ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2305/2021

Ședința publică din data de 9 aprilie 2021

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Sesizarea instanței de fond

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. și FF. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul General al Poliției Române și Inspectoratul de Poliție Județean Teleorman au solicitat anularea Deciziei nr. 4.291.502/15.11.2017, emisă de Ministerul Afacerilor Interne; anularea art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice din 11 decembrie 2008 privind vânzarea unor locuințe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor și Reformei Administrative aprobate prin Ordinul Ministerului Internelor și Reformei Administrative nr. 678/11.12.2008; anularea Deciziei nr. 686890/27.11.2017, emisă de Inspectoratul General al Poliției Române cu privire la soluționarea contestației formulată de reclamanți împotriva Deciziei nr. 3746/03.10.2017; anularea Deciziei nr. 3746/03.10.2017, emisă de Inspectoratul Județean de Poliție Teleorman și pe cale de consecință, în temeiul art. 7 alin. (7) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul 678/2008 raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, soluționarea favorabilă a solicitărilor de cumpărare a locuințelor de serviciu; obligarea intimaților la plata tuturor cheltuielilor ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

Prin sentința civilă nr. 2662/07.06.2018 pronunțată în dosarul nr. x/2018 a fost admisă excepția necompetenței materiale și declinată competența de soluționare a capetelor III și IV de cerere în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, au fost disjunse capetele I și II de cerere, cele reținute spre competentă soluționare, sens în care a fost constituit prezentul dosar, nr. x/2018 la data de 07.06.2018.

Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția de inadmisibilitate motivat de faptul că Decizia nr. x/15.11.2017 emisă de Ministerul Afacerilor Interne reprezintă, de fapt, răspuns la plângere prealabilă formulată de reclamanți în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 3227 din 5 iulie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității invocată de pârâtul MAI și s-a respins, pe cale de consecință, cererea în anularea deciziei nr. x/15.11.2017 emisă de MAI ca fiind inadmisibilă, s-a respins cererea în anularea prevederilor art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul MIRA nr. 678/2008 formulată de reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței civile nr. 3227 din 05.07.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a Vlll-a civilă în dosarul nr. x/2018, au declarat recurs recurenții - reclamanți A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. și FF. solicitând casarea sentinței civile nr. 3227/05.07.2018, iar rejudecând fondul anularea art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice din 11 decembrie 2008 privind vânzarea unor locuințe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor și Reformei Administrative aprobate prin Ordinul Ministerului Internelor și Reformei Administrative nr. 678/11.12.2008.

În opinia recurenților, sentința civilă nr. 3227/05.07.2018 a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a următoarele prevederi legale: art. 1 din Legea nr. 562/2004, potrivit căruia se autorizează instituțiile publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională să vândă unele locuințe de serviciu pe care acestea le au în administrare la data intrării în vigoare a prezentei legi; art. 78 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora pentru elaborarea actelor normative, ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora; art. 136 alin. (4) din Constituția României potrivit cărora, în condițiile legii organice, bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; art. 869 din C. civ. potrivit căruia dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică. art. 136 din Constituția României potrivit căruia bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice; art. 868 alin. (2) din C. civ. potrivit căruia titularul dreptului de administrare poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de lege și, dacă este cazul, de actul de constituire.

În opinia recurenților, soluția pronunțată de instanța de fond este rezultatul aplicării greșite a art. 1 și art. 9 din Legea nr. 562/2004, precum și a prevederilor menționate supra relative la regimul juridic al bunurilor proprietate publică.

În primul rând, instanța de fond a ignorat orice analiză din punct de vedere al interpretării istorico-teleologice a prevederilor art. 1 și art. 9 din Legea nr. 562/2004, limitându-se doar la interpretarea sistematică a celor două texte.

Astfel, instanța de fond a concluzionat că trimiterea efectuată de art. 9 din Legea nr. 562/2004 la art. 1 din aceeași lege atrage soluția unică în sensul că voința legiuitorului a fost de a permite instituțiilor publice de a vinde imobilele pe care le au în administrare numai după trecerea lor în proprietatea privată a statului.

