ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3956/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea executării H.G. nr. 380/2020 până la soluționarea cauzei care vizează anularea actului. Ministerul Finanțelor Publice a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea Guvernului României.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 733 din 31 iulie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția lipsei de obiect și excepția lipsei de interes, a fost admisă cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Finanțelor Publice în favoarea pârâtului și a fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul accesoriu Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 733 din 31 iulie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, rejudecarea cauzei în fond și admiterea cererii de suspendare a executării H.G. nr. 380/2020, astfel cum a fost formulată. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond, în mod incorect a considerat că motivele invocate nu ar întruni elementele unui caz bine justificat, deși în alte două spețe având același obiect aceasta a reținut existența cazului bine justificat. A criticat soluția primei instanțe în ceea ce privește reținerea conform căreia nu rezultă încălcarea unui text dintr-un act normativ, susținând că întreaga procedură de elaborare și inițiere a actului administrativ a fost viciată prin faptul că nicio structură din Ministerul Finanțelor Publice nu a elaborat proiectul de Hotărâre de Guvern, singura structură care era în măsură să emită o viză de legalitate pe proiectul de hotărâre era Direcția Generală Juridică, însă aceasta a fost exclusă din procesul de elaborare a regulilor procesului de reorganizare, iar structura de resurse umane care trebuia să redacteze proiectul, singura structură pe care atât vechea lege cât și Codul administrativ o menționează în dispozițiile lor, nu a fost de asemenea implicată. A susținut că inițiativa promovării actului administrativ a aparținut Ministrului Finanțelor Publice iar nu Ministerului Finanțelor Publice așa cum prevăd dispozițiile legale în materie, or, dreptul să inițieze proiecte de acte normative au autoritățile publice iar nu conducătorii acestora, în speță ministrul încălcând în mod direct prevederile art. 56 alin. (4) din Codul Administrativ. O altă critică adusă sentinței de fond privește modul în care a fost soluționat motivul privind lipsa consultării Comisiei Paritare și obligativitatea acesteia, apreciind recurenta că neconsultarea acestei comisii este evidentă și ușor de constatat la o analiză prima facia, în pofida afirmațiilor din sentința reculată că era necesară dezlegarea fondului pentru aceasta. Totodată s-a mai arătat că nu au fost respectate prevederile de transparență decizională și că prima instanță a preluat teza inițiatorului MFP care o transformă pe recurenta-reclamantă în reper al respectării acestui principiu al transparenței. A criticat modul în care prima instanță a soluționat aparența de nelegalitate constând în lipsa de motivare a urgenței adoptării hotărârii de guvern, precizând că de câte ori instanța de fond nu a avut argumente pentru a combate aparențele de nelegalitate a actului a invocat faptul că nu poate cerceta această problemă întrucât ține de acțiune în anularea actului și că Nota de Fundamentare nu conține nicio referire la vreun motiv de urgență. În ceea ce privește avizarea de către Ministerul Justiției a actului administrativ atacat a susținut că Ministerul Justiției nu a admis posibilitatea, ci a atras atenția inițiatorului cu privire la insuficienta motivare a măsurilor dispuse prin actul administrativ, la faptul că nu se regăsesc în proiect referiri la impactul noii reglementări asupra personalului contractual, încălcându-se prevederile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, atât sub acest aspect, cât și al nerespectării termenului de 6 luni de la ultima reorganizare. Un alt motiv de nelegalitate al sentinței recurate vizează modul în care instanța de fond a soluționat aparența de nelegalitate privind încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul Administrativ, susținând recurenta-reclamantă că în sentințele nr. 464/2020 și nr. 712/2020, în care a fost admisă suspendarea executării H.G. nr. 380, încălcarea acestor prevederi a fost apreciată a contribui la existența unui caz bine justificat. Referitor la reținerea primei instanțe privind existența avizului Consiliului Legislativ, recurenta a apreciat că instanța a dat dovadă de superficialitate în parcurgerea informației prezentate în dosar, arătând că în acțiunea introductivă a menționat că pentru forma aprobată în ședința din 7 mai 2020 s-a emis un astfel de aviz însă ulterior adoptării acesteia, dar în ceea ce privește proiectul adoptat în ședința din 14 mai 2020, devenit H.G. nr. 380/2020, nu a existat avizul Consiliului Legislativ. În fine, recurenta-reclamantă a criticat faptul că prima instanță a considerat că nu este îndeplinită nici cea de a doua condiție impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, referitoare la pericolul producerii unei pagube iminente, susținând că este un fapt evident că desființarea direcției pe care a condus-o are ca efect desființarea implicită a funcției cu consecința pierderii locului de muncă și a veniturilor, a stabilității în funcția publică.

