ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 400/2024

Ședința publică din data de 25 ianuarie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată și precizată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si fiscal la 02.07.2020 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Secretarul General al Guvernului României:

- anularea Memorandumului privind criteriile orientative pentru selectarea reprezentanților Sindicatelor, Patronatelor și Societății civile, în vederea desemnării reprezentanților României în cadrul comitetului economic și social european (CESE) pentru perioada 2020-2025, adoptat în ședința de Guvern din 08.05.2020;

- anularea listei reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic si Social European (CESE) din partea Sindicatelor, Patronatelor și Societății civile pentru perioada 2020-2025 publicată pe site-ul https:/sgg.gov.ro/new la data de 03.06.2020;

- anularea Comunicării Prim - Ministrului României făcută Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene, prin intermediul Reprezentantei Permanente a României pe lângă Uniunea Europeana, privind nominalizarea reprezentanților părții patronale în CESE pentru perioada 2020-2025;

- constatarea refuzului pârâților de a soluționa sau de a răspunde la sesizările - procedurile prealabile - formulate împotriva actelor administrative enumerate la pct. 1-3; obligarea pârâților să întocmească și să publice de îndată lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European (CESE) din partea Patronatelor pentru perioada 2020-2025 în conformitate cu Protocolul încheiat în data de 27.04.2020 de cele 5 Confederații patronale reprezentative la nivel național, membre în Consiliul Economic și Social din Romania, care formează partea patronală, înaintat Guvernului la data de 30.04.2020;

- obligarea Prim - Ministrului României să refacă Comunicarea adresată Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene, prin intermediul Reprezentantei Permanente a României pe lângă Uniunea Europeana, privind nominalizarea reprezentanților părții patronale în CESE pentru perioada 2020-2025;

- obligarea pârâților în solidar la plata daunelor morale pentru prejudiciul cauzat prin nerespectarea prevederilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 și pentru lipsa răspunsului în termen la toate sesizările făcute în conformitate cu art. 7 din Legea nr. 554/2004, în cuantum total de 10.000 euro, echivalent RON la data plății.

În drept, cererea a fost întemeiată pe art. 1, art. 2, art. 7, art. 8, art. 10-18 din Legea nr. 554/2004, art. 32 din Legea nr. 248/2013, art. 54 si 56 din Legea nr. 62/2011, art. 249, art. 453 C. proc. civ..

Prin întâmpinare pârâții Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului și B., Secretar General al Guvernului, au invocat excepția nulității cererii pentru lipsa taxei de timbru, excepția nulității cererii pentru lipsa dovezii calității de reprezentant ales al reclamantului, excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată prin raportare la prevederile art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii administrative prealabile, excepția linsei de interes, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, excepția lipsei calității procesuale pasive a secretarului general al Guvernului, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României și secretarul general al Guvernului, B., fată de capetele de cerere 3, 6 și 7, iar pe fond au solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.

La data de 06.04.2021 pârâtul Prim-ministrul României prin Secretarialul General al Guvernului a depus întâmpinare prin care a solicitat anularea cererii de chemare în judecată, pe cale de excepție, pentru neindicarea pârâtului, respingerea cererii ca inadmisibilă, pe cale de excepție, prin raportare la obiectul cauzei și la dispozițiile art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 și pentru lipsa plângerii administrative prealabile; respingerea acțiunii pentru lipsa calității procesuale active, pentru lipsa de interes, iar pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată pe fond.

La 25.11.2020 reclamantul A. a precizat obiectul primului capăt de cerere, menționând că solicită anularea Memorandumului adoptat în ședința de Guvern din 08.05.2020 numai în ceea ce privește selectarea reprezentanților patronatelor. Totodată, a arătat că petitul al doilea din cererea introductivă de instanța este reprezentat de solicitarea de "Anulare a Listei reprezentanților României în Cadrul Comitetului Economic și Social European -CESE din partea patronatelor pentru perioada 2020-2025 publicată pe site-ul https:/sgg.gov.ro/new la 03.06.2020".

La 15.01.2021 C. a formulat cerere de intervenție accesorie în sprijinul reclamantului A., solicitând admiterea cererii de chemare in judecata.

La termenul de judecata din 02.09.2021 reclamantul a precizat ca înțelege să se judece în contradictoriu cu pârâtul Secretarul General al Guvernului, indiferent de persoana care ocupa aceasta funcție, iar nu cu B., persoana fizică.

1.2. Încheierile/Hotărârea pronunțată în cauză

Prin încheierea de ședință din 3 martie 2022, Curtea de Apel a introdus in cauză, în calitate de intervenient forțat pe numitul D..

