ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1885/2021

Ședința publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, inițial, pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, la data de 02.02.2018, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Secretariatul General al Guvernului, obligarea pârâtului la plata sumei de 16.500 euro, echivalentul în RON a sumei de 76.809,15 RON, reprezentând daune materiale.

Prin sentința civilă nr. 3372 din 21 mai 2018, Tribunalul a admis excepția necompetenței materiale invocată de pârât și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reținând calitatea pârâtului de autoritate centrală.

1.2. Sentința instanței de fond

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 19.06.2018.

Prin sentința civilă nr. 3778 din 25 septembrie 2018, Curtea a admis excepția decăderii pârâtului din dreptul de a invoca excepția inadmisibilității cererii și excepția tardivității cererii și a constatat că pârâtul este decăzut din dreptul de a invoca aceste excepții.

A respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului.

A respins cererea de chemarea în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii instanței de fond, recurenta-reclamantă a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului său, reclamanta susține că sentința recurată a fost dată cu încălcarea regulilor de procedura a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității acesteia, cu încălcarea dispozițiilor art. 13 alin. (3) si 14 alin. (4), (5) și (6) din C. proc. civ., deoarece a soluționat cauza în temeiul unei excepții de inadmisibilitate a acțiunii (neîndeplinirea unei asa zise condiții edictate de dispozițiile art. 19 alin. (1) din Legea 554/2004, in concret, inexistența unei hotărâri judecătorești vizând anularea actului nelegal), excepție care nici nu a fost invocată de instanță din oficiu sau de partea adversa și care nici nu a fost pusă în discuția părților, fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (5) din C. proc. civ., sancțiunea fiind nulitatea sentinței recurate.

Un al doilea motiv de casare invocat de recurenta reclamantă vizează greșita interpretare și aplicare, de către instanța fondului, a dispozițiilor art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (1) și art. 19 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 precum și a dispozițiilor art. 1357 alin. (1) și (2) C. civ., motiv de casare circumscris ipotezei prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Susține recurenta reclamantă că dispozițiile art. 19 (1) din Legea 554/2004 se referă doar la condițiile de admisibilitate ale unei acțiuni în daune, întemeiată doar pe dispozițiile contenciosului administrativ, dispoziții care au fost interpretate si aplicate in mod greșit de către instanța de judecată.

Analizând dispozițiile art. 19 din Legea 554/2004, se poate observa că ipoteza alin. (1) al textului vizează doar existenta unei cereri având ca obiect anularea actului administrativ (" când persoana vătămata a cerut anularea actului administrativ" n.n.) fără să distingă in raport de soluția instanței, în concret dacă instanța a dispus anularea actului prin hotărârea pronunțată sau dacă partea a câștigat procesul în altă modalitate, cu consecința înlăturării actului nelegal, cum este cazul de față, prin admiterea excepției lipsei de obiect a capătului de cerere vizând anularea actului nelegal, ca urmare a revocării acestuia de către pârâtă, prin emiterea acordului solicitat, in timpul procesului.

Curtea de Apel, prin motivarea anterior citată, a încălcat principiul de interpretare a actelor normative potrivit căruia " unde legea nu distinge nici interpretul nu distinge" (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus) deoarece a limitat câmpul de aplicare al dispozițiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin interpretarea și aplicarea acestuia în sensul că, doar dacă o anumită soluție concretă este pronunțată de instanța de judecată - hotărâre judecătorească ce vizează anularea actului nelegal - doar atunci se poate admite acțiunea reclamantei, nu și pentru ipoteza în care actul nelegal a cărui anulare era dedusă judecații își pierde efectele (nelegale), fiind revocat în cursul judecății acelei pricini, printr-un alt act administrativ (în baza motivării avute in vedere de autoritatea emitenta), conducând la admiterea excepției rămânerii fără obiect a capătului de cerere vizând anularea actului nelegal.

