantul trebuie să dovedească folosul practic urmărit prin recurgerea la procedura judiciară, acesta fiind o condiție esențială pentru exercitarea dreptului la acțiune, în litigiul de contencios administrativ interesul legitim pe care partea îl invocă nu se confundă cu folosul practic, ci reprezintă, astfel cum rezultă din definiția dată de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor, previzibil și prefigurat.

Din dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 rezultă că partea se poate considera persoană vătămată și se poate adresa instanței de contencios administrativ doar în situația în care justifică un drept subiectiv sau interes legitim propriu, deoarece doar prin încălcarea acestora de către autoritatea publică se naște un raport de drept administrativ.

Este adevărat, nu se poate face abstracție de împrejurarea că, chiar și în litigiile de contencios administrativ, admisibilitatea acțiunii este condiționată de interesul procesual, adică de folosul material sau moral pe care reclamantul îl urmărește prin exercitarea acțiunii, cu excepția cazului în care legea instituie o anumită acțiune pentru apărarea unui interes general, când interesul procesual nu mai necesită a fi personal, precum și de vătămarea, prin actul atacat, a unui interes legitim ocrotit expres de lege prin instituirea unei acțiuni în justiție.

În acest sens, se impune precizarea că, din redactarea art. 52 din Constituție, rezultă așezarea pe același plan a interesului legitim și a dreptului subiectiv, cu consecința că și în cazul unei acțiuni întemeiate pe vătămarea unui interes legitim, reclamantul poate cere despăgubiri, obligarea administrației la emiterea unui act sau la efectuarea unei prestații.

Așadar, prin textul constituțional se instituie un contencios administrativ de plină jurisdicție, întemeiat nu numai pe dreptul subiectiv, ci și pe interesul legitim.

Prin urmare, consecința firească este că la introducerea unei acțiuni de contencios administrativ, cum este și cea care formează obiectul litigiului pendinte, reclamantul trebuie, pentru început, să demonstreze că are interes procesual, cu excepția cazului în care legea consacră în mod expres o acțiune care poate fi exercitată de anumite persoane determinate, când interesul procesual nu mai trebuie afirmat.

Această regulă se aplică atât în cazul acțiunilor întemeiate pe interes legitim, cât și a celor întemeiate pe drept subiectiv.

În consecință, deși interesul procesual se distinge de interesul legitim în temeiul căreia se exercită acțiunea în contencios administrativ, prin aceea că el relevă un aspect procesual, în timp ce interesul legitim ține de dreptul material, motiv pentru care chiar și în prezența unui interes legitim lezat, interesul procesual s-ar putea să lipsească, ținând seama de specificitatea pe care o prezintă litigiile judecate în această materie, reclamantul trebuie să justifice interesul de a acționa, prin raportare la dispozițiile art. 32 și 33 C. proc. civ. care nu pot fi eludate nici în contenciosul administrativ.

Aprecierea existenței interesului legitim se face, așadar, la emiterea actului vătămător, pe când existența interesului procesual se face la introducerea acțiunii.

Din punct de vedere al caracteristicilor interesului legitim, privit ca fiind orice interes care nu este contrar legii, Curtea menționează că, prin raportare la conținutul normelor procesuale evocate, doctrina procedurală civilă a reținut că interesul procesual trebuie să fie legitim, determinat, real, personal, născut, actual și direct, însă, deoarece interesul legitim este pus pe aceeași poziție cu dreptul subiectiv și nu se confundă cu interesul procesual, aceste caracteristici nu pot fi efectiv considerate ca fiind aplicabile în totalitate și interesului legitim.

Cu toate acestea, Înalta Curte învederează că, prin definiție, interesul legitim nu este în măsură să confere persoanei care se prevalează de el calitatea de parte a unui raport juridic și, prin urmare, nici obligații în sarcina administrației, însă nu aceasta este situația în litigiul pendinte.

Ca o concluzie, Curtea apreciază că interesul legitim trebuie să îndeplinească următoarele caracteristici: personal sau colectiv, actual sau viitor, direct sau indirect, fiind necesar ca fiecare dintre acestea să existe corelativ și în interdependență unele cu altele, în cazul inițierii unui demers judiciar în contencios administrativ.

Astfel, raportând datele din speță la coordonatele anterior reținute, Înalta Curte constată, în dezacord cu concluziile instanței de fond, că reclamanta-recurentă a dovedit existența vreunei vătămări aduse de actul administrativ contestat, atât în privința drepturilor sale subiective, cât și în privința interesului său legitim, ambele prin raportare la pretinsa nelegală compunere a Completului de 5 judecători, constatată în termeni lipsiți de echivoc de instanța de contencios constituțional la care reclamanta face trimitere prin acțiunea introductivă.

În acest sens, se impune precizarea că instanța de contencios administrativ, prin raportare la obiectul acțiunii ce se adresează acesteia și care presupune existența unui act administrativ sau nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este chemată să statueze asupra unor situații concrete cum este cea pe care reclamanta a supus-o analizei în cauza de față.

Ca atare, interesul clamat de recurenta-reclamantă este născut, personal, actual și direct, astfel că în mod eronat instanța de fond a apreciat că este lipsită de interes procesual cererea de chemare în judecată adresată acesteia, folosul pe care reclamanta îl urmărește prin exercitarea acțiunii fiind unul real și legitim, proiecția acestuia spre posibilitatea rejudecării recursului de un complet legal constituit fiind evidentă.

Instanța de fond a analizat toate aceste caracteristici ale interesului procesual prin raportare la dezlegările Curții Constituționale privind efectele în timp ale Deciziei nr. 685/2018, sens în care, deși nu era legal învestită cu soluționarea unei căi extraordinare de atac, a statuat, pe de o parte, că reclamanta nu se mai găsește în termenul pentru introducerea unei contestații în anulare împotriva deciziei civile nr. 5/29.01.2018 pronunțate de Completul de 5 judecători din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care i s-a aplicat sancțiunea disciplinară, iar pe de altă parte, că o eventuală revizuire îndreptată împotriva aceleiași hotărâri, pentru a da eficiență anulării actului administrativ contestat, este de natură a afecta principiul securității juridice.

Însă, asemenea aprecieri constituie monopolul exclusiv al instanțelor învestite cu soluționarea căilor extraordinare de atac, instanțe care nu pot fi substituite de instanța competentă să se pronunțe asupra cererii în anularea actului administrativ, în cazul de față, aceasta din urmă depășindu-și competența și limitele învestirii în raport de obiectul cauzei, împrejurare care a condus la greșita admitere a excepției lipsei de interes, prin raportare la prevederile art. 33 C. proc. civ.

Față de considerentele de fapt și de drept anterior expuse, constatând incidența în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte, făcând aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, va proceda la admiterea recursului declarat în cauză, cu consecința casării hotărârii pronunțate de instanța de fond și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Panioglu Daniela împotriva sentinței nr. 70 din 22 aprilie 2019 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 noiembrie 2021.