ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4192/2021

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Suceava prin Vicepreședintele Consiliului Județean a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice București solicitând instanței, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Deciziei nr. 327 din 5.11.2015 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice prin Unitatea Soluționare Contestații POR.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 58 din 5 iunie 2019, judecând cauza în fond, după casare, a admis acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Suceava prin Vicepreședintele Consiliului Județean, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a anulat Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 26.08.2015 și Decizia nr. 327 din 05.11.2015 a Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că, în rejudecare, instanța de fond nu a respectat decizia de casare care este obligatorie, așa cum dispun dispozițiile art. 501 C. proc. civ. Instanța în rejudecare nu a avut în vedere cele dispuse prin decizia de casare, respectiv faptul că "...soluția de admitere a cererii de chemare în judecată exclusiv în considerarea aplicării retroactive a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, fără o cercetare aprofundată a tuturor cererilor și apărărilor părților sub aspectul existenței unei nereguli echivalează cu necercetarea fondului cauzei și determină imposibilitatea instanței de recurs să exercite controlul judiciar asupra sentinței atacate." În opinia recurentului, instanța de fond, în rejudecare, a ignorat în totalitate limitele casării, în sensul că a reținut că ar fi avut "de stabilit în prezenta cauză dacă pretinsa neregulă săvârșită de autoritatea contractantă în procedura achiziției publice are efecte care supraviețuiesc abrogării O.U.G. nr. 79/2009 și în caz afirmativ, dacă se impune aplicarea corecțiilor financiare reglementate de O.U.G. nr. 66/2001", deși instanța de recurs constatase aplicabilitatea acestei legi, în considerarea jurisprudenței CJUE și a Regulamentul CE nr. 1083/2006, obligatorii pentru instanța națională și dispusese să fie examinată pricina din perspectiva tuturor cererilor și apărărilor părților. În altă ordine de idei, recurentul susține că dacă s-ar admite veridicitatea și legalitatea celor reținute de către instanța de fond, respectiv că pretinsa neregulă săvârșită de autoritatea contractantă în procedura achiziției publice nu are efecte care supraviețuiesc abrogării O.U.G.. nr. 79/2003 și nu se impune aplicarea corecțiilor financiare reglementate de O.U.G. nr. 66/2011, ar rezulta concluzia contrară. În concret, prin actele administrative contestate s-a reținut faptul că intimata-reclamantă a impus în cuprinsul anunțului de participare în JOUE și în fișa de date a achiziției cerințe restrictive, fiind astfel constatată existența unei nereguli, așa cum este aceasta definită de art. 2.7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006. În aceste condiții, prin intermediul Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/26.08.2015, a fost aplicată o corecție financiară de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/02.09.2009 care a fost menținută prin respingerea contestației formulate prin Decizia nr. 327/05.11.2015. Creanța bugetară stabilită în sarcina UATJ Suceava a fost în cuantum de 1.513.045,15 RON, din care: aferent contribuției din fonduri UE- 1.087.632,09 RON; aferent bugetului de stat-144.598,48 RON și TVA recuperabilă- 280.823,58 RON. În vederea implementării Proiectului "Modernizare DJ 174, Vatra Dornei - Șaru Dornei - Panaci, km 0+000-22+000", intimata-reclamanta a încheiat cu S.C. A. S.A. contractul de lucrări nr. x/02.09.2009, ca urmare a derulării unei proceduri "licitație deschisa", iar criteriul de atribuire a fost prețul cel mai scăzut. Intimata-reclamanta a solicitat prin fișa de date a achiziției, punctul V.4.1. Informații privind resurse umane și structura managementului, următoarele: "Personalul minim propus trebuie să aibă experiență în lucrări de construcții montaj, după cum urmează: - Șeful de lucrări, inginer drumuri și poduri - absolvent cu diplomă de licență, în domeniul respectiv, cu cel puțin 10 ani experiență în derularea unor proiecte similare ca natură, mărime și complexitate dovedind implicarea