Prin încheierea pronunțată la 22.12.2021, instanța de fond a respins ca neîntemeiate excepția nulității cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Prim-ministrul României prin întâmpinare, excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, invocată de pârâții Guvernul României, Secretarul General al Guvernului României și Prim-ministrul României, prin întâmpinări, excepția lipsei calității procesuale active, invocată de pârâții Guvernul României, Secretarul General al Guvernului României și Prim-ministrul României, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României și Secretarul General al Guvernului României față de capetele de cerere 3, 6 și 7, invocată de pârâții Guvernul României și Secretarul General al Guvernului României, prin întâmpinare și excepția lipsei de interes, invocată de pârâții Guvernul României, Secretarul General al Guvernului României și Prim-ministrul României și a unit cu fondul excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Secretarul General al Guvernului, invocată de pârâții Guvernul României și Secretarul General al Guvernului României.

Prin sentința civilă nr. 849 din data de 4 mai 2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității pasive a pârâtului Secretarul General al Guvernului României, invocată de pârâți prin întâmpinare.

A admis în parte cererea de chemare în judecată, formulată de A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Prim Ministrul României și Secretarul General al Guvernului României și cu intervenientul forțat D., astfel cum a fost precizată.

A admis în parte cererea de intervenție accesorie, formulată de intervenientul accesoriu C., în sprijinul reclamantului.

A constatat că reclamantul a avut dreptul de a fi selectat de către pârâtul Secretarul General al Guvernului și de a fi nominalizat de pârâtul Guvernul României prin Prim-Ministru, ca reprezentant al României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020-2025, fiind legal desemnat prin Protocolul încheiat la 27 aprilie 2020 de președinții confederațiilor patronale reprezentative la nivel național.

A obligat pârâții Secretarul General al Guvernului și Guvernul României prin Prim-Ministru, în solidar, la plata către reclamant a daunelor morale în cuantum de 10.000 Euro, echivalent în RON la cursul oficial B.N.R. la data plății.

A respins în rest cererea principală și cererea de intervenție accesorie, ca neîntemeiate.

A obligat pârâții în solidar, la plata cheltuielilor de judecată către reclamant în suma de 2812 RON, reprezentând taxa judiciară de timbru și onorariu avocat, conform art. 453 alin. (2) C. proc. civ.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

1.3.1 Reclamantul A. a promovat recurs împotriva sentinței civile nr. 849 din data de 4 mai 2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, solicitând admiterea acestuia, casarea în parte a hotărârii recurate și, rejudecând litigiul în fond, să se dispună admiterea acțiunii în totalitate.

Consideră recurentul că soluția instanței de fond este în parte nelegală, apreciind incidente motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei și ale art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În ceea ce privește primul motiv de casare, a învederat recurentul-reclamant că există contrarietate între considerente și dispozitiv în condițiile în care anularea actelor administrative atacate este consecința directă și imediată a dreptului său de a fi nominalizat ca reprezentant al României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020-2025, fiind legal desemnat prin Protocolul încheiat la 27 aprilie 2020 de președinții confederațiilor patronale reprezentative la nivel național.

Dezvoltând, a subliniat recurentul că instanța de fond a pronunțat o hotărâre contrara dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 248/2013 republicata privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, din cuprinsul cărora rezultă, fără dubii, în opinia sa, că Guvernul României nu are atribuții și nu poate avea atribuții în nominalizarea propunerilor de reprezentanți ai patronatelor decât în situația în care desemnarea nu se face de către fiecare parte reprezentată în Consiliul Economic și Social cu cel puțin 30 de zile înaintea termenului prevăzut pentru nominalizarea reprezentanților în Comitetul Economic și Social European, ceea ce nu este cazul în situația dedusa judecații, în condițiile în care cei 5 membri reprezentanți în Consiliul Economic și Social din România au înaintat la data de 30.04.2020 aceste desemnări din partea patronatului.

Pe cale de consecința, apreciază că Memorandumul nr. 20/9568/AT/07.05.2020 privind Criteriile Orientative pentru Selectarea Reprezentanților Sindicatelor, Patronatelor și Societății Civile, în vederea desemnării reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European (CESE) pentru perioada 2020-2025, la art. III pct. 1 si 2, conține clauze nelegale.

A mai învederat acesta că Memorandumul conține doua stipulații false, cuprinse la art. I teza finala, deoarece Consiliul Economic si Social nu are competența și nu trebuia sa desemneze cei 15 membrii reprezentanți din partea României în cadrul CESE, ci aceștia sunt desemnați potrivit art. 32 din legea nr. 248/2013; după cum eronat s-a consemnat faptul că "Termenul de desemnare a fost depășit", întrucât prin adresa nr. x/30.04.2020, în termenul legal care rezulta din Adresa nr. x/20.01.2020 a Reprezentanței Permanente a României pe lângă UE din Bruxelles, F. a înaintat Guvernului României cele 5 nominalizări făcute prin PROTOCOLUL încheiat în 27.04.2020 de cele 5 Confederații patronale reprezentative la nivel național, membre în Consiliul Economic și Social din România, care formează partea patronala din CES.

