Decizia nr. 4203/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul Sindicatul Liber din Învățământ Sibiu a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Ministerul Muncii și Justiției Sociale, modificarea Ordinului Comun nr. 3058/943/2018, emis de pârâți, în sensul includerii în acesta a funcțiilor medicale și auxiliare din învățământul special și special integrat care nu se regăsesc în anexa I, Familia ocupațională de funcții bugetare - Învățământ" la Legea-cadru nr. 153/2017, și anume: medic, asistent medical și infirmieră.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 110/2019 din 23 aprilie 2019, a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată prin întâmpinare, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu, în numele membrei A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Ministerul Muncii și Justiției Sociale, a obligat pârâții să completeze art. 1 al Ordinului comun nr. 3058/943/2018 în sensul includerii în Cap. 1, pct. 6 al Anexei I - Familia ocupațională de funcții bugetare "Învățământ" la Legea-cadru nr. 153/2017, a funcției didactice auxiliare de asistent medical în învățământul special și special integrat și a respins acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu în numele membrelor B., C. și D. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Ministerul Muncii și Justiției Sociale, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond atât recurenții-reclamanți Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu în numele și pentru A., Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu în numele și pentru B., Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu în numele și pentru D., Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu în numele și pentru C., Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu cât și recurenții-pârâți Ministerul Educației (fost Ministerul Educației Naționale) și Ministerul Muncii și Protecției Sociale (fost Ministerul Muncii și Justiției Sociale) au declarat recurs. I. Ministerul Educației, prin recursul formulat, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că personalul medical: medic și asistent medical beneficiază, începând cu 1 martie 2018, potrivit prevederilor art. 38 alin. (3) lit. b) din Legea-cadru nr. 153/2017, de drepturile salariale pentru anul 2022. Începând cu aceeași dată cele două funcții nu mai beneficiază de sporul de stabilitate și de sporul pentru învățământ special potrivit art. 4 din Anexa I, Cap. I, lit. B) din Legea-cadru nr. 153/2017, având în vedere că aceste categorii profesionale primesc începând cu 1 martie 2018, drepturile salariale pentru anul 2022, specifice anexei II "Sănătate" și nu mai fac parte din categoria personalului didactic auxiliar. Se mai arată că Ministerul Educației Naționale a făcut propunerea de introducere a funcției de asistent social în categoria funcțiilor didactice auxiliare în Ordinul Comun al Ministerului Educației Naționale și Ministerului Muncii și Justiției Sociale nr. 3058/943/2018 privind reglementarea funcțiilor cu statut de personal didactic auxiliar care nu se regăsesc în Anexa I "Familia ocupațională de funcții bugetare învățământ " a Legii - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. În conformitate cu prevederile art. 38 alin. (3) lit. d) din Legea-cadru nr. 153/2017: "Prin excepție de la lit. a), începând cu 1 martie 2018, cuantumul brut al salariilor de bază, precum și cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor, premiilor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, de care beneficiază personalul didactic din unitățile/instituțiile de învățământ preuniversitar și universitar de stat, inclusiv unitățile conexe, precum și personalul din cadrul Agenției Române de Asigurare a Calității în învățământul Superior, se majorează cu 20% față de nivelul acordat pentru luna februarie 2018, cu respectarea prevederilor alin. (6) Prin aplicarea prevederilor art. 36 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, funcția de infirmier se regăsește la Anexa II-Familia ocupațională de funcții bugetare "Sănătate și asistență socială". Se mai susține că, funcția de infirmier nu face parte din categoria funcțiilor didactice auxiliare în Legea-cadru nr. 153/2017, Legea educației naționale nr. 1/2011 și nici în Ordinul Comun al Ministerului Educației Naționale și Ministerului Muncii și Justiției sociale nr. 3058/943/2018 privind reglementarea funcțiilor cu statut de personal didactic auxiliar care nu se regăsesc în Anexa I "Familia ocupațională de funcții bugetare învățământ" a Legii -cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, iar la data de 1 ianuarie 2019, personalul nedidactic urmează să beneficieze de creșterea salarială de 1/4 din diferența salariilor 2022 -31 decembrie 2018. II. Ministerul Muncii și Protecției Sociale, în motivarea recursului întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că în mod greșit instanța a respins excepția inadmisibilității cererii de modificare a Ordinului MEN/MMJS nr. 3058/943/2018, fără să țină cont de prevederile legale privind modificarea unui act normativ, precizate în întâmpinare. Pe fondul cauzei, se susține că solicitările reclamantului sunt neîntemeiate pentru considerente avute în vedere de direcția cu atribuții exprese în interpretarea și aplicarea legislației în domeniu. Astfel, din iulie 2017 până în