ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2087/2021

Ședința publică din data de 31 martie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 20.11.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Economiei a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea în parte a încheierii nr. 105/04.11.2015 și a deciziei nr. 31/07.09.2015, respectiv în ceea ce privește măsurile dispuse la pct. I.5, II.12, II.13, II.16, II.17, II.18 și II.19 din această decizie, cu cheltuieli de judecată.

La dosar au fost depuse cereri de intervenție accesorie în favoarea reclamantului Ministerul Economiei de către S.C. A. S.A., C.N. B. S.A., C.N. B. S.A.-Filiala Carfil S.A., C.N. B. S.A.-Filiala S. Uzina Mija S.A., C.N. B. S.A.-Filiala Uzina Mecanică Plopeni S.A., C.N. B. S.A.-C. S.A., C.N. B. S.A.-D. S.A., prin care au solicitat anularea măsurii dispuse la pct. II.12 din decizia nr. 31/2015, cereri admise în principiu de instanța de fond prin încheierile de ședință din datele de 24.03.2016 și 12.05.2016.

Prin sentința nr. 1386 din 13 aprilie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea; a admis cererile de intervenție accesorie în favoarea reclamantului Ministerul Economiei, formulate de intervenienții S.C. A. S.A., C.N. B. S.A., C.N. B. S.A.-E. S.A., C.N. B. S.A.-Filiala Uzina Mecanică Mija S.A., C.N. B. S.A. - C. S.A., C.N. B. S.A.-D. S.A. și C.N. B. S.A.-Filiala Uzina Mecanică Plopeni S.A.

A anulat în parte încheierea nr. 105/04.11.2015, a admis în parte contestația și a anulat în parte decizia nr. 31/07.09.2015, respectiv în ceea ce privește măsurile dispuse la pct. II.12 pentru înlăturarea abaterilor consemnate la pct. 7.1. și 7.2 din decizie; a respins în rest acțiunea ca nefondată și a obligat pârâta să plătească, cu titlu de cheltuieli de judecată: 2.000 RON către reclamantul Ministerul Economiei, 1.050 RON către intervenienta C.N. B. S.A.-E. S.A. și câte 50 RON pentru fiecare dintre ceilalți intervenienți.

Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamantul Ministerul Economiei și pârâta Curtea de Conturi a României.

3.1. Prin cererea de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamantul Ministerul Economiei a solicitat casarea în parte a sentinței, în ceea ce privește pct. III.7 din procesul-verbal de constatare nr. x/07.08.2015, în baza căruia s-a emis Decizia Curții de Conturi a României nr. 31/2015 și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată în ce privește pct. III.7 din procesul-verbal de constatare nr. x/07.08.2015.

În motivarea recursului a prezentat constatările din procesul-verbal și a arătat că activitățile ce fac obiectul contractelor încheiate în anul 2014 nu sunt atribuții ale angajaților ministerului reclamant, aceste contracte de prestări servicii având ca obiect consultanță - sprijin în domeniul protecției informațiilor clasificate, nefiind expres interzise prin lege. Contractarea serviciilor s-a realizat cu respectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006 și a fost impusă de volumul mare de lucrări, activități și documente clasificate gestionate de minister, de constatările anterioare ale SRI din care au rezultat riscuri de compromitere a datelor și informațiilor clasificate. Cadrul legal al contractării unor astfel de servicii este prevăzut de H.G. nr. 585/2002.

Recurentul a susținut că în anul 2014 a avut aprobate credite bugetare la titlul "Cheltuieli de personal" astfel: credite bugetare inițiale - 30.798.000 RON; credite bugetare definitive - 25.507.000 RON; plăți efectuate - 25.054.544 RON; credite bugetare aprobate și neutilizate - 452.456 RON. Economia realizată s-a datorat, în principal, neocupării tuturor posturilor vacante, la 31.01.2014 fiind 21 posturi vacante, iar la 31.12.2014 fiind 20 posturi vacante. Un post din cadrul Compartimentului Informații Clasificate a fost salarizat în 2014 la un nivel de 2.566 RON/lună.

Prin cele trei contracte de prestări servicii au fost stabilite pentru persoanele fizice autorizate tarife de 3000 RON/lună, respectiv 2300 RON/lună, realizându-se o bună gestiune financiară. De asemenea, la titlul "Bunuri și servicii", art. 20.01.30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare" au fost aprobate: credite bugetare definitive - 2.228.000 RON; plăți efectuate - 1.878.646 RON; credite bugetare aprobate și neutilizate - 349.354 RON.

Recurentul a precizat că nicio cheltuială nu poate fi angajată și efectuată dacă nu există credite bugetare și dacă destinația creditului este alta decât cea a cheltuielii pe care o implică angajamentul legal individual. Or, așa cum chiar auditorii Curții de Conturi au menționat, ministerul a efectuat plata serviciilor angajate în baza acestor contracte, din fondurile publice alocate la art. 20.01.30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare", fiind vorba despre contracte de prestări servicii, angajarea acestora s-a efectuat cu respectarea prevederilor legale, prin alocarea sumelor la titlul 20 "Bunuri și servicii", art. 20.01.30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare". Au fost rezervate credite bugetare aferente celor trei angajamente legale cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, fiind respectate dispozițiile Legii nr. 500/2002.

