ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1869/2021

Ședința publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 21.03.2018, reclamanta Compania Națională "Loteria Română" S.A. a învestit Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal cu o acțiune având ca obiect anularea Deciziei nr. 71/P/22.09.2017 emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și a raportului de inspecție economică-financiară nr. x/26.05.2017, emis de Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul de Inspecție Economico - Financiară, solicitând în principal anularea în tot a Deciziei nr. 71/P/22.09.2017, emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor prin care s-a respins plângerea administrativă prealabilă formulată de Companie împotriva Dispoziției obligatorii nr. 114962/26.05.2017, emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecție Economico-Financiara, și a Raportului de inspecție economico-financiară nr. x/26.05.2017, emis de aceeași autoritate publică, admiterea plângerii administrative prealabile formulată de Companie, ce a fost înregistrată la A.N.A.F. - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili sub nr. x/21.06.2017 și respinsă prin Decizia nr. 71/P/22.09.2017, emisă de Ministerul Finanțelor Publice, iar în subsidiar anularea în tot a Dispoziției obligatorii nr. 114962/26.05.2017 și a Raportului de inspecție economico-financiară nr. x/26.05.2017, emise de A.N.A.F. - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, în sensul anulării măsurilor dispuse prin Dispoziția obligatorie nr. 114962/26.05.2017, cu obligarea pârâtelor, în temeiul art. 453 C. proc. civ. la plata cheltuielilor de judecată.

Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității capătului de cerere prin care se solicită anularea Raportului de inspecție economico-financiară nr. x/26.05.2017, întocmit de DGAMC, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 5358 din 14 decembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată în apărare de către pârâte, a respins, ca inadmisibilă, contestația formulată împotriva raportului de inspecție economico-financiară nr. x/2017 emis de pârâtă, a respins ca neîntemeiate celelalte capete de cerere ale acțiunii formulate de reclamanta Compania Națională "Loteria Română" S.A.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva aceste hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a declarat recurs reclamanta Compania Națională Loteria Română S.A. invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În opinia recurentei, prin hotărârea pronunțată instanța de fond a nesocotit dispozițiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Susține recurenta că încălcând dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța de fond a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea Raportului de inspecție economico-financiara nr. x/26.05.2017.

În opinia sa calificarea raportului de inspecție economico-financiară drept o operațiune administrativă premergătoare emiterii dispoziției nu impiedică instanța de contencios sesizată să se pronunțe și asupra legalității acestei operațiuni.

Astfel, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: instanța este competentă să se pronunțe (...) asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecații.

Din această perspectivă, precizează recurenta că, prin cererea de chemare în judecată, a fost dedus judecații actul administrativ emis pe baza raportului de inspecție economico-financiară, recurenta solicitând în mod expres anularea în tot a Dispoziției obligatorii nr. 114962/26.05.2017.

Prin urmare, față de dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța de contencios este competentă să se pronunțe și asupra legalității Raportului de inspecție economico-financiară nr. x/26.05.2017 ce a stat la baza emiterii Dispoziției obligatorii nr. 114962/26.05.2017.

În continuare precizează recurenta că, instanța de fond era ținută să soluționeze excepția inadmisibilității prin prisma Legii nr. 554/2004, și nu prin prisma O.U.G. nr. 94/2011 și H.G. nr. 101/2012. Or, dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 îi permiteau instanței de fond să analizeze legalitatea raportului de inspecție economico-financiară nr. x/26.05.2017.

Referitor la respingerea ca neîntemeiate a celorlalte capete de cerere ale acțiunii, arată recurenta că, încălcând întelesul dispozițiilor art. 14 alin. (6) lit. b) din O.U.G. nr. 94/2011, instanța de fond a respins ca neîntemeiată critica C.N.L.R. S.A. referitoare la nelegalitatea actului administrativ pentru lipsa avizului de inspecție economico-fiananciară.

În considerentele hotărârii recurate, instanța de fond a invocat dispozițiile art. 14 alin. (6) lit. b) din O.U.G. nr. 94/2011, potrivit cu care: emiterea avizului de inspecție economico-financiră nu este necesară: (...) b) în cazul unor acțiuni îndeplinite ca urmare a solicitării unor autorități, potrivit legii". Analizând înscrisurile aflate la dosarul cauzei, instanța a reținut că avizul de inspecție economico-financiară nu a fost întocmit și comunicat reclamantei, întrucât inspecția s-a desfășurat la solicitarea Direcției Generale de Legislație și Reglementare în domeniul Activelor Statului nr. 529.621/28.09.2016, din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

Or, această concluzie nu corespunde realității, fiind în contradicție cu Raportul de inspecție economico-financiară nr. x/26.05.2017, în care se arată că "inspecția s-a desfășurat la solicitarea Ministerului Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico -Financiară".