în derularea a cel puțin unui contract de lucrări finanțat din fonduri comunitare: (...) - minim 3 ingineri drumuri și poduri - cu cel puțin 5 ani experiență specifică în derularea unui proiect similar ca natură, mărime și complexitate, dovedind implicarea în derularea a cel puțin unui contract de lucrări finanțat din fonduri comunitare. Cel puțin unul dintre cei 3 ingineri propuși trebuie să facă dovada implicării într-un contract ce a avut ca obiect și lucrări de poduri (...)". Este evident faptul că scopul îndeplinirii de către operatorii economici a unor cerințe de calificare este de a demonstra potențialul tehnic, financiar și organizatoric al acestora, potențial care trebuie să reflecte posibilitatea concretă de a realiza un anumit contract de achiziție publică și capacitatea de a rezolva eventualele dificultăți legate de îndeplinirea acestuia. În acest condiții, trebuie reținut faptul că în ceea ce privește nivelul cerințelor minime solicitate de către autoritatea contractantă, legiuitorul a stabilit că aceasta trebuie să se limiteze numai la cele strict necesare pentru a se asigura îndeplinirea în condiții optime a contractului respectiv, luându-se în considerare exigențele specifice impuse de valoarea, natura și complexitatea acestuia. Se mai susține faptul că UATJ Suceava era obligată să motiveze introducerea cerințelor minime de calificare în cuprinsul unei note justificative prin care să explice motivele care au determinat solicitarea acestora. Așa fiind, în mod corect s-a reținut că nu există motivarea pentru introducerea acestora, cum statuează în mod expres dispozițiile art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., îl va admite, va casa sentința atacată și va reține cauza spre soluționare. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că între Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional 2007-2013) și Unitatea Administrativ Teritorială a Județului Suceava (în calitate de Beneficiar), a fost încheiat Contractul de finanțare nr. x/03.04.2009, cod SMIS 1018, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile pentru implementarea Proiectului "Modernizare DJ 174, Vatra Dornei - Șaru Dornei - Panaci, km 0+000-22+000". În vederea implementării Proiectului menționat, UATJ Suceava a încheiat cu S.C. A. S.A. contractul de lucrări nr. x/02.09.2009. În baza Mandatului nr. x/25.06.2015 emis de Șeful AMPOR, o echipă de control din cadrul instituției recurente a procedat la efectuarea unei verificări documentare a cazului de suspiciune de neregulă cuprinse în sesizarea Unității Gestionare Nereguli Fonduri Europene nr. 40505/15.05.2015, vizând contractul nr. x/02.09.2009. Ca urmare a verificărilor întreprinse de echipa de control din cadrul instituției recurente, sesizarea UGNFE nr. 40505/15.05.2015 a fost confirmată în parte. S-a reținut faptul că intimate-reclamantă a impus în cuprinsul anunțului de participare în JOUE și în fișa de date a achiziției cerințe restrictive, fiind astfel constatată existența unei nereguli, așa cum este aceasta definită de art. 2.7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006. În aceste condiții, prin intermediul Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/26.08.2015, a fost aplicată o corecție financiară de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/02.09.2009. Contestația a fost soluționată prin Decizia nr. 327/05.11.2015, în sensul respingerii acesteia, ca neîntemeiată. Înalta Curte constată că, în primul ciclu procesual, instanța de casare a reținut că nu împărtășește interpretarea instanței de fond, întrucât abordarea primei instanțe nu are în vedere, pe de o parte, scopul urmărit de legiuitor prin cele două reglementări naționale succesive, O.G. nr. 79/2003 și O.U.G. nr. 66/2011 și, pe de altă parte, aspectele comune și elementele care, dimpotrivă, diferențiază soluțiile legislative cuprinse în actele normative respective, interpretate sistematic și prin prisma reglementărilor corespunzătoare din ordinea juridică a Uniunii Europene. Instanța de recurs a mai avut în vedere și faptul că în ceea ce privește această problemă de drept a aplicării legii noi-O.U.G. nr. 66/2011 și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi, respectiv O.G. nr. 79/2003, a fost sesizată Curtea de Justiție a Uniunii Europene care, făcând referire la jurisprudența sa