În anul 2014 au fost încheiate angajamente legale în cuantum de 55.400 RON și au fost efectuate plăți în sumă de 47.600 RON. Necesitatea și oportunitatea încheierii angajamentelor legale îi aparține ordonatorului de credite în contextul în care, în urma proceselor de restructurare din anii 2010-2011, Compartimentului Informații Clasificate i s-a redus succesiv numărul de posturi de la 8 la 5, iar odată cu intrarea în vigoare a H.G. nr. 429/2013 și a H.G. nr. 430/2013 s-au mai redus încă 2 posturi.

3.2. Prin cererea de recurs întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat casarea în parte a sentinței și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiate și menținerea actelor atacate ca temeinice și legale.

În motivarea recursului a arătat că instanța a făcut greșit aplicarea disp. art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, raportat la disp. art. 10 din O.G. nr. 119/1999 și Anexa 1 la OMFP nr. 1792/2002, art. 10 din O.U.G. nr. 95/2002 privind industria de apărare, Anexa nr. 4 și nr. 4 A din H.G. nr. 1597/2002 privind normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 95/2002, ale H.G. nr. 703/2012 pentru stabilirea activităților prevăzute de art. 10 din O.U.G. nr. 95/2002, art. 112 alin. (1), art. 139 alin. (1) și art. 143 din Codul muncii, aprobat prin Legea nr. 53/2003, republicată.

Decizia atacată a fost emisă în conformitate cu prevederile pct. 171 lit. a) - b), pct. 181 și pct. 188 paragraful 3 din F., încheierea nr. 105/2015 a fost emisă potrivit disp. pct. 219 din F., iar instanța de fond în mod eronat nu a analizat ansamblul de reguli, de fond și formă, în baza cărora au fost emise actele atacate, respectiv cele prevăzute de F., pentru desfășurarea activității Curții de Conturi și valorificarea rezultatelor acțiunilor de control, în baza competenței și atribuțiilor specifice stabilite prin art. 22 - 24 din Legea nr. 94/1992, republicată.

În ceea ce privește măsura dispusă la pct. II.12 vizând abaterea consemnată la pct. 7.1. din decizie, instanța de fond a avut în vedere concluziile raportului de expertiză contabilă întocmit în cauză. Deși a reținut faptul că operatorii economici, intervenienți accesorii în cauză, nu au indicat în concret operațiunile efectuate sau serviciile prestate și nici calificarea personalului prestator, totuși constată că reclamantul a respectat Normele aprobate prin OMFP nr. 1792/2002, în condițiile în care, potrivit acestor dispoziții, ministerul avea obligația de a verifica realitatea sumei datorate, tocmai pe baza datelor neindicate de societățile beneficiare.

Abaterile de la pct. 7.1. au fost constatate în urma verificărilor efectuate privind creditele bugetare alocate de MECT, în anul 2014, la Cap. 82.01 "Industria extractivă, prelucrătoare și construcții", Titlul 55 "Alte transferuri", 55.01.01 "Restructurarea industriei de apărare". Astfel, s-a constatat, în baza deconturilor justificative, că intimatul-reclamant a angajat, lichidat, ordonanțat și plătit suma de 38.395.859 RON, din care: 30.336.518 RON C.N. B. S.A. (pentru filialele sale); 3.545.362 RON S.C. A. S.A.; 3.326.984 RON S.C. Avioane Craiova S.A.; 527.420 RON S.C. IAR S.A.; 210.091 RON S.C. Șantierul Naval Mangalia S.A.; 189.528 RON S.C. Uzina Mecanică Orăștie S.A., 261.951 RON S.C. Construcții Aeronautice S.A.. Aceste sume au fost alocate în scopul stabilit la art. 10 din O.U.G. nr. 95/2002, respectiv pentru stabilirea fondului lunar de salarii (inclusiv pentru achitarea contribuțiilor datorate de angajatori), la operatorii a căror activitate a fost întreruptă temporar din lipsă de comenzi sau contracte.

Ministerul Economiei a efectuat plata sumei de 38.395.859 RON, fără a avea la bază documente care să certifice utilizarea lor, în scopul în s-au aprobat creditele bugetare, și fără a se dispune exercitarea controlului asupra activității de conservare a acestora.

În mod greșit instanța a primit ca întemeiate susținerile reclamantului și ale intervenienților accesorii potrivit cărora aceștia au respectat prevederile actelor normative specifice domeniului de activitate al industriei de apărare, documentul justificativ cerut de lege fiind "decontul justificativ" întocmit în forma prevăzută de legiuitor.

Recurenta a apreciat că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale, aprobate prin OMFP nr. 1792/2002, în fazele din procesul execuției bugetare, care prevăd: pentru lichidarea cheltuielilor se verifică realitatea sumei datorate, pe baza documentelor justificative care să ateste operațiunile respective. Persoana împuternicită să efectueze lichidarea cheltuielilor verifică personal documentele justificative și confirmă pe propria răspundere că această verificare a fost realizată; prin ordonanțarea cheltuielilor se confirmă că livrările de bunuri au fost efectuate sau alte creanțe au fost verificate și că plata poate fi realizată. Persoana desemnată de ordonatorul de credite confirmă că există o obligație certă și o sumă datorată, exigibilă la o anumită dată, ordonanțarea de plată va fi însoțită de documentele justificative în original și va purta viza persoanelor autorizate din compartimentele de specialitate, care să confirme corectitudinea sumelor de plată, livrarea și recepționarea bunurilor.