Subliniază recurentul-reclamant că aceeași necompetență a Guvernului României este dovedită și la întocmirea, respectiv comunicarea Listei reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European (CESE) din partea sindicatelor, patronatelor și societății civile pentru perioada 2020-2025 publicată pe site-ul https:/sgg.gov.ro/new la data de 03.06.2020 (MEMORANDUMUL NR. 20/11935/AT/02.06.2020), precum și la COMUNICAREA PRIMULUI MINISTRU al Guvernului făcută Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene privind nominalizarea reprezentanților părții patronale în CESE pentru perioada 2020-2025 (adresa nr. x/02.06.2020), deoarece Guvernul are competența de desemnare a reprezentanților patronatului numai daca aceștia nu au fost desemnați potrivit art. 32 (1) din Legea nr. 248/2013 în termenul stipulat la art. 32 alin. (2) din aceeași lege. Or, în situația dedusă judecății rezultă fără îndoială că prin Protocolul din 27.04.2020 înaintat Guvernului României cu adresa x/30.04.2020, cei 5 membrii reprezentanți ai Patronatului au fost desemnați legal, în conformitate cu art. 32 din Legea nr. 248/2013. Numai în cazul în care desemnarea nu se face cu cel puțin 30 de zile înaintea termenului prevăzut pentru nominalizarea reprezentanților în Comitetul Economic și Social European, desemnarea va fi făcută de către Guvern, așadar Guvernul României nu mai avea calitatea și atributul de desemnare a acestor reprezentanți, ci trebuia să ia act că aceștia au fost desemnați legal, în termen și să trimită nominalizările, alături de cele 5 nominalizări ale sindicatelor și cele 5 nominalizări ale societății civile (acestea din urma fiind singurele nominalizări la care Guvernul are atribut de instituire a criteriilor de desemnare) Misiunii României la Bruxelles pentru ca aceasta să le transmită Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene.

1.3.2. De asemenea, au formulat recurs pârâții Secretarul General al Guvernului României, Prim Ministrul României și Guvernul României, atât împotriva încheierii din 22 decembrie 2021, cât și a sentinței civile nr. 849 din data de 4 mai 2022 ale Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Primul motiv de casare invocat s-a referit la faptul că instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești - art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

În dezvoltare au arătat aceștia că atribuțiile Guvernului în propunerea reprezentanților României ca membri CESE își au fundamentul în dispozițiile art. 300-304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, cât și în cele ale art. 32 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, s-a precizat că, sub aspectul oportunității, este evident că, potrivit dispozițiilor Legii nr. 248/2013, a alege una dintre mai multe soluții, respectiv a desemna reprezentanții României ca membri CESE, este un atribut care revine autorității competente, Guvernul României, autoritate centrală a puterii executive căreia instanța nu i se poate substitui, pe această cale, în sensul de a constata că o anumită persoană are dreptul de a fi selectată și de a fi nominalizată ca atare.

Consideră că desemnarea reprezentanților României ca membri CESE nu s-a realizat cu exces de putere, iar instanța de judecată nu poate restrânge Guvernului competența legală de a adopta măsuri/desemna reprezentanți care să răspundă cât mai eficient reprezentativității Statului român pe plan european, în caz contrar fiind încălcat principiul separației puterilor în stat, reglementat de art. 1 alin. (4) din Constituție, republicată.

Totodată, menționează prevederile art. 50 din O.U.G. nr. 57/2019 care dispun în sensul că "Aprecierea necesității și oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparțin Guvernului", astfel încât este nelegală soluția instanței de fond.

Au mai susținut recurenții că în cauză este incident și motivul de casare menționat la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Respectiv, consideră aceștia că instanța fondului a încălcat dispozițiile art. 397 alin. (1) C. proc. civ. potrivit cărora este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății și nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut.

Or, solicită a se observa, din motivarea și din dispozitivul sentinței recurate, că instanța de fond a acordat mai mult/altceva decât s-a cerut.

Având în vedere aspectele anterior menționate, cât și dispozițiile art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, consideră că instanța de fond a judecat pricina cu încălcarea normelor de procedură ce reglementează stabilirea obiectului cererii și cu nesocotirea principiului disponibilității în privința limitelor judecății.

De asemenea, recurenții-pârâți apreciază că art. 488 pct. 5 C. proc. civ., urmează a fi aplicat în cauză și cu privire la încheierea de ședință din data de 22.12.2021, întrucât instanța a realizat și o încălcare a dispozițiilor art. 248 alin. (4) C. proc. civ., prin aceea că, deși a reținut că aspectele invocate de pârâți urmează a fi avute în vedere la momentul deliberării asupra fondului cauzei, nu a unit excepțiile cu fondul cauzei.

Mai solicită recurenții a se reține incidența art. 488 pct. 5 C. proc. civ. și cu privire la respingerea, prin încheierea de ședință din data de 22.12.2021, a excepției nulității cererii invocată de pârâtul Prim-ministrul României, invocată pentru nerespectarea dispozițiilor art. 194 lit. a) C. proc. civ., în sensul neindicării părților pârâte în contradictoriu cu care urmează a fi soluționată cererea de chemare în judecată.