prezent, salarizarea personalului bugetar se face potrivit Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, care prevede la art. 1 alin. (3) că "drepturile salariale ale personalului plătit din fonduri publice sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute de prezenta lege." La art. 14 din Cap. I lit. B) Reglementări specifice personalului didactic din învățământ -Anexa 1 Familia ocupațională de funcții bugetare "învățământ" la Legea-cadru nr. 53/2017, se menționează că, "pentru funcțiile didactice auxiliare, care nu se regăsesc în prezenta anexă, se vor utiliza salariile de bază din anexele la prezenta lege, corespunzător fiecărui domeniu de activitate din sistemul bugetar. Ministerul Educației Naționale, în colaborare cu Ministerul Muncii și Justiției Sociale, va emite, în termen de 30 de zile de la publicarea prezentei legi, un nou ordin privind reglementarea funcțiilor cu statut de personal didactic auxiliar, aplicându-li-se în mod corespunzător celelalte prevederi aplicabile personalului didactic". În aceste condiții, a fost emis Ordinul ministrului educației naționale și al ministrului muncii și justiției sociale nr. 3058/943/2018 privind reglementarea funcțiilor cu statut de personal didactic auxiliar care nu se regăsesc în anexa I "Familia ocupațională de funcții bugetare învățământ" la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Se mai precizează că Ministerul Muncii și Justiției Sociale nu are competența de a stabili funcțiile care intră în categoria de personal didactic auxiliar, ci doar verifică din punct de vedere tehnic, pentru conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 153/2017, funcțiile cu statut de personal didactic auxiliar la propunerea Ministerului Educației Naționale. III. Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu în numele și pentru A., B., D., C., prin recursul formulat întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 și pct. 4 C. proc. civ., arată că în acțiunea promovată a solicitat obligarea pârâților la modificarea ordinului, în sensul includerii funcțiilor de medic, asistent medical, infirmieră din învățământul special și special integrat, în categoria funcțiilor cu statut de personal didactic auxiliar care nu se regăsesc în anexa I "Familia ocupațională de funcții bugetare învățământ" la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Aceste funcții cu statut de personal didactic auxiliar care nu se regăsesc în anexa I "Familia ocupațională de funcții bugetare învățământ" la Legea-cadru nr. 153/2017 sunt enumerate în anexa Ia Ordinul nr. 3058/943/2018, nu în art. 1 al acestuia. Având în vedere acest fapt și acela că nu se punea problema modificării unei anexe a Legii nr. 153/2017, soluția potrivită ar fi trebuit să fie "completarea Ordinului nr. 3058/943/2018 în sensul includerii în anexă a funcției de asistent medical în învățământul special și special integrat." Este evident că astfel cum este formulat dispozitivul hotărârii atacate este și inaplicabil, pârâții neavând posibilitatea în mod legal să modifice Legea nr. 153/2017, lege organică. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente.

Apărările formulate în cauză Sindicatul Liber din Învățământ Județul Sibiu a formulat întâmpinare prin care arată că, în recursul formulat, Ministerul Educației Naționale pur și simplu reia susținerile din întâmpinarea înaintată instanței de fond, fără a ține seama de argumentele pertinente ale primei instanțe referitoare la obiectul de reglementare al ordinului atacat, și anume, recunoașterea statutului de personal didactic auxiliar pentru funcțiile care nu se mai regăsesc în Legea nr. 153/2017. În ceea ce privește susținerile M.E.N. referitoare la faptul că funcția de infirmier nu ar fi una de personal didactic auxiliar, recurentul precizează că în data de 13.06.2019 a fost publicat în Monitorul Oficial Ordinul M.E.K./M.M.J.S. nr. 4024/889/2019 prin care această funcție este introdusă în categoria funcțiilor cu statut de personal didactic auxiliar (Nr. crt. 145-146). În opinia sa, excepția inadmisibilității pe care Ministerul Muncii și Justiției Sociale o reiterează este neîntemeiată, având în vedere că nu se pune problema modificării ordinului de către instanța de judecată, ci de obligarea autorităților emitente la modificarea acestuia, procedură permisă de legislația aplicabilă. Ministerul Muncii și Protecției Sociale, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului reclamanților, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile formulate de recurenții-pârâți Ministerul Educației și Ministerul Muncii și Protecției Sociale sunt fondate, motiv pentru care le va admite, va casa sentința atacată și, pe cale de consecință, va respinge în tot acțiunea reclamanților. De asemenea, va admite excepția nulității recursului formulat de reclamanți, din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și va respinge recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., ca nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește recursul formulat de recurenții-reclamanți Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Ordinul Comun nr. 3058/943/2018 au fost reglementate funcțiile cu statut de personal didactic auxiliar care nu se regăsesc în Anexa I, Cap. I, pct. 6 a Legii-cadru 153/2017, acestea fiind prevăzute în Anexa la prezentul ordin. De asemenea, se mai prevede că