Alocarea acestor sume în bugetul ministerului s-a efectuat în baza art. 10 din O.U.G. nr. 95/2002 privind industria de apărare, cu modificările și completările ulterioare, iar din probele administrate în cauză rezultă că Ministerul Economiei (fost MECT), din credite bugetare aprobate în scopul stabilit la art. 10 din O.U.G. nr. 95/2002, a efectuat plăți numai în baza deconturilor justificative prezentate de entitățile beneficiare, or, în această împrejurare este evident că ministerul nu a verificat realitatea, regularitatea și legalitatea operațiunilor din deconturile prezentate la plată.

Recurenta a mai precizat că a efectuat la S.C. A. S.A., în anul 2016, acțiunea de control cu tema "Controlul privind situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului, precum și legalitatea realizării veniturilor și a efectuării cheltuielilor". În urma verificărilor s-a constatat că societatea nu a utilizat fondurile primite în perioada 2013 - 2015, în scopul pentru care au fost aprobate, respectiv, pentru plata impozitului pe salarii, astfel din impozitul pe salarii datorat de 1.178.075 RON, a efectuat plăți în sumă de 549.537 RON, rămânând în sold suma de 628.538 RON. (360.859 RON aferentă anului 2013, 46.799 RON aferentă anului 2014 și 220.880 RON, aferentă anului 2015). Astfel, în Raportul de control nr. 7.200/20.12.2016 s-a consemnat faptul că S.C. A. S.A. a primit de la bugetul de stat fonduri bănești la nivelul prevederilor din bugetul de venituri și cheltuieli, respectiv:

- în anul 2013 prin Bugetul aprobat prin H.G. nr. 604/2013, a avut alocată de la bugetul de stat suma de 3.457.000 RON, pentru un număr mediu maxim de 135 persoane și a primit suma totală de 3.456.043 RON;

- în anul 2014, prin Bugetul aprobat prin H.G. nr. 683/2014, a avut alocată de la bugetul de stat suma de 3.546.000 RON, pentru un număr mediu maxim de 134 persoane și a primit suma totală de 3.545.362 RON;

- în anul 2015, prin Bugetul aprobat prin H.G. nr. 375/2015, a avut alocată de la bugetul de stat suma de 4.008.000 RON și a primit suma totală de 4.005.908 RON. Procedând astfel, nu au fost respectate disp: art. 10 alin. (3) din O.U.G. nr. 95/2002 privind industria de apărare, cu modificările și completările ulterioare. În consecință, aferent anului 2014, S.C. A. S.A. nu a utilizat fondurile primite în sumă de 46.799 RON, în scopul stabilit de O.U.G. nr. 95/2002.

A menționat că a învederat instanței de fond disp. art. 10 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999, disp. art. 3 din H.G. nr. 47/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Economiei și a precizat că nu a contestat nivelul sumelor alocate de la bugetul de stat operatorilor economici din industria de apărare, ci a constatat faptul că Ministerul Economiei a efectuat plata sumei de 38.395.859 RON, fără a avea la bază documente care să certifice utilizarea lor, în scopul în s-au aprobat creditele bugetare. De reținut este și faptul că abaterile consemnate la pct. 7.1 din decizie sunt confirmate de concluziile raportului de expertiză contabilă judiciară, respectiv plata sumei de 38.395.859 RON a fost efectuată de minister în contul operatorilor din industria de apărare, fără a avea la bază documente care să certifice utilizarea lor, în scopul în s-au aprobat creditele bugetare. Expertul confirmă faptul că deconturile justificative (în structura prezentată în Anexa 4 la H.G. nr. 1597/2002) întocmite de operatorii economici din industria de apărare nu respectă în totalitate prevederile legale în domeniu, în sensul că nu au la bază documente care să justifice activitățile desfășurate (prin prezentarea activităților, numărul de ore aferent acestora, salariații special instruiți, etc).

În ceea ce privește abaterea consemnată la pct. 7.2. din decizie vizând plățile efectuate fără bază legală în anul 2014 de către MECT, în sumă de 141.284 RON, în contul operatorilor economici din industria de apărare, recurenta a arătat că în modelul de decont justificativ prezentat în art. 2 din Anexa 4 la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 95/2002, aprobate prin H.G. nr. 1597/2002, s-a prevăzut înscrierea numărului de ore lucrătoare în luna de raportare. Acest număr de ore este reglementat prin art. 112 alin. (1) din Codul muncii, singura excepție acceptată de legiuitor fiind zilele de sărbătoare legală în care nu se lucrează, prevăzute la art. 139 alin. (1) din Codul muncii.

Pentru lunile în cauză, operatorul economic a raportat o zi lucrătoare mai puțin, datorită unei zile libere neplătite, conform art. 125 alin. (7) din Contractul colectiv de muncă. Numărul de zile lucrătoare stabilite prin contractul colectiv de muncă nu sunt prevăzute la excepțiile prezentate la art. 139 alin. (1) din Codul muncii.

Având în vedere că în modelul de decont justificativ prezentat în Anexa 4 la Normele Metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 95/2002 privind industria de apărare, indicatorul "Numărul de ore lucrătoare în luna de raportare" a fost prevăzut ca bază de calcul a indicatorului "Numărul mediu de persoane beneficiare de sume de la bugetul de stat" (prin împărțirea total ore aferente activităților la numărul de ore lucrătoare în luna de raportare), prin înscrierea în deconturile lunare depuse de către S.C. A. S.A. și S.C. B. S.A. a unui număr mai mic de ore lucrătoare decât numărul de ore lucrătoare din lunile respective, a fost determinat un număr mai mare de personal în drept să beneficieze de plata drepturilor salariale din fonduri de la buget.