In realitate, intenția legiuitorului prin edictarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a fost aceea de a-i conferi o sferă mai largă, incluzând și ipoteza potrivit căreia daunele rezultate din emiterea unui act administrativ nelegal se pot pretinde pe cale separată ori de cate ori acel act administrativ a fost contestat pentru nelegalitate, indiferent dacă soluția oferită de instanța învestită cu anularea actului a fost anularea acestuia sau constatarea lipsirii actului contestat de efectele sale nelegale ca urmare a rămânerii fără obiect a capătului de cerere vizând anularea actului, motivat de împrejurarea ca actul contestat a fost revocat de autoritatea emitenta in timpul procesului in care era contestat.

Dosarul nr. x/2016 aflat pe rolul Curții de Apel București a fost soluționat prin sentința civilă nr. 1959/26.05.2017 prin admiterea excepției rămânerii fără obiect a tuturor capetelor de cerere îndreptate împotriva pârâtei, excepția fiind una de fond, fiind astfel soluționat fondul vizând nelegalitatea actului a cărui anulare am solicitat-o.

Excepția lipsei de obiect a fost invocată tocmai de către pârâta SGG prin adresa nr. x/02.02.2017, în raport de toate pretențiile îndreptate împotriva acesteia prin cererea introductivă de instanță în acea cauză.

Din moment ce Curtea de Apel București a admis excepția lipsei de obiect a capetelor de cerere îndreptate împotriva pârâtei SGG, inclusiv cele vizând anularea actelor nelegale în cauza sus citată, soluționând în fond cauza, pe de o parte în puterea lucrului judecat al acesteia au intrat și apărările formulate de părțile litigante, ceea ce înseamnă ca acea instanța a avut in vedere atât motivele de nelegalitate invocate de reclamantă cât și motivele invocate de autoritatea emitentă în adresa nr. x/17.06.2016 cât și Nota nr. x/01.02.2017 din care face parte si Nota nr. x/13.01.2017, prin care se detaliază rațiunile autorității emitente care au stat la baza revocării actului administrativ contestat si emiterii adresei prin care s-a aprobat plata prețului in rate, pentru că, dacă s-ar accepta contrariul, excepția lipsei de obiect nu ar fi fost admisă.

Astfel, nelegalitatea actelor a căror anulare a fost solicitată rezulta tocmai din admiterea excepției rămânerii fără obiect a capetelor de cerere vizând anularea acestora.

In continuare, Curtea de Apel, in motivarea sentinței recurate, nu face referire explicită la dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, însă, din maniera in care sunt redactate considerentele decizorii mai sus citate, poate lasă sa se înțeleagă ca și acestea ar fi aplicabile in speță, din moment ce apreciază că nu poate avea în vedere în soluționarea cauzei deduse judecații potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004 decât ipoteza art. 18 alin. (1), potrivit căreia s-ar fi admis acțiunea în sensul anularii de către instanța de judecată a actului administrativ nelegal contestat și aceasta doar de către o instanță de judecată.

O asemenea interpretare este greșită, atât timp cat soluțiile pe care le poate pronunța o instanța de contencios administrativ nu sunt limitate doar la cele prevăzute de art. 18 (1) din Legea nr. 554/2004 pronunțând soluții si in temeiul unor excepții.

De altfel nelegalitatea actelor a căror anulare a solicitat-o reclamanta (Adresa nr. x/28.04.2016 si Adresa nr. x/17.06.2016 emise de paratul Secretariatul General al Guvernului) a dăinuit încă de la emiterea acestora și până la emiterea acordului și revocarea lor de către pârâtă, fiind recunoscut explicit de către pârâtă faptul că a acționat nelegal în tot acest răstimp.