Astfel, privitor la acest aspect, solicită aceștia a se observa că, în motivarea soluției de respingere a acestei excepții, instanța s-a substituit reclamantului, reținând că "cererea de chemare în judecată a fost redactată de către reclamant într-un mod impropriu, menționându-se pe prima pagină numai denumirile a doi dintre pârâți, mai exact Guvernul României și secretarul general al Guvernului", dar "constată că în cuprinsul capetelor 3, 6 și 7 reclamantul a făcut referire în mod expres la Prim-ministrul României", astfel încât apreciază că acțiunea a fost formulată și în contradictoriu pârâtul Prim-ministrul României.

În sfârșit, recurenții-pârâți au invocat motivul de casare regăsit la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pe această cale critică soluția instanței de fond în ceea ce privește respingerea excepțiilor prin încheierea de ședință din data de 22.12.2021, după cum urmează:

Consideră recurenții că instanța a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a) și lit. o) și art. 8 din Legea nr. 554/2004 raportate la art. 32 C. proc. civ.

În motivare, arată aceștia că, atâta timp cât art. 32 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că existența calității procesuale este o condiție de exercitare a acțiunii civile, iar legea specială, Legea nr. 554/2004, definește noțiunea de persoană vătămata ca "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim" și noțiunea de drept vătămat ca "orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normative", este evident că, în cazul particular al speței, reclamantul trebuia să afirme existența, strict în favoarea sa, a dreptului de a fi renominalizat ca reprezentant al României la CESE și consacrarea normativă a acestuia. Or, în aprecierea acestora, textul art. 32 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 nu consacră dreptul unei persoane de a fi nominalizată/renominalizată, respectiv numită, ca reprezentant al României în CESE, în maniera interpretată de instanță, pe aceasta cale. Poate fi în discuție, cel mult, o vocație a reclamantului în a fi nominalizat ca reprezentant al României la CESE, vocație care, potrivit textului de lege mai sus menționat, este circumscrisă dreptului de apreciere al autorității publice competente să facă această desemnare, respectiv Guvernului României.

Au mai arătat aceștia că în mod nelegal a fost respinsă, prin sentința recurată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului secretarul general al Guvernului.

Și arată recurenții că, raportându-se la dispozițiile art. 32 din Legea nr. 248/2013, art. 2 alin. (1), art. 20, art. 398 lit. a), art. 369 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 instanța de judecată face o aplicare greșită a acestora, cât și a celor ale art. 16 din Legea nr. 554/2004.

Iar, aspectele de nelegalitate se referă la următoarele:

i) În cauză nu a participat și Secretariatul General al Guvernului, instanța făcând o confuzie între Guvernul României și Secretariatul General al Guvernului, deși acestea au consacrare constituțională, respectiv normativă, distinctă și diferită.

Prin urmare, neexistând echivalență, în plan procesual, între Guvernul României despre care instanța reține că este autoritatea publică pârâtă în cauză și Secretariatul General al Guvernului, ca instituție al cărei conducător este secretarul general al Guvernului, instanța a pronunțat o hotărâre nelegală, cu încălcarea dispozițiilor de drept material invocate mai sus.

ii) Aprecierea instanței în sensul că secretarul general al Guvernului are calitatea de înalt funcționar public și poate fi, astfel, asimilat "persoanei fizice" la care face referire art. 16 din Legea nr. 554/2004, este, de asemenea, nelegală.

Instanța de judecată face o aplicare greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1), art. 20, art. 398 lit. a), art. 369 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, atunci când susține că secretarul general al Guvernului este înalt funcționar public.

Pe fondul cauzei, au susținut recurenții că soluția instanței de fond este nelegală pentru că a fost dată și cu încălcarea aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 1, art. 8, art. 16 și art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Nominalizarea membrilor în CESE este o atribuție a guvernelor statelor membre, astfel cum reiese din art. 300-304 din TFUE, atribuție consacrată, la nivel național, prin art. 23 din Legea nr. 248/2013, iar, în lipsa unor reglementări privind procedura desemnării acestora, Guvernul a procedat la aprobarea unui Memorandum privind stabilirea criteriilor de desemnare, urmat de aprobarea unui Memorandum privind nominalizarea reprezentanților României în CESE.

Instanța de fond a calificat în mod corect actele a căror anulare s-a solicitat, reprezentate de cele două Memorandumuri (Memorandumul nr. 9568/07.05.2020 cu tema Criteriile orientative pentru selecția reprezentanților sindicatelor, patronatelor și societății civile, în vederea desemnării reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European (CESE) pentru perioada 2020-2025 și Memorandumul nr. 11935/02.06.2020 privind Lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European, pentru perioada 2020-2025) ca nefiind acte administrative tipice în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât "nu au produs efecte juridice de drept administrativ, mai exact nu au dat naștere, nu au modificat și nici nu au stins raporturi juridice", motiv pentru care nu ar putea fi anulate în condițiile art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Cu toate acestea, contrar dispozițiilor art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 instanța a procedat la analizarea lor, apreciind că, deși au caracterul unor acte preparatoare numirii membrilor CESE "pot fi supuse cenzurii instanței de contencios, având în vedere că acestea au făcut obiectul procedurii administrative desfășurate de Guvernul României pentru desemnarea reprezentanților în CESE".