Astfel, în cazul S.C. B. S.A. a fost alocată și decontată fără bază legală suma de 69.668 RON, iar în cazul S.C. A. S.A. a fost alocată și decontată fără bază legală suma de 71.616 RON.

Instanța nu a avut în vedere faptul că stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia cad în sarcina conducerii Ministerului Economiei, în conformitate cu disp. art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, întrucât au fost constatate cazuri în care fondurile alocate de la bugetul de stat (prin MECT) nu au fost utilizate în scopul în care au fost aprobate, respectiv pentru plata impozitului pe salarii, contrar prevederilor art. 10 alin. (3) din O.U.G. nr. 95/2002 (SC A.), precum și cazuri în care în baza deconturilor întocmite de S.C. A. S.A., prin luarea în calcul, la stabilirea fondului lunar pentru plata drepturilor salariale și pentru achitarea contribuțiilor datorate de angajatori, a unui număr mai mic de ore lucrătoare decât numărul de ore lucrătoare din luna respectivă, a condus la decontarea fără bază legală, de fonduri către S.C. A. S.A..

4.1. Recurentul reclamant Ministerul Economiei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei, ca nefondat.

A arătat, în esență, că auditorii Curții de Conturi și expertul judiciar contabil nu au solicitat să consulte documentația completă aflată în birourile de documente clasificate din cadrul operatorilor economici din industria de apărare. Potrivit H.G. nr. 1597/2002, o descriere exhaustivă a principalelor activități pentru conservarea-securizarea mijloacelor fixe este conținută de "Planul de conservare-securizare" anexa 3 la Normele metodologice, aceasta fiind informație clasificată aflată în biroul de documente clasificate al fiecărui operator economic din industria de apărare.

De asemenea, fișa de conservare-securizare a fiecărei capacități conține activitățile care se execută, timpii de execuție, denumirea materialelor folosite pentru conservare-securizare, cantitatea, manopera, putând fi consultată cu respectarea legislației în vigoare privind accesul la documente clasificate. Toate informațiile necesare determinării activităților desfășurate de operatorii din industria națională de apărare sunt conținute de anexa 6, document clasificat unde se înscriu în întregime activitățile, precum și persoanele care sunt autorizate să le desfășoare, aflat în original la biroul de documente clasificate al fiecărui operator economic din industria de apărare.

Recurentul reclamant a mai arătat că auditorii Curții de Conturi au interpretat în mod greșit prevederile legale și au confundat noțiunea de cheltuieli cu conservarea-securizarea cu cea de fonduri alocate pentru completarea fondurilor de salarii, confuzie ce se regăsește și în raportul de expertiză contabilă.

4.2. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului reclamantului, ca nefondat.

4.3. Intimații intervenienți au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului pârâtei, ca nefondat.

Intimații intervenienți C.N. B. S.A., C.N. B. S.A. - E. S.A. și C.N. B. S.A. - D. au invocat excepția nulității recursului pârâtei, întrucât nu cuprinde numele consilierului juridic care a întocmit cererea și nu menționează depunerea delegației consilierului juridic. De asemenea, argumentele expuse în recurs nu constituie motive de nelegalitate și nu pot fi încadrate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. fiind invocat în mod formal, fără a arăta în concret în ce constă nelegalitatea hotărârii recurate.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

În ceea ce privește excepția nulității recursului formulat de pârâta Curtea de Conturi a României se constată că este nefondată, criticile cuprinse în cererea de recurs încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care a fost invocat în mod expres de recurenta pârâtă, aceasta indicând normele de drept material pe care apreciază că prima instanță le-a aplicat în mod greșit, precum și criticile concrete de nelegalitate care susțin acest motiv de casare.

Pe fondul cauzei, analizând sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, cu apărările din întâmpinări și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că este nefondat recursul formulat de reclamantul Ministerul Economiei, iar recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat, față de următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Auditorii publici externi din cadrul Departamentului IV al Curții de Conturi au desfășurat acțiunea "Auditul financiar asupra contului de execuție a bugetului de stat pe anul 2014" la Ministerul Economiei, Comerțului și Turismului, abaterile de la legalitate și regularitate constatate fiind consemnate în procesul-verbal de constatare nr. x/07.08.2015, anexă la Raportul de audit financiar înregistrat sub nr. x/24.08.2015. În baza acestui proces-verbal a fost emisă Decizia nr. 31/07.09.2015 prin care s-au stabilit mai multe măsuri.

Măsurile dispuse la pct. II.12 din Decizia nr. 31/07.09.2015.

La pct. III.2 din procesul-verbal de constatare nr. x/07.08.2015, auditorii publici externi au consemnat că Ministerul Economiei a decontat către A. S.A. și B. S.A. sume fără bază legală. Pe de o parte, au constatat că Ministerul nu a urmărit și nu a solicitat, în faza de angajare, lichidare, ordonanțare și plată, documente justificative din care să rezulte modul de utilizare a sumei estimate de 38.395.859 RON, acordată operatorilor economici din industria de apărare, iar, pe de altă parte, au constatat că, prin luarea în considerare a unui număr mai mic de ore lucrătoare decât numărul de ore lucrătoare din luna respectivă, a decontat fără bază legală suma de 141.284 RON.