Prin urmare, Serviciul Inspecție Economico-Financiară a efectuat inspecția la solicitarea Direcției Generală de Inspecție Economico - Financiară, și nu la solicitarea Direcției Generale de Legislație și Reglementare în Domeniul Activelor Statului, asa cum în mod greșit a reținut instanța de fond.

Pe de alta parte, menționează recurenta că, atât Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară cât și Direcția Generală de Legislație și Reglementare în Domeniul Activelor Statului sunt organe de specialitate în cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

Or, în înțelesul dispozițiilor art. 14 alin. (6) lit. b) din O.U.G. nr. 94/2011, nu este necesar avizul de inspecție economico financiară atunci când acțiunea este îndeplinită la solicitarea unei autorități diferite de cea care desfășoară inspecția și emite dispoziția obligatorie.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a respins ca neîntemeiată critica recurentei referitoare la nelegalitatea actului administrativ pentru lipsa avizului de inspecție economico-financiară.

Totodată precizează recurenta că încălcând dispozițiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.,instanța de fond nu a analizat argumentele invocate de Companie referitoare la demersurile întreprinse pentru încadrarea în termenul de 20 de zile de depunere a Proiectului de buget de venituri și cheltuieli pe anul 2015, hotărârea pronunțată fiind astfel viciată.

Recurenta apreciază că încălcând dispozițiile art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013 privind întarirea disciplinei financiare, instanța de fond a respins ca neîntemeiată critica Companiei privind termenul de prescripție. Subliniază recurenta că termenul de prescripție, în care organul de control putea constata săvârșirea unei contravenții, era împlinit la data efectuării controlului, și măsura nr. 1 din Dispoziția obligatorie nr. 114962/26.05.2017, dispusă ca urmare a acestor constatări, este afectată de împlinirea termenului de prescripție.

Prin cererea de recurs, recurenta consideră că în mod greșit, instanța de fond a reținut incidența în cauză a prevederilor art. 6 si art. 13 din O.G. nr. 23/2013 privind întărirea disciplinei financiare (...) apreciind astfel că ar fi legală deficiența menționată la pct. 4.2 din Dispoziția obligatorie nr. 114962/26.05.2017 respectiv: Cheltuielile totale efective nu au fost proportionate cu gradul de realizare a veniturilor totale în execuția bugetului de venituri și cheltuieli pentru anul 2015.

Față de aceasta, se apreciază că, instanța de fond nu a analizat susținerile Companiei, ci a reținut, nejustificat, numai concluzia organului fiscal, potrivit cu care în anul 2015 gradul de realizare a veniturilor totale a fost de 86,66%, iar gradul de realizare a cheltuielilor totale a fost de 92.94%, cu 6,28% mai mare decât gradul de realizare a veniturilor totale. Însă, instanța de fond ar fi trebui să analizeze susținerile Companiei invocate prin acțiune, referitoare la constatările eronate ale organului de inspecție economico-financiară. Apreciază recurenta că aceasta deficiență nu poate fi reținută, ea fiind rezultatul unei acțiuni de control a A.N.A.F. ce nu ar fi putut fi anticipată pentru a fi planificată în faza de elaborare/rectificare buget.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce privește argumentele recurentei-reclamante privind ad­miterea excepției inadmisibilitatii capătului de cerere privind anularea Rapor­tului de inspecție economico-financiară nr. x/26.05.2017, acestea sunt nefondate, urmând a fi respinse.

În mod corect instanța de fond a reținut faptul că potrivit art. 21 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, raportul de inspecție economico-financiară se întocmește la finalizarea in­specției economico-financiare și cuprinde toate constatările în legătură cu perioadele și obiectivele verificate, iar pe baza rapoartelor de inspecție economico-financiară se dispun măsuri prin dispoziția obligatorie. Astfel, raportul de inspecție economico-finan­ciară are rolul de a prezenta constatările inspecției economico-financiară din punct de vedere faptic și legal, fără a stabili, a modifica sau a stinge drepturi și obligații în sarcina operatorului economic și neavând caracteristicile unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin urmare, raportul în discuție, nu a dat naștere, nu a modificat și nici nu a stins raporturi juridice pentru a putea fi aplicate prevederile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 7, art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu­mai dispoziția obligatorie prin care se stabilesc măsuri în sarcina operatorului eco­nomic, întocmită ca urmare a finalizării inspecției poate face obiectul unei cereri de anulare în contencios administrativ- fiscal.

În acest context, prima instanță în mod corect și legal a reținut faptul că actul ad­ministrativ care poate fi contestat este numai dispoziția obligatorie.

Referitor la argumentele recurentei-reclamante privind soluția instanței de fond de respingere ca neîntemeiată a criticii reclamantei referitoare la nelegalitatea actului administrativ pentru lipsa avizului de inspecție economico-finan­ciară și acestea sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

În acord cu judecătorul fondului, în speță sunt aplicabile prevederile art. 14 alin. (5) lit. b), art. 14 alin. (6) lit. b) și art. 24 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare. Avizul de inspecție economico-financiar nu a fost întocmit si comunicat recurentei-reclamante, întrucât inspecția s-a desfășurat la solicitarea Direcției Generale de Legislație și Reglementare în Domeniul Activelor Statului nr. 529.621/28.09.2016, din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

Ulterior, Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară a transmis adresa nr. x/13.10.2016, care a fost înregistrată la Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili cu nr. x/17.10.2016 și la Serviciul de Inspecție Economico-Financiară cu nr. x/18.10.2016.