Au mai menționat recurenții că este eronată aprecierea opozabilității față de Guvernul României a Protocolului din data de 30.04.2022 emis de F., făcându-se, astfel, o aplicare greșită a dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 248/2013.

Legea nu distinge modalitatea în care se realizează această desemnare, respectiv printr-un protocol și cu atât mai puțin nu prevede că acesta ar fi opozabil Guvernului României. Or, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

În mod eronat instanța apreciază că vocația pe care ar fi avut-o reclamantul pentru a fi nominalizat ca reprezentant în CESE nu se putea concretiza într-un drept recunoscut, care să beneficieze de protecția juridică adecvată, în urma încheierii de către părțile patronale a unui Protocol care să consfințească acest drept în detrimentul legii prin simpla înaintare către Guvernul României.

Instanța de fond a reținut în mod greșit faptul că vătămarea în drepturi a reclamantului s-a produs și prin "nesoluționarea de către pârâții Prim-ministrul României și secretarul general al Guvernului a cererilor din 13 mai, 21 mai, 4 iunie și 9 iunie, formulate de reclamant, de intervenientul accesoriu (G.) și de ACPR, având ca obiect desemnarea reclamantului ca reprezentant". Aceasta întrucât respectivele cereri nu au fost formulate în nume propriu de reclamantul A., ci de persoane juridice/organisme sociale și anume: cererea nr. x/13.05.2020 a fost formulată de 5 semnatari: H., I.; J., G. și K.; cererea nr. x/21.05.2020 a fost formulată de F.; cererile nr. x/04.06.2020 și nr. y/09.06.2020 au fost formulate de C., prin președinte L.; iar faptul că alături de președinte semnează și secretarul general A., aceasta nu înseamnă că este autorul direct al acestor cereri.

Cât privește obligarea pârâților secretarul general al Guvernului și Guvernul României prin Prim-ministru, în solidar, la plata către reclamant a daunelor morale în cuantum de 10.000 EURO, echivalent în RON la cursul oficial BNR la data plății, consideră recurenții că soluția nu este susținută de probe care să ateste existența unor suferințe suportate de reclamant care să fi fost generate exclusiv de derularea procedurii privind nominalizarea reprezentanților în CESE.

1.4. Procedura de soluționare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluție s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 10 ianuarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

1.5. Apărările formulate în cauză

Recurenții-pârâți Secretarul General al Guvernului României, Prim Ministrul României și Guvernul României, în susținerea poziției lor procesuale, au formulat întâmpinare prin care au invocat, pe cale de excepție, netimbrarea recursului și tardivitatea declarării căii de atac, iar pe fond au pus concluzii de respingere a recursului promovat de recurentul-reclamant, ca nefondat.

La data de 8 ianuarie 2024, intimatul-intervenient E. a depus concluzii scrise prin e-mail.

Excepțiile netimbrării și a tardivității recursului promovat de recurentul-reclamant au fost respinse ca neîntemeiate la termenul de judecată din 10.01.2024.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

II.1. Recursul declarat de recurenții-pârâți Secretarul General al Guvernului României, Prim Ministrul României și Guvernul României împotriva încheierii din 22 decembrie 2021 pronunțat de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal este nefondat pentru considerentele ce succed:

Recurenții-pârâți apreciază că art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., este incident cu privire la încheierea de ședință din data de 22.12.2021, întrucât instanța a realizat o încălcare a dispozițiilor art. 248 alin. (4) C. proc. civ., prin aceea că, deși a reținut că aspectele invocate de pârâți urmează a fi avute în vedere la momentul deliberării asupra fondului cauzei, nu a unit excepțiile cu fondul cauzei.

Critica nu este întemeiată. Instanța procedează în sensul indicat de recurenți numai atunci când pentru judecarea excepțiilor este necesar să se administreze aceleași dovezi ca și pentru finalizarea etapei cercetării procesului sau, după caz, pentru soluționarea fondului, după cum dispune art. 248 alin. (4) C. proc. civ.. În cauză, însă, judecătorul a reținut, în ceea ce privește excepția lipsei de interes, că aceasta nu reprezintă o veritabilă neregularitate procedurală sau o lipsă a dreptului la acțiune, ci sunt puse în discuție aspecte ce privesc fondul raportului juridic dedus judecății, pentru aceste motive urmând a fi avută în vedere la momentul pronunțării asupra fondului cauzei. Ca atare, în mod corect nu s-a procedat în sensul dorit de recurenții-pârâți.

