ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 85/2021

Ședința publică din data de 14 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Regională Antifraudă Fiscală nr. 1 Suceava, constatarea răspunderii civile delictuale a pârâților față de reclamant, în calitate de asociat și administrator al societății B. S.R.L., cu consecința obligării lor în solidar la repararea prejudiciului moral cauzat, constând în plata unor despăgubiri cu titlu de daune morale în cuantum de 10.480.839 RON.

Totodată, a solicitat obligarea pârâților la publicarea pe site-ul ANAF, respectiv, al Ministerului Finanțelor Publice, a minutei hotărârii definitive și irevocabile pronunțate de instanța judecătorească în această cauză.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3777 din 17 octombrie 2017, a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins cererea formulată de reclamant, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, având în vedere faptul că la Curtea de Apel București a fost analizată doar excepția inadmisibilității acțiunii, trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac exercitate, reclamantul a susținut următoarele.

În privința naturii juridice a litigiului, aceasta este una mixtă. Astfel, așa după cum se poate observa din lectura cererii de chemare în judecată, se arată că a suferit un prejudiciu moral ca urmare a actelor și faptelor Direcției Regionale Antifraudă 1 Suceava, Agenției Naționale de Administrare Fiscală și Statului Român. Prin urmare, acțiunea poate fi în parte grefată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 (în ceea ce privește deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii, care sunt acte administrative) și în parte pe dispozițiile dreptului comun (în ceea ce privește actele și operațiunile întocmite în cadrul controlului antifraudă și cu ocazia formulării plângerii penale). Pentru unitate, a apreciat că este preferabil să declanșeze un singur litigiu și să sesizez instanța de contencios administrativ.

În privința competenței pentru soluționarea acțiunii în răspundere civilă delictuală, ea a fost în mod corect reținută de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca "urmare a naturii primordiale administrative a litigiului (litigiu de drept public, între un particular și autorități publice, cu invocarea, în condițiile art. 1 și 19 din Legea nr. 554/2004, a unui prejudiciu cauzat de emiterea unor acte administrative nelegale - deciziile de instituire a unor masuri asigurătorii). Prin urmare, este cu totul criticabil ca, după ce și-a reținut competența, instanța de contencios administrativ și-a negat subsecvent competența, apreciind că în cauză nu a fost sesizată cu o acțiune în despăgubiri asociata efectului nelegal al unui act administrativ.

Cu privire la soluția data asupra excepției inadmisibilității acțiunii, instanța de fond a fost în eroare, deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii fiind veritabile acte administrative fiscale.

Sub acest aspect, se apreciază că măsurile asigurătorii nu se confundă cu măsurile de executare silita. Sub Imperiul vechiul Cod ce procedură fiscală, în practică au existat foarte multe probleme în cazul măsurilor asigurătorii. Astfel, în cuprinsul deciziilor de instituire a unor măsuri asigurătorii se invoca, cu regularitate, faptul că nu se procedează la audierea contribuabilului, întrucât se iau măsuri de executare silită, fiind incidente dispozițiile art. 9 alin. (2) lit. d) vechiul CPF. Măsurile asigurătorii nu sunt însă măsuri de executare silită, întrucât ele nu au la bază un titlu de creanță în materie fiscală definitivat. Prin urmare, de plano, excepția nu era aplicabilă potrivit vechii reglementări și nu poate fi acceptată nici sub imperiul art. 9 alin. (2) lit. d) NCPF. Jurisprudența instanțelor fiscale, deși s-a cristalizat mai greu, pare să fie constantă în acest sens.

Raportat la această împrejurare, excepția inadmisibilității a fost în mod eronat admisă, deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii fiind veritabile acte administrative.

Curtea de Apel București era obligată să judece acțiunea în răspundere civilă delictuală chiar dacă, pentru o parte a litigiului, nu era sesizată cu privire la efectul unor acte administrative prin ipoteză anulate.

În al doilea rând, învederăm faptul că instanța era oricum datoare să judece întreaga acțiune, din momentul în care s-a considerat competentă și nu a pus în discuție, respectiv nu a dispus trimiterea cauzei sau a componentei civile a cauzei spre soluționare unei alte instanțe. Astfel, în cadrul procesului civil român, configurat pe baza Noului C. proc. civ., reținerea competenței obligă de principiu la soluționarea recursului, chiar dacă, în tot sau în parte, litigiul ar fi de competența altei instanțe.

Din acest punct de vedere, înlăturarea concluziilor CEDO în afacerea C. și D. s-a făcut abuziv, situațiile fiind în mod evident similare.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinările formulate de intimații Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală s-a solicitat respingerea recursului reclamantului ca nefondat, apreciind-se că în raport de soluția pronunțată în cauză, hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

În motivarea întâmpinărilor formulate, care în esență au conținut similar s-au susținut următoarele:

Din analiza dispozițiilor art. 1 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ai său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului recunoașterea dreptului pretins sau a pretins sau interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.