Este evident ca pârâta și-a recunoscut reaua credință, singurul motiv pentru care și-a revizuit atitudinea fiind acela că a fost acționată în judecată, motivele care au stat la baza emiterii acordului fiind aceleași, astfel că sunt lipsite de temei legal afirmațiile Curții de Apel din decizia recurată, potrivit cărora " [..] prin emiterea adresei Secretariatului General al Guvernului nr. x.01.02.2017 pârâta și-a reevaluat punctul de vedere cu privire la cererea reclamantei de aprobare a plății prețului în rate, pentru cumpărarea de către aceasta a spațiului comercial Lot x, cu suprafața utilă de 161,95 m.p. teren cota indiviză de 21,26 m.p., situat in strada x nr. 20, București, in conformitate cu dispozițiile art. 12 indice 1 din OUC 101/2001, curtea reținând că revocarea adresei SGG nr. x/28.04.2016 a intervenit pentru cauze juridice posterioare emiterii acesteia, iar actul juridic prin care s-a dispus revocarea produce efecte juridice pentru viitor, începând cu data emiterii acestuia".

De altfel, afirmația de mai sus nu este motivată în fapt și în drept în niciun fel, Curtea de Apel nefăcând vreo referire concretă la " cauza posterioară" care a survenit după emiterea actelor nelegale contestate, care să justifice o atare schimbare de conduită în mod obiectiv, legal, prin revocarea acestora și emiterea acordului.

Totodată, recurenta reclamantă critică aprecierile primei instanțe potrivit cărora respingerea acțiunii îndreptate împotriva cererii de anulare a adresei SGG nr. x/28.04.2016 ca rămasă fără obiect nu împiedică partea să promoveze o cerere având ca obiect anularea acestei adrese, susținând recurenta reclamantă că un act administrativ revocat nu mai poate fi anulat de o instanță de judecată, din moment ce actul a cărui nulitate se invocă nu mai este în ființă.

În fine, cel de al treilea motiv de casare invocat de recurenta reclamantă privește lipsa completă a motivării sentinței recurate în legătură cu analiza incidenței dispozițiilor de drept civil, în speță art. 1357 din C. civ., susținând reurenta reclamantă că și dacă s-ar accepta ipoteza neîndeplinirii, în cauză, a condițiilor de exercițiu ale acțiunii în contencios administrativ, instanța era obligată să analizeze, dacă din perspectiva dreptului civil pretenția reclamantei era întemeiată și să analizeze dacă este licită sau ilicită conduita pârâtei reprezentată de refuzul inițial de aprobare a cererii de cumpărare cu plata prețului în rate, urmat de revocarea actului care conține acest refuz și aprobarea cererii reclamantei abia după acționarea sa în judecată.

Față de aceste considerente reclamanta solicită admiterea recursului declarat în cauză, casarea sentinței criticate și, în rejudecare, admiterea acțiunii sale, așa cum a fost formulată.

Examinând recursul de față, Înalta Curte constată că este nefondat, nefiind demonstrată nelegalitatea sentinței civile criticate din perspectiva motivelor de casare invocate de recurenta reclamantă.

În ceea ce privește primul motiv de casare, circumstanțiat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta reclamantă reproșează primei instanțe soluționarea cauzei în temeiul unei excepții procesuale ce nu a fost invocată de părți sau de instanță și nici supusă discuției părților.

Contrar celor susținute de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că pricina a fost soluționată de prima instanță pe fond și nu în condițiile art. 248 C. proc. civ., respectiv prin admiterea unei excepții de inadmisibilitate.

În concret, trebuie subliniat faptul că reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere având ca obiect angajarea răspunderii materiale a autorității pârâte pentru refuzul de soluționare a cererii privind aprobarea cumpărării, cu plata prețului în rate, a imobilului situat în mun. București, strada x nr. 20, considerând nelegal și prejudiciabil refuzul exprimat de pârâta SGG prin adresa nr. x/28.04.2016.