Au mai solicitat aceștia a se reține incidența art. 488 pct. 5 C. proc. civ. și cu privire la modul de soluționare de către instanța de fond a excepției nulității cererii pentru nerespectarea dispozițiilor art. 194 lit. c) C. proc. civ., în sensul neindicării părților pârâte în contradictoriu cu care urmează a fi soluționată cererea de chemare în judecată, instanța substituindu-se reclamantului când a reținut că "cererea de chemare în judecată a fost redactată de către reclamant într-un mod impropriu, menționându-se pe prima pagină numai denumirile a doi dintre pârâți, mai exact Guvernul României și secretarul general al Guvernului" dar, "constată că în cuprinsul capetelor 3, 6 și 7 reclamantul a făcut referire în mod expres la Prim-ministrul României", astfel încât apreciază că acțiunea a fost formulată și în contradictoriu pârâtul Prim-ministrul României.

Susținerile recurenților sunt apreciate de Înalta Curte ca fiind de un formalism exagerat.

Este adevărat că reclamantul a formulat mai multe petite fără a preciza pentru fiecare dintre ele persoana în contradictoriu cu care urmează a fi soluționate, dar în condițiile în care, pe de o parte, a arătat doi dintre pârâți, iar referitor la cel de-al treilea a formulat un capăt de cerere, este evident că nu se putea aplica sancțiunea nulității cererii pentru neindicarea pârâtului, astfel cum pretind recurenții. Dimpotrivă, în mod corect, instanța, în aplicarea dispozițiilor art. 22 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a trecut în procedura regularizării de acest aspect și a dispus introducerea în cauză și citarea pârâtului Prim-Ministrul, chiar dacă, prin întâmpinare, se invocase excepția nulității cererii pentru nerespectarea dispozițiilor art. 194 lit. c) C. proc. civ.

În privința încheierii de ședință din 22.12.2021 recurenții-pârâți au invocat și motivul de casare instituit de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că instanța de fond a dezlegat greșit excepțiile invocate prin întâmpinare.

Criticile sub acest aspect se încadrează, însă, tot la motivul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care se referă la încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Înalta Curte le va respinge ca neîntemeiate.

Astfel, excepția neîndeplinirii procedurii prealabile a fost corect respinsă de instanță prin interpretarea conformă a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme legiuitorul a considerat că nu este obligatorie plângerea prealabilă în cazul actelor administrative care au intrat în circuitul civil și nu mai pot fi revocate, fiind evident că actele atacate de reclamant prezintă un asemenea caracter.

În mod legal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale active, prin prisma motivării susținute.

Respectiv, constată Înalta Curte că excepția a fost fundamentată pe ideea că textul art. 32 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 nu consacră dreptul unei persoane de a fi nominalizată/renominalizată, respectiv numită, ca reprezentant al României în CESE, în maniera interpretată de instanță pe aceasta cale, putând fi pusă în discuție, cel mult, o vocație a reclamantului de a fi nominalizat ca reprezentant al României la CESE, vocație care, potrivit textului de lege mai sus menționat, este circumscrisă dreptului de apreciere al autorității publice competente să facă această desemnare, respectiv Guvernului României.

Însă, în speță, reclamantul a pretins, în primul rând, faptul că a fost vătămat prin adoptarea unor acte, care în opinia sa, încălcau dispoziții legale în materie, ceea ce îi conferă, în mod evident, calitatea de persoană vătămată într-un drept sau interes legitim, dându-i posibilitatea de a figura ca subiect de sezină în prezenta acțiune în contencios administrativ, astfel cum dispune art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Au mai criticat recurenții și modalitatea în care a fost soluționată excepția lipsei interesului pe care reclamantul l-ar fi justificat în promovarea acțiunii.

Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiate, susținerile sub acest aspect, observând că în mod corect instanța de fond a calificat lipsa interesului, așa cum a fost motivată, ca reprezentând, în realitate, un aspect ce ține de chiar fondul litigiului, nefiind vorba despre o veritabilă excepție de procedură în accepțiunea art. 245 C. proc. civ.

După cum, judecătorul de primă instanță a dat o dezlegare întru totul judicioasă aspectului referitor la caracterul născut, actual, legitim și determinat al interesului reclamantului în prezenta speță, ca și cerință a dreptului la acțiune în contencios administrativ. Acesta are posibilitatea de a pretinde o anumită conduită autorității în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, iar stabilirea existenței unei vătămări se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

II.1.2. Recurenții-pârâți au criticat și sentința pronunțată, susținând motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește incidența motivului reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., potrivit cărora "Casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 4. când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești", Înalta Curte reține:

Prin sintagma "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești" se înțelege intruziunea autorității judecătorești în sfera autorității executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituție sau de legile organice, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor altor organe aparținând unei alte autorități constituite în stat.

Aceasta s-ar putea produce când instanța săvârșește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, când consfințește, cu valoare legală, texte abrogate, când contestă puterea legiuită altor texte, când critică pe legiuitor, când aplică o lege adoptată înaintea intrării ei în vigoare, când se pronunță pe cale de dispoziții generale.

Aceste ipoteze nu sunt, însă, incidente în speță.