De asemenea, conform prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2005, în situația în care persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral și care este nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

Corelativ, la art. 19 din același act normativ este reglementată posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ cu o acțiune în despăgubiri, ce are caracter accesoriu față de acțiunea principală prin care orice persoană care se consideră vătămată în sensul dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004, poate solicita anularea actului administrativ ori obligarea autorității publice de a răspunde cererilor unei asemenea persoane.

În prezenta cauză însă, nu ne aflăm în ipoteza în care recurentul-reclamant să fi formulat o cerere de chemare în judecată prin care să solicite anularea unui act administrativ, obligarea pârâților la formularea unui răspuns ori la soluționarea unei cereri.

De altfel, și judecătorul fondului a reținut prin hotărârea atacată faptul că legislația internă și practica judiciară recunosc, în mod evident, dreptul la repararea pagubelor în cadrul răspunderii civile delictuale (art. 1349 - art. 1395 C. civ.) în măsura în care sunt îndeplinite condițiile acestei răspunderi. Îndeplinirea acestor condiții nu poate fi însă analizată pe calea contenciosului administrativ. În absența unui raport juridic de drept administrativ generat de un act administrativ sau de refuzul de emitere a unui astfel de act ori de efectuare a unei operațiuni administrative.

Astfel, în mod corect instanța de fond a apreciat că legea reglementează posibilitatea de a formula o cerere de acordare de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate printr-un act administrativ tipic sau asimilat însă actele menționate în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu reprezintă și nici nu pot fi asimilate actelor administrative sau actelor administrativ-fiscale din perspectiva normelor legate incidente.

Într-adevăr raportat la dispozițiile art. 41, art. 85 și art. 86 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare nici procesele-verbale mr. x/02.06.2014 și nr. x/06.08.2014 și nici deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/02.06.2014 și nr. x/06.08.2014 emise de Direcția Regională Antifraudă Fiscală Suceava, nu pot fi calificate drept acte administrative sau acte administrativ-fiscale.

Mai mult decât atât, așa cum se poate observa din înscrisurile existente la dosar recurentul-reclamant a afirmat că i-a fost cauzat un prejudiciu, însă nu ca urmare a emiterii unui act administrativ sau a exprimării unui refuz de soluționare a unei cereri ori de efectuare a unei operațiuni administrative.

Într-adevăr, atât procesele-verbale nr. x/02.06.2014 și nr. x/06.08.2014 cât și deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/02.06.2014 și nr. x/06.08.2014 au fost emise de Direcția Regională Antifraudă Fiscală Suceava, iar cererile de chemare în judecată prin care a fost solicitată anularea acestor acte au fost respinse definitiv în sistemul căilor de atac, așa cum am învederat prin apărările formulate în fața instanței de fond.

Astfel, anularea procesului-verbal nr. x/02.06.2014 a constituit obiectul dosarului nr. x/2015 soluționat de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal prin respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind neîntemeiată (Sentința nr. 438/26.01.2017).

Ulterior, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si Fiscal a respins recursul promovat de reclamant ca nefondat prin Decizia nr. 300/22.01.2016.

Recurentul-reclamant a solicitat anularea aceluiași act și în fata Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a constituit obiectul dosarului nr. x/2015 Prin sentința nr. 13/26.01.2016, instanța a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Soluția a fost menținută și de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal prin Decizia nr. 2355/29.09.2016, prin care au fost respinse recursurile promovate de A. ca nefondate.

În ceea ce privește procesul-verbal nr. x/06.08.2014, acesta a constituit obiectul dosarului nr. x/2015 soluționat de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal prin respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă (sentința nr. 818/09.02.2016). Ulterior, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins recursul principal și recursul incident promovate de reclamant ca nefondate prin Decizia nr. 3109/07.07.2017.

Referitor la decizia de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/02.06.2014 emisă de Direcția Regională Antifraudă Fiscală, anularea acesteia a fost contestată în fața Judecătoriei Iași.

Prin sentința civilă nr. 7013/25.05.2015 pronunțată în dosarul nr. x/2015, Judecătoria Iași a respins ca neîntemeiată contestația la executare. Ulterior, prin Decizia nr. 396/17.03.2016 Tribunalul Iași a constatat nulitatea apelului formulat de societatea B. S.R.L.

Față de cele învederate, afirmația recurentului-reclamant în sensul că instanța de fond s-a aflat în eroare la momentul la care a apreciat că deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii nu sunt acte administrative fiscale, este nesustenabilă.

Aceasta întrucât așa cum am arătat anterior, prevederile Codului de procedură fiscală infirmă susținerile recurentului-reclamant.

În același sens sunt și dispozițiile art. 129 alin. (11) Codul de procedură fiscală potrivit cărora împotriva actelor prin care se dispun și se duc la îndeplinire măsurile asigurătorii cei interesat poate face contestație în conformitate cu prevederile art. 172.

Iar potrivit art. 172 Codul de procedură fiscală persoanele interesate pot face contestație împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor prezentului cod de către organele de executare, precum și în căzul în care aceste organe refuză să îndeplinească un act de executare în condițiile legii.

