ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1877/2021

Ședința publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 31.07.2018, reclamanții A., B. și C. au chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză să se constate nelegalitatea raportului din data de 21.06.2010 întocmit de către Garda Financiară, secția Cluj - operațiune administrativă care stă la baza unui refuz nejustificat de a soluționa o cerere - act administrativ asimilat și obligarea pârâtei la recunoașterea dreptului reclamanților la despăgubiri și la repararea prejudiciului creat acestora prin emiterea actului în mod nelegal, în valoare totală de 4.716.417 RON.

Pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, față de împrejurarea că aceștia nu sunt persoane vătămate conform Legii nr. 554/2004, întrucât raportul contestat a avut ca obiect verificarea achizițiilor publice de transformatoare de tensiune, întrerupătoare și alte componente necesare sistemului energetic efectuate de către D. S.A. în perioada 2001-2005.

Pârâta a invocat și excepția inadmisibilității cererii, justificată de faptul că despăgubirile solicitate de reclamanți sunt o consecință a anulării de către instanța de contencios a actelor administrative prin care s-a creat pretinsul prejudiciu, iar acțiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului.

Pârâta a invocat și puterea de lucru judecat cu privire la faptul că raportul încheiat de Garda Financiară nu are calitatea de act administrativ și nu poate fi atacat în contencios administrativ, în raport de existența mai multor hotărâri definitive care au stabilit această soluție: dosarul nr. x/2013, dosarul nr. x/2013 și dosarul nr. x/2013.

S-a mai invocat în apărare și excepția prescripției dreptului de a solicita despăgubiri, raportat la termenul de 1 an instituit de Legea contenciosului administrativ, care curge de la data la care partea a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, în cauză acest moment fiind 30.01.2014, data pronunțării deciziei prin care s-a dispus obligarea inculpaților la plata sumei de 5.672.081 RON către partea civilă.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 1050 din 19 martie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția autorității de lucru judecat în ceea ce îi privește pe reclamanții B. și C. și a respins acțiunea formulată de acești reclamanți, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, ca inadmisibilă, a admis excepția inadmisibilității în ceea ce îl privește pe reclamantul A. și a respins cererea de chemare în judecată formulată de acesta, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamanții A., B. și C., apreciind că în speță este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanța aplicând în mod greșit prevederile art. 1, 2 și 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv pe cele ale art. 430 - 431 din C. proc. civ.

Susțin recurenții că, premisa de la care pornește, în mod eronat, instanța, este că cererea lor principală ar fi constatarea nelegalității raportului, iar petitul privind despăgubirile fiind doar accesoriu acestei cereri. În realitate, recurenții susțin că au învestit, în principal, instanța cu o cerere de acordare a despăgubirilor, fapta ilicită care a stat la baza producerii prejudiciului fiind o operațiune material tehnică nelegală. Acest aspect reiese și din cererea nr. x/2015 prin care au cerut atât constatarea nelegalității raportului, cât și repararea prejudiciului ca urmare a faptului că acesta este nelegal.

Precizează recurenții că, în speță, cererea de acordare a despăgubirilor este cererea principală, prevederile art. 18 alin. (2) fiind invocate doar pentru a justifica refuzul de soluționare favorabilă a cererii de reparare a prejudiciului.

În opinia recurenților, prezenta acțiune nu încalcă, ci are drept premisă cele stabilite de către instanțele de judecată cu autoritate/putere de lucru judecat, și anume natura juridică de operațiune material tehnică a raportului. Chiar dacă în speță nu există un act administrativ subsecvent, el a produs un prejudiciu recurenților. Prin urmare, legalitatea acestuia poate să fie verificată de către instanță în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Se menționează că, în speță există un refuz nejustificat, iar conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este asimilat actului administrativ și poate fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ.

Contrar motivării instanței, între recurenți există un raport de drept administrativ, născut ca urmare a unei fapte ilicite a pârâtei (emiterea unui raport nelegal, operațiune material tehnică) care le-a cauzat un prejudiciu. Or, având în vedere și prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. A nega particularului acest drept, de reparare a prejudiciului cauzat printr-o operațiune material tehnică echivalează cu o încălcare a dreptului de acces la justiție și a egalității în fața legii și a autorităților publice.

Se precizează că, prin sentințele indicate de către pârâtă prin întâmpinare (rămase definitive), instanțele de judecată au stabilit cu putere de lucru judecat că raportul din 21.06.2010, emis de Garda financiară nu are natura juridică a unui act administrativ, fiind astfel o operațiune material tehnică. Însă toate aceste acțiuni au fost respinse ca inadmisibile, tocmai pentru că s-a apreciat că nu se poate ataca, pe cale directă, o operațiune material tehnică.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Înalta Curte, examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat, în limitele și pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În ceea ce privește motivele de recurs referitoare la caracterul principal al petitului privind acordarea despăgubirilor și la neîndeplinirea condițiilor autorității de lucru judecat, acestea sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Cu referire la aceste aspecte, în mod corect, instanța de fond a reținut că indiferent de formularea dată de recurenții - reclamanți capătului principal al cererii de chemare în judecată, finalitatea demersului judiciar este aceeași, desființarea actului contestat ca urmare a constatării nelegalitatii sale.

De asemenea, a mai reținut instanța de fond și faptul că, nici formularea pentru prima dată în prezentul dosar a capătului de cerere având ca obiect despăgubiri nu schimbă identitatea de obiect a cererii de chemare în judecată cu acțiunile soluționate definitiv, având în vedere că aceasta are un caracter accesoriu, subsidiar anularii unei act administrativ.

