ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1415/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 14.07.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a formulat cerere de suspendare, până la pronunțarea instanței de fond, a efectelor actului administrativ emis de către Guvernul României, constând în lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European, pentru perioada 2020 - 2025, listă publicată pe site-ul https://sgg.gov.ro/new/category/presa/la data de 03.06.2020 și a actului administrativ emis de către Guvernul României constând în lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020 - 2025, listă comunicată de către Guvernul României Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 659 din 24 iulie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția nulității cererii de chemare în judecată ca fiind neîntemeiată. S-a respins excepția inadmisibilității acțiunii sub aspectul lipsei actului administrativ unilateral, ca fiind neîntemeiată. S-a respins excepția lipsei de interes ca fiind neîntemeiată. S-a respins ca nefondată cererea de suspendare a actului administrativ constând în lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020-2025, publicată pe site-ul Guvernului la 3.06.2020, respectiv a actului administrativ constând în lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 202-2025, comunicată de către Guvernul României Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene, formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu Guvernul României.

Căile de atac exercitate în cauză 3.1 Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs principal reclamantul A. criticând-o pentru motive de nelegalitate, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. A considerat că instanța de fond a procedat la o greșită aplicare a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reținând în mod eronat că nu există un temei suficient pentru suspendarea listei cu nominalizări pentru mandatul 2020 - 2025. Limitele dreptului de apreciere de care beneficiază autoritățile administrației publice sunt determinate chiar de lege și de orice acte normative pe care trebuie să le aplice și, pe cale de consecință, motivarea oricărui act administrativ este o obligație legală pentru orice autoritate administrativă. Însă propunerile realizate de către Guvernul României nu sunt motivate, autoritatea pârâtă nearătând în concret în ce măsură sunt îndeplinite de persoanele selectate, sau în ce măsură nu sunt îndeplinite de către reclamant, a cărui candidatură a fost respinsă, criteriile de selecție. Lipsa motivării determină nelegalitatea respectivului act administrativ, deoarece interesul subiecților afectați de efectele acestuia trebuie să prevaleze oportunității autorităților publice de a motiva sau nu un act administrativ. Însăși instanța de fond a reținut că actul administrativ este nemotivat, dar cu toate acestea a considerat că "ar putea exista detalieri în notele interne de lucru, memo-uri, documente de lucru specifice, etc ale aparatului Secretarului General al Guvernului". Câtă vreme intimatul nu a depus la dosarul cauzei niciun astfel de înscris care să justifice o minimă motivare, în mod greșit curtea de apel a considerat că astfel de documente "ar putea exista", creând pe baza unei presupuneri o situație favorabilă intimatului. Câtă vreme dreptul reclamantului de a ocupa aceeași funcție deținută anterior a fost suprimat printr-o decizie pur arbitrară și nemotivată, prezumția de legalitate a fost răsturnată, singurul remediu legal fiind suspendarea actului administrativ. În ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, este previzibil că reclamantul nu își va putea desfășura activitatea de reprezentant în B., cu toate că îndeplinește condițiile de numire și că va suferi o pagubă constând nu doar la indemnizațiile pe care ar fi trebui să le încaseze din respectiva activitate, ci și în imposibilitatea de a continua exercitarea unei funcții la care este îndreptățit și posibilitatea de a deveni în următorul mandat 2020 - 2025 vice-președinte al B.. Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și admiterea cererii de suspendare. 