Aceste constatări au fost încadrate drept abatere la pct. 7 din decizia nr. 31/07.09.2015, astfel că, la pct. II.12 din dispozitiv s-au impus în sarcina conducerii Ministerului următoarele măsuri:

"Verificarea realității, regularității și legalității operațiunilor din deconturile prezentate la plată de operatorii economici din industria de apărare, în conformitate cu prevederile art. 10 din O.G. nr. 119/1999 și Anexei 1 la OMFP nr. 1792/2002; exercitarea controlului asupra activității de conservare desfășurată de operatorii economici din industria de apărare, în conformitate cu prevederile art. 3 și 5 din H.G. nr. 47/2013. Totodată, se vor dispune măsuri pentru extinderea verificărilor privind modul de utilizare a fondurilor plătite în anul 2014, în contul operatoriilor economici din industria de apărare, în scopul reglementat de O.U.G. nr. 95/2002, în ceea ce privește realitatea, regularitatea și legalitatea operațiunilor din deconturile prezentate la plată, în vederea identificării unor eventuale cazuri de sume de la bugetul de stat, primite de aceștia și utilizate în alte scopuri decât cele aprobate prin acest act normativ, stabilirea cuantumului sumelor datorate bugetului de stat, dispunerea de măsuri de recuperare a acestora în condițiile legii (inclusiv pentru cele constatate în procesul-verbal de constatare) și virarea sumelor stabilite pe destinațiile legale (inclusiv accesoriile calculate până la data plății (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 7.1 din decizie); extinderea verificărilor asupra tuturor deconturilor prezentate în anul 2014 de către A. S.A. și B. S.A., în scopul reglementat de O.U.G. nr. 95/2002, în vederea identificării și a altor cazuri de deconturi în care au fost incluse un număr mai mic de ore lucrătoare decât numărul de ore lucrătoare din luna respectivă, a stabilirii întinderii prejudiciului produs bugetului de stat, urmare plăților efectuate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condițiile legii și virarea lor la bugetul de stat (inclusiv accesoriile calculate în condițiile legii), precum și corectarea rezultatelor contabile înregistrate (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 7.2 din decizie)."

Măsurile dispuse la pct. II.16 din Decizia nr. 31/07.09.2015

La pct. III.7 din procesul-verbal de constatare nr. x/07.08.2015, auditorii publici externi au consemnat că Ministerul Economiei nu a respectat prevederile legale privind angajarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor din fonduri publice, efectuând plăți de 51.400 RON fără bază legală.

În concret, auditorii publici externi au constatat că, deși în organigrama pentru anul 2014, aprobată prin H.G. nr. 47/2013, s-a prevăzut funcționarea Compartimentului de Informații Clasificate, fiind alocate 3 posturi prin ordinul nr. 35/15.01.2014, care, pe parcursul anului 2014, au fost ocupate permanent, totuși Ministerul a încheiat contractul de prestări servicii nr. x/10.02.2014 cu persoana fizică autorizată G., având ca obiect consultanță/sprijin în domeniul protecției informațiilor clasificate, la un tarif de 3.000 RON/lună, în baza căruia a efectuat plăți în sumă de 31.500 RON, precum și contractele de prestări servicii nr. x/04.09.2014 cu persoana fizică autorizată H. și nr. 141/04.09.2014 cu persoana fizică autorizată I., având ca obiect consultanță/sprijin în domeniul protecției informațiilor clasificate, la un tarif de 2.300 RON/lună, în baza cărora a efectuat plăți în sumă de câte 8.050 RON. Astfel, din fondurile alocate la articolul 20.01.30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare", Ministerul Economiei a efectuat plăți în sumă 47.600 RON, pentru servicii care intrau în atribuțiile Compartimentului Informații Clasificate, încălcând prevederile art. 14 alin. (2) și art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, art. 1, art. 5 și art. 10 din O.U.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv.

Aceste constatări au fost încadrate drept abatere la pct. 12 din decizia nr. 31/07.09.2015, motiv pentru care, la pct. II.16 din dispozitiv s-au impus în sarcina conducerii Ministerului următoarele măsuri: "intrarea în legalitate privind angajarea și utilizarea creditelor bugetare, în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice, în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002. Totodată, va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de prestări servicii derulate în anul 2014 cu persoane fizice autorizate, pentru activitatea unui compartiment/direcție, în vederea identificării și altor cazuri de cheltuieli angajate în condițiile în care avea posturile ocupate cu personal de specialitate, a stabilirii întinderii prejudiciului produs bugetului de stat, urmare plăților efectuate, pentru astfel de cheltuieli angajate/ordonanțate și plătite (inclusiv pentru cazurile constatate în procesul-verbal de constatare), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora și virarea la bugetul de stat (inclusiv accesoriile calculate în condițiile legii), corectarea rezultatelor contabile înregistrate."