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată, reiese că, recurenții - reclamanți și-au întemeiat cererea pe dispozițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Potivit dispozițiilor speciale de contencios administrativ, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin urmare, despăgubirile solicitate de recurenții - reclamanți constituie o consecință a anulării de către instanța de contencios administrativ a actelor administrative prin a căror emitere s-a creat pretinsul prejudiciu. În materia contenciosului administrativ, acordarea despăgubirilor cauzate prin emiterea unui act administrativ nelegal se poate solicita odată cu acțiunea în anulare a actului sau cu acțiunea în obligare, printr-o cerere accesorie, ce urmează soarta cererii principale, sau după anularea actului de către instanța de contencios administrativ, în termen de un an de la data cunoașterii pagubei, dacă paguba nu a fost cunoscută la data judecății, prin acțiunea principală.

Văzând dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care instituie regula în materia contenciosului administrativ și ale art. 19 din aceeași lege, care instituie excepția, instanța contată că acțiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului.

Prin urmare, în speță, aceasta condiție esențială nu este îndeplinită întrucât cererea recurenților - reclamanți de acordare a despăgubirilor nu a fost precedată de o acțiune îndreptată împotriva unui act administrativ, ci de o acțiune împotriva unui act care nu are acest caracter - acțiune de altfel respinsă prin hotărâre definitivă a instanței.

Așa cum rezultă din înscrisurile existente la dosarul cauzei, pe rolul Curții de Apel București s-a aflat dosarul nr. x/2013 având ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de B. și societatea E. S.R.L., prin care solicitau instanței anularea Raportului din data de 21.06.2010, întocmit de către Garda Financiară, secția Cluj.

Prin sentința nr. 1790/19.06.2015, instanța a respins acțiunea ca inadmisibilă, în considerarea faptului că actul atacat nu este un act administrativ, soluția fiind definitivă prin Decizia nr. 482/09.02.2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție de respingere a recursurilor reclamanților.

Totodată, pe rolul Tribunalului. București s-a afiat dosarul nr. x/2013 care a avut ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de B. și S.C. E. S.R.L. prin care au solicitat instanței, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea Raportului din data de 21.06.2010 emis de Garda Financiara, secția Cluj.

Prin sentința nr. 6189/10.12.2013, instanța a respins acțiunea ca inadmisibilă în considerarea faptului că actul atacat nu este un act administrativ, soluția fiind definitivă prin Decizia nr. 5780/04.07.2014, pronunțată de Curtea de Apel București de respingere a recursurilor reclamanților. Pe rolul Tribunalului lași s-a aflat dosarul nr. x/2013 care a avut ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de C. prin care a solicitat instanței anularea Raportului din data de 21.06.2010 emis de Garda Financiara, secția Cluj. Prin sentința nr. 2079/05.11.2014, instanța a respins acțiunea ca inadmisibilă în considerarea faptului că actul atacat nu este un act administrativ, soluția fiind definitivă prin Decizia nr. 530/20.04.2015, pronunțată de Curtea de Apel lași de respingere a recursului reclamantului.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În acord cu judecătorul fondului, nu este vorba de un act administrativ în înțelesul Legii nr. 554/2004 care să poată fi atacat în contencios administrativ, întrucât raportul atacat nu naște, nu modifică și nu stinge raporturi juridice de drept fiscal substanțial.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a admis excepția puterii de lucru judecat cu privire la faptul că raportul încheiat de Garda Financiară nu are calitatea de act administrativ și astfel nu poate fi atacat în contencios administrativ, în raport de hotărârile definitive menționate.

Autoritatea de lucru judecat cunoaște două manifestări procesuale, aceea de excepție procesuală, conform art. 1201 C. civ. și aceea de prezumție, mijloc de probă de natură să demonstreze un anumit fapt în legătură cu raporturile juridice dintre părți, art. 1200 C. civ.

Dacă în manifestarea sa de excepție procesuală (care corespunde unui efect negativ, extinctiv de natură să oprească o nouă judecată), autoritatea de lucru judecat presupune tripla identitate de elemente prevăzută de art. 1201 C. civ. (obiect, părți, cauză), nu tot astfel se întâmplă atunci când acest efect important al hotărârii se manifestă pozitiv, demonstrând modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, fără posibilitatea de a se statua diferit.

Altfel spus, efectul pozitiv al lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis.

Între excepția autorității de lucru judecat și puterea de lucru judecat, există o distincție clară. Astfel, condiția de aplicare a autorității de lucru judecat presupune identitatea de acțiuni (părți, obiect șl cauză juridică) ce oprește repetarea judecății, iar puterea, prezumția de lucru judecat, impune consecvența în judecată, astfel că ceea ce s-a constatat și statuat printr-o hotărâre nu trebuie să fie contrazis printr-o altă hotărâre." Se mai reține că pentru invocarea prezumției de lucru judecat nu este necesară identitatea de părți, iar analiza puterii de lucru judecat trebuie efectuată din perspectiva dispozițiilor art. 1200 C. civ. cu referire la art. 431 alin. (2) C. proc. civ., caz in care "instanța are obligația de a judeca în fond, însă soluția trebuie să țină cont de dezlegarea deja dată asupra problemei de drept dedusă judecății, dând eficiență prezumției de lucru judecat, că a mai fost odată dezlegată chestiunea litigioasă."

Prin urma recurentii-reclamanti nu mai sunt îndreptățiți să repună în discuție o problemă de drept tranșată definitiv și irevocabil de către alte instanțe - respectiv legalitatea raportului întocmit de Garda Financiara la data de 21.06.2010.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A., B. și C. împotriva sentinței nr. 1050 din 19 martie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.