Instanța a fost chemată să se pronunțe asupra legalității adoptării unor acte de către autoritatea pârâtă, cu consecințele ce s-ar fi impus în situația în care acțiunea era admisă.

În schimb, în ceea ce privește dezlegarea dată de prima instanță excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului secretarul general al Guvernului, Înalta Curte constată că aceasta a fost greșită, fiind incident motivul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Într-adevăr, secretarul general al Guvernului nu poate participa într-o astfel de acțiune în nume propriu, ca persoană fizică, după cum acesta nu este reprezentant al Guvernului.

Secretarul este reprezentantul Secretariatul General al Guvernului, instituție publică, cu personalitate juridică, ce face parte din aparatul de lucru al Guvernului și asigură derularea și continuitatea operațiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice și tehnice ale activității Guvernului, precum și reprezentarea Guvernului în fața instanțelor judecătorești, constituind elementul de legătură și stabilitate al guvernării, după cum dispune art. 20 din O.U.G. nr. 57/2019 și H.G. nr. 137/2020.

Prin urmare, autoritatea publică reprezentată de Guvernul României și instituția publică reprezentată de Secretariatul General al Guvernului (deși face parte din aparatul de lucru al Guvernului) nu se confundă în plan administrativ și nici în plan procesual, în soluționarea cauzelor de contencios administrativ.

Iar chemarea în judecată a funcționarului public vinovat de emiterea unui act administrativ nelegal sau de modul de soluționare a unui cereri privitoare la un drept este posibilă, în conformitate cu art. 16 din Legea nr. 554/2004, dar numai alături de autoritatea publică din care face parte.

În speță, însă, s-a solicitat anularea unor acte în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, iar calitatea procesuală pasivă în astfel de acțiuni o are autoritatea publică emitentă a actului administrativ, astfel cum este aceasta definită la art. 2 alin. (1) lit. b) din lege.

Cum, așadar, secretarul general al Guvernului, nu este angajatul Guvernului României, ci este conducătorul, cu rang de ministru, al Secretariatului General al Guvernului, iar această din urmă instituție nu a figurat în calitate de pârâtă în cauză, nu se justifică chemarea sa în judecată în prezentul litigiu în temeiul prevederilor art. 16 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, după cum corect a argumentat recurentul-pârât Guvernul României, instanța de judecată a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1), art. 20, art. 398 lit. a), art. 369 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, atunci când a reținut că secretarul general al Guvernului este înalt funcționar public.

Art. 20 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 prevede că "(1) Guvernul are un Secretariat General care este condus de secretarul general al Guvernului care are rang de ministru, numit prin decizie a prim-ministrului".

Cu privire la natura funcției în discuție, de secretar general al Guvernului, cu rang de ministru, aceasta este o funcție de demnitate publică numită, nu o funcție publică sau o funcție din categoria înalților funcționari publici.

Art. 389 din O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare, stabilește faptul că din categoria înalților funcționari publici fac parte persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcții publice: secretar general și secretar general adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 369 lit. a), prefect, subprefect, inspector guvernamental.

Astfel, legiuitorul a reglementat o natură juridică diferită a funcției de demnitate publică sau asimilată față de funcția publică, respectiv a demnitarilor față de funcționarii publici.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va admite recursul formulat de recurenții-pârâți împotriva sentinței, o va casa în parte, iar, în rejudecare se va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a secretarului general al Guvernului, cu consecința respingerii acțiunii reclamantului față de acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Recurenții pârâți au mai criticat hotărârea finală a instanței de fond și prin prisma faptului că s-a pronunțat asupra a ceea ce nu s-a solicitat de către reclamant.

Cum această critică este comună cu una dintre acelea aduse de reclamant sentinței, urmează a fi analizată în cadrul recursului său, astfel:

II. 3. Recursul promovat de recurentul-reclamant A. este fondat și urmează a fi admis pentru și în limitele ce succed:

Reclamantul a învestit instanța de fond cu o acțiune în anulare, precizată ulterior, prin care a solicitat:

- anularea parțială a MEMORANDUMULUI nr. 20/9568/AT/07.05.2020 privind Criteriile orientative pentru selectarea reprezentanților sindicatelor, patronatelor si societății civile, in vederea desemnării reprezentanților României în cadrul comitetului economic și social european (CESE) pentru perioada 2020-2025, adoptat în ședința de Guvern din 08.05.2020, în ceea ce privește selectarea reprezentanților patronatelor;

- anularea parțiala a MEMORANDUMULUI nr. 20/11935/A.T./02.06.2020) - Lista reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European (CESE) din partea sindicatelor, patronatelor și societății civile pentru perioada 2020-2025 publicata pe site-ul https:/sgg.gov.ro/new la data de 03.06.2020, în ceea ce privește nominalizarea lui D.;

- anularea Comunicării Primului Ministru al Guvernului făcută Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene privind nominalizarea reprezentanților părții patronale în CESE pentru perioada 2020-2025 (adresa nr. x/02.06.2020) în ceea ce privește nominalizarea d-lui D.;

- obligarea pârâților, potrivit atribuțiilor si competentelor fiecăruia, sa întocmească, să publice de îndată și să înainteze Lista reprezentanților României în Cadrul Comitetului Economic și Social European (CESE) din partea patronatelor pentru perioada 2020-2025 în conformitate cu PROTOCOLUL încheiat în data de 27.04.2020 de cele cinci Confederații patronale reprezentative la nivel național, înaintat Guvernului la data de 30.04.2020;

- obligarea Primului Ministru al Guvernului să refacă Comunicarea către Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene, prin intermediul Reprezentantei Permanente a României pe lângă Uniunea Europeana, privind nominalizarea reprezentanților părții patronale în CESE pentru perioada 2020-2025.