Or, având în vedere că la data intrării în vigoare a Legii nr. 562/2004 regimul dreptului de proprietate publică era identic cu regimul actual, lipsind actualul conținut al art. 9 din Legea nr. 562/2004, este evident, precizează recurenții, faptul că legiuitorul a avut o cu totul altă optică decât cea reținută de instanța de fond.

În opinia recurenților, interpretarea dată de instanța de fond golește de conținut în totalitate prevederile art. 1 din Legea nr. 562/2004 potrivit cărora se autorizează instituțiile publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională să vândă unele locuințe de serviciu pe care acestea le au în administrare la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Reiterează recurenții că, instanța de fond a achiesat la faptul că dreptul de administrare nu poate purta asupra bunurilor proprietate privată a statului, statuând în mod expres faptul că dreptul de administrare este unul real, regăsit exclusiv în legătură cu bunurile proprietate publică.

Subliniază recurenții că, bunurile care fac obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică la nivel constituțional sunt reprezentate de bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice șî ale platoului continenta. Prin urmare, numai cu privire la aceste bunuri există un regim de inalienabilitate absolută. Mai exact, numai voința exprimată în Constituție ar putea exclude asemenea bunuri din categoria bunurilor ce fac obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică, respectiv o excludere din regimul inalienabilității absolute.

Corelativ, celelalte bunuri care fac obiectul dreptului de proprietate publică au această calitate prin voința legiuitorului organic. Cu privire la acestea s-a arătat în literatura de specialitate faptul că "(...) dacă asemenea categorii de bunuri (...) au fost stabilite prin legi organice, tot prin astfel de legi este posibilă trecerea acestor bunuri în domeniul privat

.

.

În raport de acest aspect, trebuie avut în vedere că bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică prin voința legiuitorului organic se bucură de caracterul inalienabilității tocmai în considerarea acestei voințe.

Cum aceste bunuri pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia prin voința legiuitorului organic, aceleași lucru poate avea loc și cu privire la caracterul inalienabil al acestora, având în vedere principiul qui potest puls potest minus.

Așadar, dacă anumite bunuri sunt incluse în domeniul public al statului ca urmare a voinței legiuitorului organic, acesta putând decide dezafectarea lor de uzul și utilitatea publică, tot acesta are si posibilitatea să excepteze aceste bunuri de la regula generală a inalienabilității, în condițiile legii.

Or, precizează recurentul că prin dispozițiile Legii nr. 562/2004, legiuitorul organic a avut în vedere introducerea în circuitul civil a unor bunuri imobile ce formează obiectul proprietății publice, cu respectarea anumitor condiții expres edictate în cuprinsul acesteia.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

În cauza de față, reclamanții au învestit instanța de contencios cu o acțiune care vizează anularea prevederilor art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul MIRA nr. 678/2008 pentru aprobarea Normelor metodologice privind vânzarea unor locuințe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor și Reformei Administrative, potrivit cărora:

"(3) Pot fi vândute unele locuințe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor și Reformei Administrative dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele criterii: ... c) sunt în domeniul privat al statului".

Recurenții-reclamanți consideră că textul criticat contravine prevederilor art. 1 din Legea nr. 562/2004 privind autorizarea instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională de a vinde personalului propriu unele locuințe de serviciu pe care acestea le au în administrare.

Aceste prevederi legale preiau condiția prevăzută la art. 9 din Legea nr. 562/2004 privind autorizarea instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională de a vinde personalului propriu unele locuințe de serviciu pe care acestea le au în administrare, potrivit căruia locuințele de serviciu prevăzute la art. 1, menționat mai sus, aflate în proprietatea publică a statului și în administrarea instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională, se trec în proprietatea privată a statului prin hotărâre a Guvernului.