Argumentul recurentei-reclamante din cererea de recurs referitor la faptul că Serviciul In­specție Economico-Financiară a efectuat inspecția la solicitarea Direcției Generală de Inspecție Economico-Financiară și nu la solicitarea Direcției Generale de Legislație și Reglementare în Domeniul Activelor Statului, nu este fondat.

Recurenta-reclamantă nu face vorbire de adresa nr. x/28.09.2016 a Direcției Generale de Legislație și Reglementare în Domeniul Ac­tivelor Statului din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, adresă menționată de instanța de fond în conținutul sentinței recurate.

În ceea ce privește criticile recurentei-reclamante privind data depunerii Proiectului de venituri și cheltuieli pentru anul 2015 însoțit de anexele de fundamentare și acestea sunt neîntemeiate în considerarea următoarelor argumente.

Instanța de fond a reținut faptul că față de data la care bugetul de stat pentru anul 2015 a fost aprobat prin Legea nr. 186/29.12.2014, publicat în Moni­torul Oficial nr. 960/30.12.2014, care a intrat în vigoare la data de 02.01.2015, și data depunerii în vederea aprobării la Ministerul Finanțelor Publice, 04.03.2015, recurenta a depășit termenul de 20 de zile prevăzut de dispozițiile legale.

Astfel, potrivit art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26.2013, cu modificările si completările ulterioare, "Operatorii economici prezintă, în vederea aprobării, după consultarea prealabilă a organizațiilor sindicale, bugetul de venituri și cheltuieli însoțit de anexele de fundamentare, organelor administrației publice centrale ori locale, după caz, în subordinea, în coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se află, în termen de 20 de zile de la intrarea în vigoare a legii anuale a bugetului de stat, cu excepția societăților comerciale a căror acțiuni sunt tranzactionate pe o piață reglementată care vor prezenta bugetul de venituri și cheltuieli în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a legii anuale a bugetului de stat." Legea nr. 186/29.12.2014 a bugetului de stat pe anul 2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 960 din 30 decembrie 2014 a intrat în vigoare la data de 02.01.2015, iar recurenta-reclamanta a depus forma finală a Poiectului bugetului de venituri și cheltuieli pentru anul 2015 în data de 04.03.2015, astfel că, în mod legal prima instanța a respins argumentele recurentei-reclamante ca neîntemeiate.

Sunt neîntemeiate și argumentele recurentei privind respingerea criticilor referitoare la termenul de prescripție.

Astfel, în mod corect s-a reținut că, echipa de inspecție economio-financiară a constatat și a menționat în RIEF că nu a aplicat recurentei amenda contravențională, deoarece la data constatării faptei, aplicarea sancțiunii era prescrisă, conform preveder­ilor art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013.

Având în vedere prevederile art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, care precizează că "Dreptul organului de inspeciție economico-financiară de a stabili obligații în sarcina operatorilor economici se prescrie în termen de 5 ani de la încheierea exercițiului financiar", se reține că echipa de inspecție economico-financiară nu a încălcat termenul de prescripție menționat, deoarece la data efectuării controlului, respectiv perioada 29.12.2016-25.05.2017, fapta săvârșită în data de 23.01.2015 se încadra în termenul de prescripție de 5 ani prevăzut de art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011.

Referitor la critica recurentei-reclamante privind deficiența mențion­ată la pct. 4.2 din Dispoziția obligatorie nr. 114962/26.05.2017, se constată că este neîntemeiată.

Corect s-a reținut incidența în speță a prevederilor art. 6 alin. (1), art. 13 alin. (1) lit. a), art. 13 alin. (2) și art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară.

În ceea ce privește critica referitoare la faptul că instanța nu a anal­izat susținerile reclamantei privind interpretarea art. 10 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 26/2013, se constată că instanța de fond a analizat aplicabilitatea acestor dispoziții legale, reținând că măsura nr. 2 "Conducerea Societății va dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenționale în suma de 2.000 RON, de la persoanele responsabile pentru abatarea de la prevederea legală".

Corect s-a mai reținut că a fost dispusă cu respectarea dispozițiilor legale incidente, întrucât organele de inspecție economico-financiară au prezentat deficiența constatată, deficiență ce reprezintă o încălcare a obligației reglementată prin dispozițiile art. 10 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 26/2013, aceasta constituind contravenție potrivit art. 13 alin. (1) lit. e) și fi­ind sancționată cu amenda potrivit alin. (2) al articolului menționat anterior.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Compania Națională Loteria Română S.A. împotriva sentinței nr. 5358 din 14 decembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.