Soluționând cauza prin raportare la dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, invocate, de altfel de către reclamantă ca fiind temeiul cererii în despăgubiri, judecătorul fondului constată că reclamanta nu face dovada situației premisă pentru obligarea autorității administrative la despăgubiri pentru actul administrativ nelegal emis respectiv anularea actului administrativ de către instanța de contencios administrativ.

O atare apreciere a judecătorului fondului nu reflectă admiterea unei excepții procesuale, cum greșit susține recurenta reclamantă, ci atestă examinarea uneia din condițiile de fond prevăzute de lege pentru admiterea acțiunii în contencios administrativ.

Sub acest aspect, trebuie subliniat faptul că acțiunea prevăzută de legiuitor în cadrul art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă altceva decât o reglementare particulară a condițiilor de exercitare a cererilor formulate în cadrul contenciosului administrativ de plină jurisdicție, caracterizat prin facultatea recunoscută de legiuitor exclusiv persoanelor fizice și persoanelor juridice de drept privat de a obține, alături de anularea actului administrativ nelegal și repararea pagubei ce le-a fost cauzată prin actul administrativ nelegal.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În același sens, legiuitorul statuează la art. 8 alin. (1) cu denumirea marginală "Obiectul acțiunii judiciare" că persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Prin aceste dispoziții legale, care circumstanțiază contenciosul administrativ subiectiv, de plină jurisdicție, legiuitorul stabilește, în realitate, cele două condiții de fond necesare admiterii acțiunii respectiv demonstrarea nelegalității actului administrativ supus cenzurii instanței de contencios precum și justificarea vătămării dreptului subiectiv sau a interesului legitim nesocotit prin actul administrativ nelegal emis.

Dacă situația cel mai frecvent întâlnită în cazul cererilor în contencios subiectiv de plină jurisdicție este caracterizată prin formularea atât a capătului de cerere vizând anularea actului sau constatarea refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri ori a refuzului de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim cât și a capătului de cerere privitor la repararea pagubei cauzate subiectului de sezină, legiuitorul prevede, totuși, și posibilitatea formulării, pe cale separată, a cererii în despăgubire în mod separat, în condițiile prevăzute de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispoziții potrivit cărora când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Și în acest din urmă caz, admiterea acțiunii în despăgubiri este condiționată de dovada constatării nelegalității actului administrativ, dovadă ce presupune înfățișarea hotărârii instanței de contencios administrativ, prin care se constată nelegalitatea actului administrativ.

Prin urmare, verificând îndeplinirea condiției de fond privitoare la faptul emiterii nelegale a unui act administrativ (tipic sau asimilat) sub rigorile impuse de Legea nr. 554/2004(constatarea nelegalității actului administrativ neputându-se realiza în absența unei hotărâri pronunțate de instanța de contencios în acest sens) judecătorul fondului nu a soluționat o excepție procesuală, cum greșit susține recurenta reclamantă, ci chiar fondul pricinii.

De aceea, concluziile recurentei reclamante, în sensul că instanța a încălcat obligația de a supune discuției excepția în temeiul căreia a soluționat cauza, sunt lipsite de suport, cauza fiind dezlegată pe fond.

În ceea ce privește al doilea motiv de casare invocat de recurenta reclamantă, grefat pe greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (1) și art. 19 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte nu achiesează la punctul de vedere al recurentei pârâte, prin care tinde a demonstra, în esență, faptul că judecătorul fondului a adăugat la lege, condiționând admisibilitatea cererii în despăgubire de criterii neprevăzute de legiuitor (dovada anulării actului administrativ prejudiciabil)

În acord cu cele reținute de judecătorul fondului, Înalta Curte subliniază faptul că acțiunea în despăgubire pentru vătămarea cauzată prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulată în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, este condiționată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: existenta unui act administrativ nelegal anulat de instanța, producerea unui prejudiciu și dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant.