Recurenții-reclamanți din prezenta cauză nu îndeplinesc cumulativ cerințele imperative ale art. 1 din actul normativ sus-menționat, astfel că, în mod neîntemeiat, au solicitat anularea art. 1 alin. (4) lit. c) din Normele metodologice aprobate prin O.M.A.I. nr. 678/11.12.2008, a cărei legalitate nu poate fi contestată.

Cerința reluată în textul criticat, art. 1 alin. (3) lit. c), ca locuințele să fie în domeniul privat al statului, nu adaugă nepermis la prevederile legale ce au o forță juridică superioară, ci sunt conforme acestora, emise cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.

Prin urmare, nu poate fi primită nicio altă interpretare nici în considerarea dispozițiilor Legii fundamentale.

În acest sens, Înalta Curte constată că potrivit prev. art. 136 alin. (4) din Constituția României, "Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică".

De asemenea, potrivit art. 861 alin. (1) C. civ., "bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile".

Așadar, pentru a fi vândute, locuințele nu pot fi în proprietate publică deoarece domeniul public este inalienabil, astfel că în mod legal prevăd dispozițiile criticate necesitatea expresă ca locuințele să fie în domeniul privat al statului, anterior vânzării.

Susțin recurenții că cerința criticată de a se afla în proprietatea privată a statului contravine regimului juridic al dreptului de administrare, a fortiori contravine cadrului legislativ instituit de Legea nr. 562/2004.

Concluzia reclamanților se bazează pe interpretarea gramatică a prev. art. 1 din Legea nr. 562/2004, prin care se prevede autorizarea instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională de a vinde unele locuințe de serviciu pe care acestea le au în administrare.

Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, nu poate achiesa la acest punct de vedere, apreciind că o astfel de interpretare contravine regimului juridic al proprietății publice, consacrat ca fiind insesizabil, inalienabil și imprescriptibil prin Constituția României, prin C. civ. și prin Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Mai mult decât atât, Înalta Curte apreciază că interpretarea care se impune este una sistematică, dispozițiile trebuind să fie observate unele prin altele, deci inclusiv în considerarea celorlalte prevederi ale Legii nr. 562/2004, respectiv art. 9, care prevede expres faptul că "Locuințele de serviciu prevăzute la art. 1, aflate în proprietatea publică a statului și în administrarea instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională, se trec în proprietatea privată a statului prin hotărâre a Guvernului".

Susținerile recurenților în sensul că ar putea fi vândute locuințele aflate în administrare când încă aparțin domeniului public nu sunt susținute de nicio normă legală, iar art. 868 alin. (2) din C. civ., prin care se prevede că titularul dreptului de administrare poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de lege, nu face decât să contrazică pe recurenți, instanța de control judiciar subliniind că sintagma în condițiile legii prevede tocmai necesitatea respectării regimului juridic special al bunurilor ce fac obiectul dreptului de administrare.

În acest context, solicitarea recurenților-reclamanți din cererea de chemare în judecată este neîntemeiată și prin prisma faptului că sancțiunea nerespectării caracterului inalienabil al dreptului de proprietate public se sancționează cu nulitatea absolută a actului care a nesocotit acest caracter, fapt ce confirmă legalitatea și temeinicia art. 1 alin. (3) lit. c) din normele metodologice aprobate prin 0.m.a.i. nr. 678/11.12.2008.

Totodată, legalitatea criteriului obligatoriu al apartenenței imobilelor - locuințe de serviciu la domeniul privat în vederea vânzării este confirmată și de prevederile art. 864 C. civ.., conform cărora dreptul de proprietate publică încetează prin trecerea bunului în domeniul privat, trecere ce se poate face doar prin hotărâre a Guvernului, pentru imobilele ce fac obiectul prezentei cauze.

Având în vedere toate considerentele expuse mai sus, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată și ale art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenții - reclamanți A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. și FF. împotriva sentinței civile nr. 3227 din 5 iulie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 aprilie 2021.