1.1. Referitor la recursul formulat de reclamantul Ministerul Economiei se reține că acesta vizează exclusiv soluția de respingere a acțiunii sub aspectul măsurilor dispuse la pct. II.16 din Decizia nr. 31/07.09.2015, recurs care este nefondat, în raport cu următoarele argumente:

Prima instanță a înlăturat criticile de nelegalitate aduse actelor administrative contestate sub acest aspect, reținând că auditorii publici externi nu au imputat reclamantului achiziția unor servicii interzise de lege sau nerespectarea O.U.G. nr. 34/2006, ci faptul că a nesocotit disp. Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice și ale O.U.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, prin încheierea unor contracte de prestări servicii cu persoane fizice autorizate, pentru activitatea unui compartiment care avea posturile ocupate cu personal de specialitate.

În privința susținerii că activitățile ce fac obiectul respectivelor contracte de prestări servicii nu sunt atribuții ale angajaților Ministerului, stabilite prin fișele de post, instanța a reținut că fișele de post pentru cele 3 persoane cuprind atribuțiile specifice activității Compartimentului Informații Clasificate, stabilite prin Regulamentul de organizare și funcționare aprobat prin Ordinul nr. 2580/28.11.2012, iar reclamantul nu a motivat necesitatea recurgerii la serviciile unor persoane fizice autorizate pentru consultanță/sprijin în domeniul protecției informațiilor clasificate.

Reclamantul a mai învederat că, urmare reorganizărilor succesive, de la un număr de 8 posturi în cadrul Compartimentului Informații Clasificate s-a ajuns la 3 posturi, în condițiile în care volumul de activitate și complexitatea problematicii gestionate au crescut. O atare împrejurare nu este însă de natură a justifica plățile respective sau de a le conferi caracter legal și conform, reclamantul având la îndemână pârghii legale pentru a solicita și obține suplimentarea posturilor.

În considerentele sentinței s-a menționat, de asemenea, că reclamantul nu a avut aprobate credite bugetare pentru astfel de cheltuieli, în buget fiind înscrise cheltuieli doar pentru cele 3 persoane care au ocupat posturile din cadrul Compartimentului Informații Clasificate, plățile serviciilor contractate fiind efectuate din fondurile alocate la articolul 20.01.30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare". Procedând astfel, concluzionează instanța, reclamantul nu a urmărit realizarea unei bune gestiuni financiare în utilizarea fondurilor publice și nici nu a respectat obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate.

Înalta Curte constată că recurentul reclamant reia în cererea de recurs susținerile din cererea de chemare în judecată expunând aceleași argumente privind: respectarea O.U.G. nr. 34/2006, faptul că activitățile ce fac obiectul contractelor încheiate în anul 2014 nu sunt atribuții ale angajaților ministerului reclamant, reducerea succesivă a numărului de posturi de la 8 la 5, iar odată cu intrarea în vigoare a H.G. nr. 429/2013 și a H.G. nr. 430/2013 la 2 posturi.

Aceste susțineri au fost examinate de prima instanță care în mod corect le-a înlăturat, în condițiile în care nu s-a reținut prin actele administrative contestate încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, fiind astfel lipsită de relevanță susținerea că acestea au fost respectate la momentul încheierii celor 3 contracte de prestări servicii.

Cât privește împrejurarea că activitățile desfășurate de persoanele fizice autorizate cu care au fost încheiate contractele de prestări servicii nu sunt atribuții ale angajaților ministerului, se constată că recurentul se limitează la această afirmație cu caracter general, fără să combată argumentul instanței conform căruia fișele de post ale celor 3 persoane cuprind atribuții specifice activității Compartimentului Informații Clasificate, stabilite prin Regulamentul de organizare și funcționare, aprobat prin Ordinul nr. 2580/28.11.2012.

Faptul că s-a realizat o economie în bugetul care i-a fost aprobat, la titlul "Cheltuieli de personal", înregistrându-se credite bugetare aprobate și neutilizate - 452.456 RON, ca urmare a neocupării tuturor posturilor vacante, nu constituie un argument în soluționarea favorabilă a recursului din moment ce, așa cum a precizat și instanța, reclamantul nu a avut aprobate credite bugetare pentru astfel de cheltuieli, în buget fiind înscrise cheltuieli doar pentru cele 3 persoane care au ocupat posturile din cadrul Compartimentului Informații Clasificate, plățile serviciilor contractate fiind efectuate din fondurile alocate la articolul 20.01.30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare".

Nici cu privire la considerentele instanței vizând reducerea numărului de posturi ale compartimentului în discuție recurentul reclamant nu formulează critici concrete, nu face referire la posibilitatea invocată de instanță, aceea că reclamantul avea la îndemână pârghii legale pentru a solicita și obține suplimentarea posturilor. Nu precizează dacă a apelat la asemenea pârghii, dacă, anterior încheierii celor 3 contracte de prestări servicii, a întreprins unele demersuri în scopul îmbunătățirii situației Compartimentului Informații Clasificate din punct de vedere al volumului de activitate al angajaților, pe care îl invocă atunci când justifică încheierea contractelor.

1.2. În ceea ce privește recursul pârâtei Curtea de Conturi, sub aspectul abaterii de la pct. 7.1. din Decizia nr. 31/07.09.2015, instanța de control judiciar precizează că, având în vedere susținerile recurentului reclamant din întâmpinare privind existența documentelor clasificate care atestă îndeplinirea condițiilor legale de decontare a sumelor de bani menționate la acest punct, a pus în vedere recurentului reclamant și intimaților intervenienți să depună la Compartimentul Informații Clasificate al instanței supreme acele documente cu caracter clasificat care, în opinia lor, dovedesc faptul că au fost respectate prevederile legale incidente în materie, atunci când s-a procedat la plata sumelor de bani.