anterioară, s-a pronunțat în cauzele conexe C-260/14 și C261/14, statuând că "principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba de aplicarea unei reglementări noi la efecte viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale." De asemenea, s-a subliniat faptul că, într-adevăr, actele administrative care au făcut obiectul verificării au fost încheiate anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, însă trebuie reținut că, atât Regulamentul CE nr. 1083/2006, cât și jurisprudența CJUE sunt obligatorii pentru instanța națională, în cauză fiind îndeplinită condiția ca noua reglementare - O.U.G. nr. 66/2011 - să fie aplicabilă efectelor viitoare ale unei situații apărute sub imperiul reglementării anterioare. Astfel fiind, soluția de admitere a cererii de chemare în judecată exclusiv în considerarea aplicării retroactive a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, fără o cercetare aprofundată a tuturor cererilor și apărărilor părților sub aspectul existenței unei nereguli s-a apreciat a echivala cu necercetarea fondului cauzei care determină imposibilitatea instanței de recurs să exercite controlul judiciar asupra sentinței atacate. Înalta Curte apreciază că susținerile recurentului potrivit cărora instanța în rejudecare nu a avut în vedere cele dispuse prin decizia de casare sunt întemeiate. În realitate,instanța de fond nu a cercetat fondul cauzei, nu a analizat cererile și apărările părților, nefiind stabilită situația de fapt și de drept, cum în mod expres s-a dispus prin decizia de casare, încălcând prevederile acesteia. Conform dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate face "când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat". Înalta Curte apreciază întemeiat acest motiv de recurs, deoarece instanța nu a respectat limitele deciziei de casare, respectiv decizia nr. 124/17.01.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și de Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Potrivit dispozițiilor art. 501 C. proc. civ.: "(1) În caz de casare, hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care judecă fondul. 2) Când hotărârea a fost casată pentru încălcarea regulilor de procedură, judecata va reîncepe de la actul anulat. (3) După casare, instanța de fond va judeca din nou, în limitele casării și ținând seama de toate motivele invocate înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată." Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că are a stabili, în prezenta cauză, dacă pretinsa neregulă săvârșită de autoritatea contractantă în procedura achiziției publice are efecte care supraviețuiesc abrogării O.U.G. nr. 79/2003 și în caz afirmativ, dacă se impune aplicarea corecțiilor financiare reglementate de O.U.G. nr. 66/2011. Nerespectând decizia de casare, instanța de fond a reținut că neregula în discuție nu era aptă să producă efecte după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 pe motiv că neregulile comise în procedura de atribuire nu pot produce efecte noi după finalizarea proiectului, astfel încât procedura de constatare și sancționare nu poate fi decât cea în vigoare la data finalizării proiectului. Or, această chestiune a fost tranșată în primul ciclu procesual, când instanța de recurs a reținut aplicabilitatea O.U.G. nr. 66/2011, soluția instanței de casare din această perspectivă încălcând autoritatea de lucru judecat. Prin urmare, instanța de rejudecare nu mai putea analiza acest aspect. Procedând în acest mod, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 501 C. proc. civ., în cauză fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. Dimpotrivă, instanța de fond trebuia să examineze cauza din perspectiva tuturor cererilor și apărărilor formulate de părți, având obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente. Și, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 28.04.2005 în cauza Albina c. României și hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României). Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se constată că judecătorul fondului nu a analizat susținerile ambelor părți și nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunțată să fie susceptibilă de casare.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va reține cauza pentru soluționare pe fond, fixând termen de judecată la 8 aprilie 2022.