Necesitatea întrunirii cumulative a acestor condiții se deduce nu numai din considerente de ordin logic dar și din modalitatea de redactare a textului art. 18 din Legea nr. 554/2004, fiind de observat faptul că, dacă la primul aliniat al acestui articol legiuitorul prefigurează soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ pe marginea cererii specifice controlului de legalitate exercitat în contenciosul administrativ, la aliniatul trei al aceluiași articol legiuitorul arată că în cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. Or, este fără putință de tăgadă condiționalitatea dintre soluția pronunțată pe marginea cererii de anulare și cea de despăgubire, astfel că nu poate fi concepută angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice în absența constatării nelegalității actului administrativ generator de prejudicii, nelegalitate ce constituie înseși izvorul obligației de dezdăunare.

Particularizat cauzei de față, instanța fondului a reținut că actul prejudiciabil reclamantei este reprezentat de adresa nr. x/28.04.2016 emisă de Secretariatului General al Guvernului, prin care s-a respins cererea reclamantei de aprobare a plății prețului în rate, pentru cumpărarea de către aceasta a spațiului comercial Lot x, cu suprafața utilă de 161,95 mp, teren cotă indiviză de 21, 26 mp, situat în strada x nr 20, București, în conformitate cu dispozițiile art. 12

1

din O.U.G. nr. 101/2011.

Or, așa cum a subliniat instanța fondului, reclamanta nu face dovada faptului că această adresă a fost anulată de instanța de contencios administrativ iar soluția pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2016 nu poate veni în sprijinul concluziei prezentate de reclamantă, aceea că instanța, respingând ca rămasă fără obiect cererea de anulare a adresei x/28.04.2016, ar fi constatat și nelegalitatea refuzului inițial al pârâtei, întrucât nicăieri în considerentele deciziei pronunțate în dosarul nr. x/2016 nu se regăsește o atare concluzie.

În mod întemeiat a reținut judecătorul fondului și faptul că este admisibilă acțiunea în contencios administrativ având ca obiect constatarea nelegalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual, care și-a epuizat efectele, fiind revocat, dacă se dovedește că actul administrativ care a fost revocat a produs consecințe juridice pretins a fi vătămătoare pentru beneficiarul acestui act administrativ, astfel că nimic nu împiedica reclamanta să solicite Curții de Apel București, în dosarul nr. x/2016, continuarea cercetării argumentelor sale pe marginea caracterului nelegal al refuzului exprimat prin adresa nr. x/28.04.2016 precum și să critice soluția curții de apel, în scopul de a obține în calea de atac o confirmare a argumentelor sale privind nelegalitatea actului reprezentat de adresa anterior menționată chiar dacă acest act a fost revocat de autoritatea emitentă pe parcursul soluționării cauzei.

În lipsa, însă, a unei hotărâri judecătorești prin care să fie constatată nelegalitatea actului administrativ pretins prejudiciabil, este evident că nu poate fi primită nici cererea patrimonială în dezdăunare, întrucât nu este demonstrată conduita ilicită a autorității publice.

Nefondată este și critica recurentei reclamante circumscrisă omisiunii de analizare a condițiilor de angajare a răspunderii civile a pârâtei din perspectiva dreptului civile, constatând Înalta Curte că acțiunea cu care a fost învestită instanța fondului este, așa cum s-a arătat mai sus, o cerere de chemare în judecată formulată în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, condițiile contenciosului subiectiv, având ca premisă invocată de reclamantă nelegalitatea refuzului exprimat de autoritatea pârâtă prin adresa nr. x/28.04.2016.

Prin urmare, instanța fondului nu avea niciun temei pentru a ignora condițiile prevăzute de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 554/2004 pentru angajarea obligației de despăgubire a subiectului de sezină, vătămat prin actul administrativ criticat, cât timp chiar reclamanta a înțeles să uzeze de acțiunea în contencios administrativ pentru realizarea dreptului pretins.

Față de aceste considerente Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de față, constatând legalitatea sentinței civile criticate în prezenta cale de atac.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 3778 din 25 septembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.