Părțile s-au conformat solicitării instanței și au depus aceste documente care au fost consultate de reprezentantul recurentei pârâte Curtea de Conturi. În urma examinării acestora a depus la dosar un punct de vedere prin care a solicitat instanței să nu țină seama de aceste documente în soluționarea cauzei având în vedere că litigiul se referă la auditul financiar asupra contului de execuție a bugetului de stat pe anul 2014, iar documentele sunt întocmite ulterior anului 2014.

Examinând conținutul înscrisurilor cu caracter clasificat depuse la Compartimentul Informații Clasificate, Înalta Curte constată, contrar punctului de vedere al recurentei pârâte, că multe dintre acestea existau la data derulării acțiunii de control de către auditorii publici externi din cadrul Curții de Conturi și erau relevante în desfășurarea controlului.

Aceste documente nu au fost analizate de auditorii publici externi, cu ocazia controlului, și nici de expertul care a întocmit raportul de expertiză contabilă avut în vedere de instanța de fond la soluționarea cauzei. Nefiind depuse la Compartimentul Informații Clasificate al Curții de Apel București, nu au fost analizate de prima instanță care și-a întemeiat soluția pe înscrisurile aflate la dosar și pe raportul de expertiză întocmit în cauză.

În aceste condiții, dată fiind relevanța lor în soluționarea litigiului, este incident motivul de casare reglementat de disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează situația în care prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de casare are în vedere neregularități procedurale, precum și nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfășurarea procesului, în speță, principiul dreptului la apărare și principiul dreptului la un proces echitabil.

Înalta Curte apreciază că se impunea depunerea la dosar, în primul ciclu procesual, a acestor înscrisuri deținute de intimații intervenienți pentru a se putea verifica respectarea condițiilor legale de decontare de către Ministerul Economiei către A. S.A. și B. S.A. a sumei de 38.395.859 RON.

Aceasta a fost alocată prin buget, în temeiul prevederilor art. 10 din O.U.G. nr. 95/2002, conform cărora în perioada în care salariații încadrați cu contract individual de muncă, pe durată nedeterminată, la operatorii economici din industria de apărare nu desfășoară activitatea de bază, din lipsă de comenzi sau de contracte legate de producția ori comerțul cu armament, muniție și material de război, beneficiază de sume acordate de la bugetul de stat, în vederea acoperirii drepturilor salariale și a contribuțiilor de asigurări sociale datorate de angajator, numai dacă desfășoară activitățile indisolubil legate de producția sau comerțul cu armament, muniție și material de război, stabilite prin hotărâre a Guvernului. Fondul lunar necesar acoperirii drepturilor salariale ale personalului se determină luându-se în calcul 75% din salariul mediu brut pe economie din luna anterioară, comunicat de Institutul Național de Statistică. Sumele necesare pentru plata drepturilor salariale, precum și cele necesare pentru achitarea contribuțiilor datorate de angajator, potrivit legii, la bugetul asigurărilor sociale de stat, la bugetul asigurărilor pentru șomaj și la Fondul de asigurări sociale de sănătate se alocă agenților economici, în conformitate cu numărul mediu maxim de personal aprobat, din sumele prevăzute anual cu această destinație în bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Industriei și Resurselor.

Auditorii publici externi au consemnat că reclamantul a efectuat plăți în total de 38.395.859 RON, fără a avea la bază documente care să certifice utilizarea lor, în scopul în care s-au aprobat creditele bugetare, și fără a se dispune exercitarea controlului asupra activității de conservare a acestora.

Instanța de fond a avut în vedere raportul de expertiză efectuat în cauză, care precizează că Anexele nr. 4 și nr. 4A la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 95/2002, aprobate prin H.G. nr. 1597/2002, au fost completate și depuse la Minister de către operatorii economici din industria de apărare, însă la rubrica "Activități" din Anexă aceștia au înscris activitățile enumerate în H.G. nr. 703/2012, la pct. a)-d), fără a descrie și justifica operațiunile efectuate sau serviciile prestate. De asemenea, în deconturile justificative sunt înșirate orele efectuate pentru activitățile citate, pe persoane, cu un total al acestora, fără să fie menționată calificarea personalului prestator. Având în vedere aceste constatări, expertul a conchis că plățile decontate de Minister nu au fost efectuate în conformitate cu Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 95/2002, aprobate prin H.G. nr. 1597/2002, întrucât acesta nu a verificat realitatea, regularitatea și legalitatea operațiunilor din deconturile justificative prezentate de operatorii economici din industria de apărare.

Instanța a înlăturat concluziile expertizei apreciind că împrejurarea că, la rubrica "Activități" din Anexă, intervenienții au înscris activitățile enumerate în H.G. nr. 703/2012, la pct. a)-d), fără a descrie în concret operațiunile efectuate sau serviciile prestate și nici calificarea personalului prestator, nu este de natură a valida constatările auditorilor publici externi, întrucât deconturile justificative au fost întocmite conform modelului prevăzut în Anexele nr. 4 și nr. 4A la H.G. nr. 1597/2002. Mai mult, neindicarea detaliată de către operatorii economici a serviciilor prestate sau a calificării personalului prestator nu a produs niciun prejudiciu bugetului de stat, expertul contabil constatând că suma de 38.395.859 RON, decontată de către Minister, se încadrează în sumele prevăzute în bugetele anuale aprobate, precum și în numărul mediu de personal stabilit de H.G. nr. 228/2014.