3.2. Recurentul - pârât Guvernul României a formulat recurs incident asupra considerentelor și soluției adoptate asupra excepției inadmisibilității acțiunii și a lipsei de interes. A susținut recurentul - pârât, sub un prim aspect, că în mod nelegal, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c) și alin. (2) și art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât și a normelor de tehnică legislativă regăsite în Legea nr. 24/2000. Guvernul, ca organ colegial, poate sta în justiție numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, în acest caz fiind în prezenta unei capacități juridice/calități speciale de drept public. Acordând acestui organ al administrației de stat dreptul de a adopta actele expres menționate ca fiind hotărâri și ordonanțe, implicit legea îi acordă și calitatea de a sta în judecată, atunci când instanțele judecătorești exercită, în condițiile stabilite de Legea nr. 554/2004, controlul legalității actelor sale. Partea reclamantă nu a indicat actele administrative, respectiv nu probat faptul că actele a căror suspendare o solicită îndeplinesc condițiile legale spre a fi considerate acte administrative, spre a le fi aplicabilă procedura de suspendare reglementată de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Totodată, s-a arătat că listele contestate nu produc efecte juridice de sine stătătoare în conformitate cu prevederile art. 302 alin. (1) din TFUE, membrii B. fiind numiți de către Consiliu prin hotărâre adoptate cu majoritate A considerat recurentul - pârât că în mod nelegal instanța de fond a respins excepția lipsei de interes a reclamantului apreciind că acesta justifică un interes prin aceea că a participat în cadrul procedurii de selecție finalizată cu desemnarea reprezentanților României în B., făcând abstracție de faptul că prin Memorandumul cu tema "Criteriile orientative pentru selecția reprezentanților sindicatelor, patronatelor și societății civile, în vederea desemnării reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European (B.) pentru perioada 2020-2025", aprobat în ședința Guvernului din data de 7 mai 2020, au fost aprobate criteriile orientative pentru selecția reprezentanților patronatelor și sindicatelor, precum și pentru selecția reprezentanților organizațiilor neguvernamentale în Comitetul Economic și Social European (B.). Având în vedere termenele-limită prevăzute în cuprinsul memorandumului, precum și faptul că, în urma desfășurării procedurii de selecție, au fost nominalizați reprezentanții sindicatelor, patronatelor și altor organizații ale societății civile în B., prin depunerea cererii de suspendare la 14.07.2020, reclamantul nu mai justifica nici un interes, procedura desemnării reprezentanților fiind finalizată. Mai mult lista reprezentanților desemnați a fost înaintată prin mijloace diplomatice către organismele europene. In ceea ce privește motivele de recurs vizând considerentele hotărârii primei instanțe, s-a criticat aprecierea judecătorului fondului asupra îndeplinirii condiției cazului bine justificat, cu privire la existența unui prejudiciu material viitor și previzibil care decurge din imposibilitatea reclamantului de a continua desfășurarea activității actuale. S-a arătat că instanța de judecată a făcut abstracție de faptul că mandatul reclamantului urmează a se încheia la finele anului 2020 și că legislația europeană - Decizia UE 2019/853 a Consiliului din 21 mai 2019 - nu stabilește păstrarea componenței nominale a membrilor din mandatul actual, păstrarea automată a reclamantului ca membru pentru mandatul 2020-2025. Actuala calitate de membru al B. nu implică nici vocația și nici dreptul reclamantului de a fi renominalizat ca reprezentant al unei organizații non-guvernamentale. Pentru motivele arătate, s-a solicitat admiterea recursului și, în conformitate cu prevederile art. 461 alin. (2) teză finală din C. proc. civ., admiterea excepțiilor inadmisibilității acțiunii și a lipsei de interes, astfel cum au fost invocate, cu consecința respingerii acțiunii și înlăturarea din considerentele instanței de fond ca fiind dovedită îndeplinirea condiției cazului bine justificat. S-a solicitat și menținerea soluției de respingere, pe fond, ca neîntemeiată, a cererii de suspendare din dispozitivul hotărârii atacate.

Apărările formulate în cauză 4.1. Recurentul - intimat - reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității recursului incident, arătând că din interpretarea dispozițiilor art. 491, 472 și 473 din C. proc. civ., rezultă că acesta poate fi exercitat numai în situația în care se tinde la schimbarea hotărârii primei instanțe. Or, prin faptul că pârâtul dorește respingerea cererii ca inadmisibilă sau ca lipsită de interes, nu se urmărește schimbarea soluției primei instanțe. In ceea ce privește toate aceste aspecte, care vizează considerentele hotărârii, nu se putea formula decât recurs principal, astfel că recursul incident este inadmisibil. In subsidiar, s-a solicitat respingerea recursului incident ca nefondat, arătând că interesul reclamantului derivă din faptul că acesta a fost nominalizat de către Camera de Comerț și Industrie a României în calitate de reprezentant B.. 4.2. Recurentul - intimat - pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat, pe fondul recursului, respingerea acestuia ca nefondat, apreciind legală soluția instanței de fond de respingere a cererii de suspendare.