Apărările formulate în recurs Intimatul-intervenient Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului în raport de prevederile art. 489 alin. (1) și alin. (2) C. proc. civ. raportat la art. 483 alin. (3) C. proc. civ., susținând că demersul recurentei se rezumă la o preluare a aspectelor de fond întocmai cum au fost prezentate în fața primei instanțe, fără a arăta de ce hotărârea primei instanțe încalcă norme de drept material. Pe fondul recursului a solicitat respingerea acestuia ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente sitației de fapt reținute. Intimatul-pârât Guvernul României a transmis la dosar note scrise prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă ca nefondat.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare formulat de recurenta-reclamantă, aceasta a solicitat respingerea apărărilor intimatului-intervenient și admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 26 octombrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 14 aprilie 2021, în ședință publică, cu citarea părților, cauza fiind amânată la data de 15 septembrie 2021. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului invocată de intimatul-intervenient, având în vedere că argumentele expuse prin memoriul de recurs se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., neputând fi reținută susținerea că sunt reluate doar apărările din cererea de chemare în judecată. Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Înstanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea executării H.G. nr. 380/2020 până la soluționarea cauzei care vizează anularea actului. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamanta formulând critici de nelegalitate întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., vizează în opinia recurentei așa zisa motivare contradictorie a instanței de fond, care, deși consideră că reclamanta justifică un interes practic în promovarea acțiunii atunci când respinge excepția lipsei de interes, nu vede pierderea postului acesteia ca având un caracter iminent. Înalta Curte nu poate reține încidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 lin. 1 pct. 6 C. proc. civ. Amintește instanța de control judiciar că nemotivarea hotărârii judecătorești sau motivarea contradictorie a acesteia este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății, nefiind identificate contradicții în raționamentul expus de judecătorul fondului. Sentința recurată cuprinde motivele pentru care instanța de fond a respins excepția lipsei de interes și a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei, motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de părți, iar faptul că aceste argumente au format convingerea instanței și au condus la respingerea cererii reclamantei nu constituie motiv de nelegalitate a hotărârii pronunțate. Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile formulate de recurenta-reclamantă circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 Legea nr. 554/2004. Amintește instanța de control judiciar că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuiesă fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumarăa aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic formulate de recurentă, prin prisma acelorași motive invocate și în fața instanței de fond, nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia. Astfel, împărtășind opinia judecătorului fondului, Înalta Curte apreciază că motivele invocate în ceea ce privește îndeplinirea cazului bine justificat nu întrunesc cerința impusă de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actului contestat, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată. Recurenta a invocat lipsa consultării Comisiei Paritare constituite la nivelul autorității, nemotivara urgenței adoptării hotărârii, inexistența avizului Consiliului Economic și Social, încălcarea prevederilor art. 518 alin. (5) și (7) din Codul administrativ. Înalta Curte apreciază că aceste argumente privesc fondul cauzei și nu pot fi analizate în cadrul cererii de suspendare, astfel cum în mod corect a remarcat și instanța de fond, pentru verificarea acestor argumente privind nelegalitatea H.G. nr. 380/2020, este necesară analiza unor aspecte de fond care depășesc limitele procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ. Stabilirea existenței cazului bine justificat se poate realiza pe baza cercetării indiciilor de nelegalitate, fără ca instanța să poată dezlega fondul pricinii în cadrul soluționării cererii de suspendare a executării actului administrativ. Suspendarea executării actului administrativ constituie așa cum s-a mai spus, o situație de excepție, în cadrul căreia instanța are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului. Recurenta consideră că în mod greșit prima instanță a reținut că nu este încălcat niciun act normativ prin modalitatea de derulare a procedurii de elaborare a Hotărârii de Guvern, fără ca o structură din Ministerul Finanțelor Publice să fi elaborat proiectul hotărârii, susținând că potrivit dispozițiilor legale în materie au dreptul să inițieze proiecte de acte normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, autoritățile publice, iar nu conducătorii acestora. Sub acest aspect, în mod corect a reținut judecătorul fondului că acest motiv nu este de natură să contureze existența unui caz bine justificat, cât timp nu rezultă încălcarea unui text dintr-un act normativ prin această modalitate de derulare a procedurii, întrucât legea permite și miniștrilor să aibă calitatea de inițiatori ai proiectelor de hotărâri ale Guvernului. Astfel, potrivit prevederilor art. 34 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 "Notele de fundamentare la proiectele de ordonanțe și de hotărâri de Guvern se semnează de ministrul sau de miniștrii inițiatori, precum și de cei care le-au avizat." Recurenta a mai criticat sentința recurată cu privire la modul de soluționare a motivului referitor la nerespectarea prevederilor de transparență decizională, susținând că instanța confundă transparența decizională cu faptul că reclamanta a luat cunoștință de existența proiectului. Or, prin intermediul notei nr. x/13.05.2020 reclamanta a formulat punct de evedere cu privire la proiectul actului normativ, astfel că, în mod corect a reținut prima instanță că nu poate fi reținută, la nivel de aparență, o vătămare prin limitarea perioadei publicării proiectului pe site-ul autorității pulice. Referitor la susținerile privind avizarea de către Ministrul de Justiție a actului administrativ atacat, Înalta Curte constată că acest motiv nu este de natură să contureze existența unui caz bine justificat. Astfel cum corect a reținut prima instanță, la nivel de aparență, observațiile formulate de către Ministerul Justiției au fost luate în considerare în cuprinsul notei de fundamentare a proiectului, fiind inserată motivarea măsurilor propuse din perspectiva alin. (6) a art. 518 din Codul administrativ. În ceea ce privește paguba iminentă, deși se relevă o serie de consecințe ale actului administrativ a cărui suspendare se solicită, constată Înalta Curte că aceasta trebie să se circumscrie celor două ipoteze prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege și să fie dovedită prin mijloace de probă, exigențe ce nu au fost îndeplinite în cauză. În concluzie, criticile invocate de recurenta-reclamantă nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanță, soluția pronunțată de aceasta fiind legală și temeinică. Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, instanța investită cu soluționarea acțiunii în anulare act administrativ - H.G. nr. 380/2020, Curtea de Apel București, prin sentința nr. 1425/15.10.2021 a respins cererea ca neîntemeiată. Astfel, dincolo de rațiunile primei instanțe referitoare la îndeplinirea aparenței de nelegalitate, se constată că actul administrativ a cărui suspendare se solicită a trecut prin filtrul de judecată al instanței, care administrând probatoriul pe fondul acțiunii, a apreciat că nu se impune anularea sa. Această sentință, deși nu este definitivă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.