Prin urmare, este evident că potrivit normelor procedurale fiscale deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii sunt asimilate actelor de executare silită iar nu actelor administrative fiscale, așa cum mod eronat susține recurentul-reclamant.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că se impune respingerea recursului reclamantului ca nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamantul, așa cum rezultă din cererea de chemare în judecată și precizările ulterioare făcute în fața instanței de fond, cu prilejul dezbaterilor asupra excepției inadmisibilității acțiunii, a învestit instanța de fond cu o acțiune în despăgubiri împotriva Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice și A.N.A.F. în calitate de instituție tutelară a organele de specialitate fiscală din subordine despre care s-a pretins că au întocmit procese-verbale de control antifraudă cu un conținut nereal și cu interpretarea tendențioasă a normelor juridice europene și naționale, pe care le-au considerat apoi suport atât pentru deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii cât și pentru plângerea penală formulată împotriva sa.

Însăși reclamantul, care a beneficiat de asistență juridică calificată, s-a prevalat în exercițiul acțiunii promovate de normele Legii nr. 554/2004, precizând că litigiul este unul de contencios administrativ, în care emiterea unor acte administrativ-fiscale nelegale (deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii) se împletește cu refuzul nejustificat de soluționare a unor cereri și cu tăcerea administrației.

În această ordine de idei, temeiul juridic al acțiunii reclamantului este reprezentat de art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, norme în temeiul cărora se poate pretinde repararea pagubei create unei persoanei vătămate întru-un drept subiectiv sau interes legitim printr-un act administrativ nelegal.

Promotorul unei acțiuni în despăgubiri are un drept de opțiune între posibilitatea de a o formula alăturat acțiunii în anularea unui act administrativ, tipic sau asimilat, sau printr-o acțiune separată de cea în anularea actului administrativ în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cererea în despăgubiri își găsește temeiul în dispozițiile art. 1349 C. civ. potrivit cărora orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, iar cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral.

Aceste dispoziții legale își găsesc aplicarea în materia contenciosului administrativ în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, comportând însă o interpretare și aplicare specifică, în măsura compatibilității lor cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Acțiunea în despăgubiri are ca premisă existența unei fapte ilicite cauzatoare de prejudicii, care, în specificul raporturilor de putere menționate în precedent, îmbracă forma unui act administrativ, tipic sau asimilat, a cărui nelegalitate a fost constatată în prealabil de instanțele judecătorești competente.

În absența unei practici administrative materializate prin emiterea unui act administrativ sau prin refuzul de soluționare a unei cereri, într-una din modalitățile asimilate actului administrativ, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cererea adresată instanței de contencios administrativ este inadmisibilă, așa cum în mod just a reținut instanța de fond.

Reclamantul a afirmat că a suferit un prejudiciu ca urmare a emiterii proceselor-verbale de control nr. x/2.06.2014 și nr. x/SV/6.08.2014, precum și a deciziilor de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/02.06.2014 și nr. x/06.08.2014 emise de Direcția Regională Antifraudă Fiscală Suceava și ca urmare a formulării unei plângeri penale împotriva unei societăți comerciale al cărei administrator era, acte care pe de o parte nu îndeplinesc calitatea de acte administrative, iar pe de altă parte, nu au fost invalidate ca nelegale de instanțele judecătorești.

Măsurile asigurătorii în regimul O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală nu erau acte administrative fiscale întrucât, așa cum a remarcat și judecătorul fondului, acestea nu se încadrau în noțiunea de act administrativ fiscal, așa cum rezulta din analiza coroborată a art. 41, 85 și 86 din O.G. nr. 92/2003, iar pe de altă parte legalitatea lor putea fi cenzurată pe o altă cale procedurală decât cea instituită prin Legea nr. 554/2004, respectiv contestația la executare conform art. 129 alin. (11) din O.G. nr. 92/2003.

Însă, așa cum s-a menționat în precedent, aceste acte nu au fost constatate ca fiind nelegale de instanțele judecătorești, astfel că nu justificau declanșarea unei acțiuni în despăgubiri pe calea unei acțiuni în contencios administrativ.

În raport de starea de fapt dedusă judecății și temeiul juridic de care s-a prevalat reclamantul, cererea în despăgubiri promovată este de competența instanțelor de contencios administrativ, competență care odată ce a fost asumată de instanța de fond prin încheiere nu antrenează automat admisibilitatea cererii de chemare în judecată, aspect care se verifică prin cercetări ulterioare ale instanței, cum este cazul în speță.

Pe de altă parte, constatarea inadmisibilității acțiunii în despăgubiri din perspectiva atacată, nu duce în mod automat la transformarea ei într-o cerere în răspundere civilă de drept comun, în lipsa modificării cadrului procesual, care așa cum s-a arătat, era specific unui litigiu de contencios administrativ.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a respins ca inadmisibilă acțiunea reclamantului, criticile acestuia formulate prin recurs fiind în consecință nefondate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului A. împotriva sentinței nr. 3777 din 17 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 3777 din 17 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 14 ianuarie 2021.