Decizia nr. 412/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/03.10.2019, emis de pârâtă și, în consecință, constatarea inexistenței stării de incompatibilitate reținută în raportul contestat prin raportare la dispozițiile art. 95 alin. (1) din Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 75 din 1 iulie 2020, a respins acțiunea formulată de reclamant.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate și rejudecarea cauzei în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. În dezvoltarea recursului promovat recurentul-reclamant a arătat, în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, că prima instanță a reținut că nu pot fi avute în vedere motivele invocate în cuprinsul contestației, întrucât pentru reținerea situației de incompatibilitate singura condiție este aceea de a exista un raport ierarhic direct între un funcționar public și soț/soție sau copii. Din aceasta perspectivă, solicită să se constate că deși funcția de secretar se află, cel puțin formal, pe o poziție ierarhic superioară celorlalți funcționari publici din aparatul primăriei, în realitate nu s-a aflat în relații ierarhice directe cu fiica sa și nu a existat vreo situație în care să fi «hotărât», să fi «girat» sau să fi influențat deciziile luate de aceasta ori în care, profitând de existența relației de rudenie, să fi emis acte sau dispoziții frauduloase care să aibă aptitudinea de a aduce prejudicii unității în care își desfășurau activitatea. Mai arată recurentul că pe parcursul unui an și jumătate cu privire la el și la fiica sa au fost emise 11 dispoziții de primar cu privire la schimbarea funcțiilor pe care le îndeplineau, pentru că, la acel moment, doar ei aveau studii superioare care îi calificau pentru îndeplinirea funcției de secretar și că, deși la data de 31.07.2014 a semnalat o eventuală stare de incompatibilitate în cazul exercitării cu caracter temporar a acestei funcții, ulterior s-a dispus numirea sa în funcție direct de către primar, cel care, conform art. 95 alin. (5) din Legea nr. 161/2003 (în forma aplicabilă la data de 18.05.2016) era primul chemat să sesizeze și să soluționeze situațiile de incompatibilitate în sensul încetării lor. Nu în ultimul rând, arată că deciziile de numire au fost vizate de către Agenția Naționala a Funcționarilor Publici și că trebuie avut în vederea faptul că a fost vorba despre o numire temporară.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Mațională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului reclamantului și menținerii sentinței atacate ca fiind temeinică și legală. În esență, a susținut că, instanța de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor legale în raport de situația de fapt identificată și a interpretat în mod corect dispozițiile art. 95 din Legea nr. 161/2003. Pentru existența stării de incompatibilitate nu are nicio relevanță faptul că recurentul-reclamant nu a emis acte sau dispoziții frauduloase care să aibă aptitudinea de a produce prejudicii unității în care își desfășura activitatea, legiuitorul neprevăzând o atare condiție. De asemenea, nu poate fi invocată necunoașterea legii și nici numeroasele modificări ale funcțiilor pe care le deținea, recurentul având obligația de a cunoaște regimul incompatibilităților aplicabil funcției publice deținute. Totodată, este nerelevant pentru existența cazului de incompatibilitate faptul că ANFP a avizat respectivele ordine, nefiind în atribuțiile acestei instituții să constate situații de incompatibilitate, fiind nerelevante și susținerile recurentului referitoare la lipsa personalului, întrucât atât Legea nr. 188/1999 cât și Legea nr. 53/2003 cuprindeau suficiente posibilități legale de recrutare a salariaților din sectorul public.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma dispozițiilor legale incidente, în raport de criticile invocate de recurentul-reclamant, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și de apărările formulate de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate prin întâmpinarea formulată în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis pentru considerentele ce succed. Cât privește contextul factual, se reține că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantului A. de anulare a Raportului de evaluare nr. x/03.10.2019 În fapt, în lucrarea nr. 13915/S/II/19.04.2017, Agenția Națională de Integritate a fost sesizată la data de 19.04.2017, în temeiul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, de către Prefectul Județului Cluj, ca urmare a solicitării formulate de către Primarul comunei Arghireșu, jud. Cluj, cu privire la faptul că numitul A., funcționar public în cadrul Primăriei comunei Aghireșu, jud. Cluj nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților. Activitatea de evaluare s-a efectuat pentru perioada 1.11.2000 - 25.07.2017 iar în baza verificărilor efectuate pârâta a întocmit Raportul de evaluare nr. x/03.10.2019. În cuprinsul raportului întocmit, la pct. III lit. B), având denumirea marginală "Identificarea elementelor privind încălcarea regimului juridic al incompatibilităților", s-a reținut, în esență, că persoana verificată, îndeplinind atribuții de secretar al comunei Aghireșu, jud. Cluj, în perioada 1 iulie 2016-16 noiembrie 2016, s-a aflat în raporturi ierarhice directe cu fiica sa, B., care ocupa funcția de consilier asistent în cadrul serviciului de Asistență Socială din aparatul de specialitate al primarului, încălcând astfel dispozițiilor legale referitoare la incompatibilități, respectiv art. 95 alin. (1) și (3) din Legea nr. 161/2003. S-a mai reținut și faptul că reclamantul nu a respectat termenul prevăzut la art. 95 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, respectiv de 60 de zile pentru încetarea stării de incompatibilitate. Împotriva Raportului de evaluare nr. x/03.10.2019 emis de Agenția Națională de Integritate reclamantul A. a formulat acțiune în anulare, înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj sub nr. x/2019. Prin sentința civilă nr. 200 din data de 05.02.2020 Tribunalul Cluj a admis excepția necompetenței materiale invocată de pârâtă și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj, unde cauza a fost înregistrată la data 19.05.2020. Soluționând acțiunea formulată de reclamant, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins-o ca nefondată prin sentința nr. 75 din 1 iulie 2020, recurată în cauză. Analizând sentința de fond prin prisma criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare este incident în cauză, criticile formulate de parte din această perspectivă fiind, astfel, fondate. Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin violarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. În cauza de față aceste motive sunt incidente, din perspectiva extinderii normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică. Astfel, potrivit art. 95 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 161/2003 "(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care funcționarii publici respectivi sunt soți sau rude de gradul I. […] (3) Persoanele care se afla în una dintre situațiile prevăzute la alin. (1) sau (2) vor opta, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunțarea la calitatea de demnitar." Înalta Curte constată că textul de lege citat mai sus impune două condiții pentru existența stării de incompatibilitate, respectiv ca funcționarii publici să fie soți sau rude de gradul I, iar între aceștia să existe relații ierarhice directe. Prima instanță a reținut că textul impune prezența simultană a două subiecte de drept, dintre care unul în poziție ierarhică superioară, iar cel de al doilea în calitate de subordonat, între care există relaționarea menționată în text, respectiv soți sau rude de gradul unu, condiții care sunt îndeplinite în speță întrucât, atât reclamantul cât și fiica sa, sunt angajați în cadrul Primăriei comunei Aghireșu, respectiv în cadrul aceleiași structuri organizaționale, iar existența raportului de serviciu de subordonare a fost corect reținută de către pârâtă, în considerarea actelor ce atesta existența raportului de serviciu atât pentru reclamant cât și pentru fiica sa. Contrar celor reținute de judecătorul fondului, Înalta Curte reține că, în înțelesul normei legale, pentru existența stării de incompatibilitate nu este suficient ca funcționarii publici să facă parte din aceeași structură organizatorică, de esența acestei incompatibilități fiind ca aceștia să se afle în raporturi ierarhice directe. Ca urmare, pentru a stabili în concret natura relațiilor dintre reclamant și fiica sa, Înalta Curte apreciază ca fiind utilă analizarea reglementărilor referitoare la funcțiile deținute de aceștia. Astfel, potrivit art. 116 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, în forma în vigoare în perioada de referință, fiecare unitate administrativ-teritorială și subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, orașului, municipiului, județului și al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcționar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de stabilitate în funcție. De asemenea, potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001, primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale, și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, orașului sau municipiului care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale. Se constată astfel că secretarul UAT nu face parte din aparatul de specialitate al primarului, fiind enumerat alături de aceștia, legea fiind însă expresă în sensul stabilirii că acesta face parte din conducerea primăriei. Altfel spus, deși secretarul comunei este funcționar public de conducere, care veghează la respectarea legalității activității desfășurate de primar sau de consiliul local, acesta acționează în afara aparatului de specialitate al primarului. Pe de altă parte, potrivit dispozițiilor art. 66 din Legea nr. 215/2001, primarul exercită o funcție de autoritate publică (art. 61 alin. (1) și conduce aparatul propriu de specialitate și serviciile publice locale (art. 61 alin. (3) și (5). Înalta Curte constată astfel că există un raport direct de subordonare ierarhică între primar și funcționarii din cadrul aparatului de specialitate, dintre care face parte și fiica reclamantului, pe când între primar și secretarul unității administrativ-teritoriale sau între acesta și aparatul de specialitate din subordinea primarului nu există un raport tipic de subordonare. În acest context, Înalta Curte subliniază că scopul Legii nr. 161/2003, care instituie anumite incompatibilități pentru funcții și demnități publice, este acela de a asigura imparțialitatea, protejarea interesului social și evitarea conflictului de interese în exercitarea acestora, jurisprudența constantă a Curții Constituționale fiind în sensul că incompatibilitățile stabilite prin această lege au rolul de a asigura îndeplinirea cu neutralitate a mandatului de către persoane care exercită o funcție publică de autoritate, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității și transparenței. Așadar, scopul sancționării incompatibilităților și conflictelor de interese este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile sau într-o stare de conflict de interese. Ca urmare, rațiunea stabilirii unei incompatibilități între funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul aceleiași structuri organizaționale rezidă în asigurarea imparțialității în exercitarea funcției, care poate fi afectată doar în situația existenței unor raporturi ierarhice directe între aceștia, întrucât doar relațiile de subordonare directă sunt de natură să producă eventuale consecințe negative asupra modului de executare a respectivelor funcții. În aceste condiții, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 95 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în senul că, reținând că această normă se aplică relațiilor dintre reclamant și fiica sa, a extins aplicabilitatea normei legale la o situație căreia aceasta nu i se aplică, respectiv unor relații care nu reprezintă relații ierarhice directe.

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, constatând că în cauză este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite acșiunea.