Soluția instanței de recurs Analizând cu prioritate recursul incident instanța urmează a-l admite în parte, pentru motivele arătate în continuare, împrejurare care face inutilă analiza celorlalte motive de casare potrivit art. 248 alin. (1) și (2) din C. proc. civ. Constată Înalta Curte, în acord cu soluția primei instanțe, că ne aflăm în prezenta unor acte administrative, având in vedere că Lista publicată de autoritatea pârâtă reprezintă, din perspectiva dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, forma de manifestare a deciziei de respingere candidaturii recurentului - reclamant, care dă naștere unui raport juridic. În ceea ce privește excepția inadmisibilității recursului - incident, contrar susținerilor recurentului - reclamant, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 472 alin. (1) din C. proc. civ., prevăd posibilitatea intimatului de a formula recurs incident odată cu întâmpinarea, după formularea recursului principal. În ipoteza textului de lege se încadrează și situația dedusă judecății, când partea care are câștig de cauză în prima instanță, urmărește ca soluția să devină definitivă prin neatacare, neavând interesul reformării acesteia sub aspectul apărărilor, cererilor incidentale respinse la fond. Însă, la momentul exercitării recursului de către partea adversă, se naște interesul intimatului de a repune dezbaterii, pe calea recursului incident, a acelor apărări care prin neatacare ar intra sub autoritatea lucrului judecat, neputând fi reiterate prin întâmpinare. Pentru aceste considerente Inalta Curte va respinge excepția inadmisibilității recursului incident. Analizând actele și lucrările dosarului din perspectiva existenței interesului în susținerea cererii de suspendare, instanța reține că potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia justifică un interes. Literatura de specialitate și practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiție generală de exercitare a dreptului la acțiune, ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să subziste nu doar cu prilejul promovării acțiunii, ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze, inclusiv în căile de atac. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmărește cel ce învestește o instanță de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut și actual. În fapt, la data de 8 mai 2020, Guvernul României a adoptat Memorandumul privind criteriile orientative pentru selectarea reprezentanților sindicatelor, patronatelor, și societății civile în vederea desemnării reprezentanților României în B. pentru perioada 2020 - 2025, fiind publicat pe site-ul https://sgg.gov.ro/new/wp-content/uploads/2020/05/MEMORANDUM-B..pdf. Camera de Comerț și Industrie a României a înaintat către pârât, în termenul legal și potrivit procedurii de transmitere indicată în Memorandum, propunerea sa în persoana reclamantului, domnul A., care are deja calitatea de membru în B. în mandatul curent 2015-2020. În urma selecției efectuate în baza Memorandumului, la data de 3 iunie 2020, pe site-ul Guvernului a fost publicată lista cu propunerile României în B., https://sgg.gov.ro/new/categorv/presa/, din partea societății civile, în persoana următorilor: C., propus de către Fundația pentru dezvoltarea societății civile; D. propus de către Centru pentru Educație și Dezvoltare Step by Step; E. propusă de F.; G. propus de H.; I. propus de J.. Prin acțiune, reclamantul, a cărui propunere din partea Camerei de Comerț și Industrie a României la reînnoirea mandatului actual nu a fost acceptată de către pârât, a solicitat în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea efectelor actului administrativ emis de către Guvernul României, constând în lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European, pentru perioada 2020 - 2025, listă publicată pe site-ul https://sgg.gov.ro/new/category/presa/la data de 03.06.2020; respectiv a actului administrativ emis de către Guvernul României constând în lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020 - 2025, listă comunicată de către Guvernul României Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene. La interpelarea instanței de recurs recurentul-reclamant, prin avocat, a precizat, că reprezentanții în Consiliul economic și social au fost desemnați în luna septembrie, acesta funcționând în acest moment. Se constată că potrivit art. 13 alin. (4) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), articolele 300-304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), Decizia (UE) 2019/853 a Consiliului privind stabilirea componenței Comitetului Economic și Social European și deciziile ulterioare ale Consiliului de numire a membrilor și a supleanților în cadrul Comitetului Economic și Social European, propuși de diferite state membre și Decizia 2020/1392 a Consiliului de numire a membrilor Comitetului Economic și Social European, au fost desemnați pentru mandatul 21 septembrie 2020-20 septembrie 2025 reprezentanții în Consiliul Economic și Social European. Rezultă, în circumstanțele descrise mai sus, că soluționarea pe fond a căii de atac și eventuala reformare a sentinței în sensul admiterii cererii de suspendare a propunerilor de numire în cadrul Consiliului, în raport cu criticile formulate în recurs, nu ar mai putea produce niciun folos practic pentru recurentul - reclamant, din perspectiva efectelor pe care le-ar avea suspendarea executării actului administrativ, în condițiile validării membrilor de către Consiliu. Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază că interesul recurentului - reclamant nu mai este unui actual, urmând ca, pe cale de consecință, să fie respins și recursul principal formulat de acesta.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal, va admite recursul incident și va respinge cererea de suspendare ca lipsită de interes.