În condițiile în care a înlăturat concluziile expertizei și nu a solicitat depunerea acelor înscrisuri care, în aprecierea reclamantului și a intervenienților, ar fi dovedit îndeplinirea acestor condiții, a încălcat dreptul la apărare, dar și principiul rolului activ al judecătorului, reglementat de dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. conform cărora "Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral s-au înscris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc."

În aceste condiții, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, instanța de fond, cu ocazia rejudecării, va proceda la analizarea cauzei din perspectiva tuturor documentelor clasificate depuse în faza recursului și, în măsura în care va aprecia necesară părerea unui expert pentru soluționarea cauzei, va pune în discuția părților utilitatea efectuării unei expertize care să aibă în vedere înscrisurile respective. De asemenea, va proceda la examinarea criticilor din cererea de recurs a pârâtei, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu precizarea că susținerile privind acțiunea de control cu tema "Controlul privind situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului, precum și legalitatea realizării veniturilor și a efectuării cheltuielilor" desfășurată la S.C. A. S.A., în anul 2016, nu fac obiectul analizei în prezentul litigiu.

Referitor la abaterile prezentate la pct. 7.2 din decizie, prima instanță a reținut că în mod greșit auditorii publici externi au apreciat că Ministerul a plătit suma de 141.284 RON fără bază legală, respectiv că a acceptat deconturile întocmite de A. S.A. (pentru februarie, martie, iulie, septembrie, octombrie 2014) și B. S.A. (pentru aprilie, mai, august 2014), în care au fost luate în calcul, la stabilirea fondului lunar pentru plata drepturilor salariale și achitarea contribuțiilor datorate de angajatori, un număr mai mic de ore lucrătoare decât numărul de ore lucrătoare din luna respectivă, situație care a condus la decontarea către A. S.A. a sumei de 71.616 RON și către B. S.A. a sumei de 69.668 RON.

Astfel, în modelul de Decont justificativ prezentat în Anexa 4 la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 95/2002, aprobate prin H.G. nr. 1597/2002, s-a prevăzut înscrierea numărului de ore lucrătoare în luna de raportare. Auditorii publici externi au reținut că acest număr este reglementat prin art. 112 alin. (1) din Codul muncii și că singura excepție acceptată de legiuitor o reprezintă zilele de sărbătoare legală în care nu se lucrează, prevăzute la art. 139 alin. (1).

Curtea a constatat că raționamentul auditorilor publici externi este greșit și că intervenienții accesorii au determinat corect indicatorul "Număr de ore lucrătoare în luna de raportare", în baza duratei lunare a timpului de lucru stabilită prin contractul colectiv de muncă, în condițiile în care, deși art. 139 alin. (1) din Codul muncii prevede zilele de sărbătoare legală în care nu se lucrează, totuși aceasta nu este singura excepție de la numărul de ore lucrătoare reglementat prin art. 112 alin. (1), întrucât art. 143 din același Cod prevede că "prin contractul colectiv de muncă aplicabil se pot stabili și alte zile libere". Or, prin contractele colective de muncă de la nivelul celor doi operatori economici, s-a convenit asupra existenței unei zile libere neplătite pe lună, astfel că deconturile justificative pentru stabilirea fondului pe lunile respective au fost corect întocmite de către intervenienții accesorii, iar Ministerul a procedat la efectuarea plăților cu respectarea prevederilor art. 10 din O.U.G. nr. 95/2002.

Criticile formulate de recurenta pârâtă nu pot fi reținute, instanța de fond făcând o aplicare corectă a dispozițiilor legale incidente în materie.

Astfel, potrivit art. 112 alin. (1) din Codul muncii, "Pentru salariații angajați cu normă întreagă durata normală a timpului de muncă este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână."

Este adevărat că art. 139 alin. (1) din același cod prevede care sunt zilele de sărbătoare legală în care nu se lucrează, dar art. 143 din cod stabilește că "Prin contractul colectiv de muncă aplicabil se pot stabili și alte zile libere".

Punctul de vedere al pârâtei conform căruia doar zilele prevăzute de art. 139 alin. (1) din Codul muncii sunt zile libere golește de conținut prevederea legală care permite ca prin contractul colectiv de muncă să fie stabilite și alte zile libere în afara celor menționate expres de art. 139, respectiv lipsește de efecte juridice disp. art. 143 din cod, ceea ce nu poate fi acceptat.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamantul Ministerul Economiei împotriva sentinței și, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României, va casa în parte sentința recurată și va trimite cauza aceleiași instanțe pentru rejudecarea cererii de anulare a actelor administrative contestate cu privire la măsurile dispuse la pct. II.12 din decizia nr. 31/.07.09.2015 pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 7.1 din decizie. Va menține celelalte dispoziții ale sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului formulat de pârâta Curtea de Conturi a României.

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Economiei împotriva sentinței nr. 1386 din 13 aprilie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva aceleiași sentințe.

Casează în parte sentința recurată și trimite cauza aceleiași instanțe pentru rejudecarea cererii de anulare a actelor administrative contestate cu privire la măsurile dispuse la pct. II.12 din decizia nr. 31/.07.09.2015 pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 7.1 din decizie.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 31 martie 2021.