personalul încadrat pe aceste funcții are statut de personal didactic auxiliar și beneficiază de celelalte prevederi aplicabile personalului didactic auxiliar, prevăzute la lit. B) a Capitolului I al Anexei la Legea-cadru nr. 153/2017 (art. 3). Potrivit mențiunilor din preambul, Ordinul a fost emis având în vedere dispozițiile art. 14 din Anexa I, Capitolul I, Subcapitolul II B. "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ" a Legii-cadru nr. 153/2017. Potrivit acestui articol pentru funcțiile didactice auxiliare, care nu se regăsesc în prezenta anexă, se vor utiliza salariile de bază din anexele la prezenta lege, corespunzător fiecărui domeniu de activitate din sistemul bugetar. Ministerul Educației Naționale, în colaborare cu Ministerul Muncii și Justiției Sociale va emite, în termen de 30 de zile de la publicarea prezentei legi, un nou ordin privind reglementarea funcțiilor cu statut de personal didactic auxiliar. Acestora li se vor aplica în mod corespunzător celelalte prevederi aplicabile personalului didactic. S-a susținut că și funcțiile de medic școlar, asistent medical și infirmier în învățământul special și special integrat sunt funcții didactice auxiliare și că trebuiau reglementate prin Ordinul Comun nr. 3058/943/2018. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins excepția inadmisibilității reținând că Legea 554/2004 stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. De asemenea, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate actele administrative tipice sau asimilate, acțiunea în contencios administrativ putând avea ca obiect anularea totală sau parțială a unui act administrativ, obligarea autorității publice să rezolve o cerere, să emită sau să modifice un act administrativ etc. Prin urmare, în mod corect s-a reținut că obiectul acțiunii se circumscrie prevederilor art. 8 din Legea 554/2004, excepția inadmisibilității fiind respinsă. Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că funcția de asistent medical este prevăzută în Anexa nr. 2 la Legea-cadru nr. 153/2017. Dispozițiile art. 44 pct. 36 din Legea nr. 153/2017 prevăd că la data intrării în vigoare -1 iulie 2017- se abrogă orice alte dispoziții contrare prezentei legi. Abrogarea reprezintă anularea, suprimarea unei dispoziții legale, și are ca rezultat scoaterea din vigoare, în total sau în parte, a unui act normativ printr-un alt act normativ de aceeași valoare juridică sau de o valoare juridică superioară. În cuprinsul Legii nr. 153/2017 s-a utilizat formularea "se abrogă orice alte dispoziții contrare prezentei legi". Abrogarea implicită este reglementata în cadrul art. 67 intitulat "Evenimente legislative implicite", care la alin. (1) prevede că "în cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite" Norma juridică nouă (Legea nr. 153/2017, Ordinul nr. 3058/943/2018) reglementează diferit în comparație cu norma juridică veche (Ordinul nr. 5573/2011), dispozițiile sale fiind în contradicție și Incompatibile cu cele anterioare. Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, prevede că personalul din unitățile și din instituțiile de învățământ este format din personal didactic, didactic auxiliar și nedidactic. Personalul didactic este format din personalul didactic de predare, personal didactic auxiliar și personal didactic de conducere, de îndrumare și control, fiind direct implicat în procesul de predare-învațare la toate nivelurile de studiu. De asemenea, la art. 249 din Legea educației naționale sunt stabilite categoriile de personal didactic auxiliar, fără a face vreo mențiune referitoare la includerea funcției de asistent medical în această categorie de personal. Funcția de asistent medical este prevăzută în Anexa nr. 2 la Legea-cadru nr. 153/2017. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a admis acțiunea pe acest aspect. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că personalul didactic auxiliar este format din bibliotecar, documentarist, redactor, informatician, laborant, tehnician, pedagog școlar, instructor de educație extrașcolară, asistent social, corepetitor, mediator școlar, secretar, administrator financiar (contabil), instructor-animator, administrator de patrimoniu, medic școlar și asistent medical. Potrivit art. 33 din același act normativ, infirmiera face parte din personalul nedidactic, art. 251 din Legea 1/2001 dă dreptul Ministerului Educației Naționale, ca în colaborare cu Ministerul Muncii și Justiției Sociale, să stabilească și să reglementeze noi funcții didactice, respectiv didactice auxiliare. Așadar, chiar dacă medicul școlar și asistentul medical nu se regăsesc în enumerarea art. 249 din Legea 1/2001, aceste funcții sunt încadrate în categoria personalului didactic auxiliar de către art. 32 din Regulamentul de organizare și funcționare a învățământului special și special integrat. De asemenea, în mod corect a reținut instanța de fond că niciunul dintre membrii de sindicat în numele cărora a fost formulată acțiunea nu este medic școlar și se impune a fi respinsă solicitarea de completare a ordinului în sensul reglementării și a acestei funcții. În ceea ce privește funcția de infirmier, Înalta Curte constată că în mod corect aceasta nu a fost reglementată prin Ordinul comun al Ministerului Educației Naționale și al Ministerului Muncii și Justiției Sociale întrucât aceasta face parte din personalul nedidactic. Prin urmare, constatând criticile formulate de recurenții-pârâți ca fiind întemeiate, Înalta Curte va admite recursurile și, pe cale de consecință, va respinge, în tot, acțiunea reclamanților. În ceea ce privește recursul formulat de recurenții-reclamanți din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, deși este invocat, acest motiv de recurs nu este însoțit de argumentele prin care să se demonstreze în care dintre ipotezele reglementate de textul legal mai sus menționat s-ar încadra critica de nelegalitate. Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cererea de recurs va cuprinde, alături de celelalte mențiuni prevăzute cu caracter imperativ, și motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea ca motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat. Prin textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., legiuitorul a reglementat mai multe ipoteze de nelegalitate, de natură să atragă casarea unei hotărâri judecătorești, însă simpla invocare a acestui articol nu este de natură a conduce la concluzia că cerința imperativă a dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. a fost îndeplinită în cauză de către recurenta-reclamantă. Pentru a conduce la casarea hotărârii atacate pe acest motiv de critică, recursul nu se poate limita la o simplă indicare "de formă" a textului art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cerința legală a "dezvoltării motivelor" implicând determinarea criticilor punctuale și indicarea pretinselor greșeli de judecată săvârșite de instanță, cerință nerespectată de către recurent cu ocazia invocării acestui prim motiv de recurs, ceea ce conferă susținerilor recurentului doar o aparență de motivare, însă nu reprezintă un argument suficient pentru a provoca o analiză de legalitate a hotărârii recurate pe acest motiv de recurs. Prin urmare, sancțiunea prevăzută de normele procedurale în vigoare, pentru lipsa oricăreia dintre mențiunile la care se referă art. 486 alin. (1) lit. a) și c), este nulitatea, astfel cum prevăd dispozițiilor art. 488 alin. (3) teza întâi C. proc. civ. Astfel, Înalta Curte va admite excepția nulității recursului și, pe cale de consecință, va anula recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în raport cu dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. În ceea ce privește recursul formulat din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată netemeinicia acestui motiv de recurs, pentru considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.: "când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești". Cu alte cuvinte, când instanța a săvârșit un "exces de putere". Instanța săvârșește un "exces de putere" când, fie pronunță o hotărâre judecătorească fără nicio competență în acea problemă, fie chiar și numai când ea săvârșește orice alt act de procedură în afara prerogativelor recunoscute instanțelor prin lege. Într-o încercare de definire a sintagmei "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești", s-a considerat că aceasta semnifică intruziunea autorității judecătorești în sfera activității autorității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească. Aceasta s-ar putea produce când instanța săvârșește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, când consfințește, cu valoare legală, texte abrogate, când contestă puterea legiuită altor texte, când critică pe legiuitor, când aplică o lege adoptată, înaintea intrării ei în vigoare, când se pronunță pe cale de dispoziții generale. În practica instanței supreme s-a statuat că prin exces de putere nu se pot înțelege decât acele atingeri aduse de judecători principiilor constituționale care determină, în interesul general, limitele în care trebuie să se restrângă diferitele puteri, iar nu orice violare de lege sau abateri de la simple reguli de competență. Conform doctrinei, "excesul de putere" derivă din trecerea abuzivă a "barierelor" între funcțiile ce revin autorităților publice și el este un exces față de limitele fixate prin norme constituționale. "Necompetența" derivă din încălcarea sau ignorarea atribuțiilor de jurisdicție ce revin diferitelor categorii de instanțe, astfel cum aceste atribuții au fost stabilite prin normele de procedură, în interiorul sistemului instanțelor judecătorești. Deci, "excesul de putere" semnifică un conflict de atribuții între instanțe și alte autorități, iar "necompetența" un conflict de atribuții între instanțele judecătorești. Astfel spus, "excesul de putere" constă în încălcarea de către judecători a principiului separației puterilor în stat, în imixtiunea lor în atribuțiile puterii legislative sau executive. Înalta Curte constată că, în cauza de față, nu ne aflăm în niciuna din ipotezele prezentate mai sus, motiv pentru care va respinge recursul formulat din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., ca nefondat

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurenții-pârâți, va casa în parte, sentința atacată, în sensul că va respinge, în tot, acțiunea reclamanților, va admite excepția nulității motivului de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocată din oficiu, va anula recursul formulat de recurenții-reclamanți din perspectiva motivului întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și va respinge recursul formulat din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., ca nefondat.