Prima instanță a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată și a constatat că reclamantul a avut dreptul de a fi selectat de către pârâtul Secretarul General al Guvernului și de a fi nominalizat de pârâtul Guvernul României prin Prim-Ministru, ca reprezentant al României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020-2025, fiind legal desemnat prin Protocolul încheiat la 27 aprilie 2020 de președinții confederațiilor patronale reprezentative la nivel național. A obligat pârâții Secretarul General al Guvernului și Guvernul României prin Prim-ministru, în solidar, la plata către reclamant a daunelor morale în cuantum de 10.000 Euro, echivalent în RON la cursul oficial B.N.R. la data plății. A respins în rest cererea principală și cererea de intervenție accesorie, ca neîntemeiate.

Pentru a pronunța această soluție, judecătorul primei instanțe a reținut că, deși la data de 30.04.2020, pârâtul, Secretarul General al Guvernului, a primit Protocolul privind repartizarea locurilor ce revin părții patronale în Comitetului Economic și Social European CESE sesiunea septembrie 2020 - octombrie 2025, acesta a inițiat Memorandumul privind criteriile orientative pentru selecția reprezentanților sindicatelor, patronatelor și societății civile, în vederea desemnării reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020- 2025, cu încălcarea dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 248/2013, care prevăd regula că desemnarea persoanelor candidate pentru poziția de membru în Comitetul Economic și Social European, din partea statului roman, să se facă prin consens sau prin vot majoritar simplu de către fiecare parte reprezentată: patronate, sindicate și societatea civila.

De asemenea, a avut în vedere că, ignorând faptul că, la data de 27.04.2020, organizațiile patronale din Romania și-au desemnat cei cinci reprezentanți în Comitetul Economic și Social European, în conformitate cu art. 32 lit. a) din Legea nr. 248/2013, până la data limită de 1 mai 2020, cu 30 zile înainte de termenul de 1 iunie 2020, stabilit prin Procedura de numire a membrilor Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020- 2025, publicată de Secretariatul General al Consiliului Uniunii Europene, pârâții Secretarul General al Guvernului și Guvernul României au inițiat și au adoptat Memorandumul privind criteriile orientative pentru selecția reprezentanților sindicatelor, patronatelor și societății civile, în vederea desemnării reprezentanților României în cadrul Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020- 2025, fără ca dispozițiile art. 32 lit. b) din Legea nr. 248/2013, care instituie o situație de excepție față de regula prevăzută la lit. a) din același articol de lege, să poată fi aplicabile la 7 mai 2020.

Cât privește natura juridică a celor două Memorandumuri ce făceau obiectul acțiunii în anulare la primele două petite a reținut că acestea nu reprezintă acte administrative care să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar le-a calificat ca reprezentând acte preparatoare numirii membrilor CESE, ce pot fi supuse cenzurii instanței de contencios administrativ, având în vedere ca acestea au făcut obiectul procedurii administrative desfășurate de Guvernul României pentru desemnarea reprezentanților propuși a fi nominalizați în Comitetul Economic și Social European, din partea României.

Și a constatat că, prin inițierea de către pârâtul Secretarul General al Guvernului României și prin adoptarea la 7 mai 2020 de către paratul Guvernul României a Memorandumului, în baza căruia l-a desemnat pe intervenientul forțat D., din partea Business Romania, ca fiind unul din cei 5 reprezentanți ai patronatelor din Romania, pentru nominalizarea în C.E.S.E., pârâții au încălcat dispozițiile art. 32 din Legea nr. 248/2013 și au adus reclamantului o atingere serioasa a drepturilor și intereselor sale legitime, privind participarea sa la procedura de nominalizare în Comitetul Economic și Social European pentru perioada 2020- 2025, desfășurată conform Deciziei Consiliului Uniunii Europene 2019/853 din 21 mai 2019.

Recurentul-reclamant critică soluția primei instanțe, susținând că nu s-a pronunțat asupra a ceea ce a solicitat, nemulțumit fiind și de modul în care cele două Memorandumuri, a căror anulare a solicitat-o, au fost calificate din punct de vedere al naturii juridice.

Asupra acestei critici, Înalta Curte reține că judecătorului cauzei îi revine obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din același act normativ, instanța trebuie să examineze fiecare pretenție și apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare și a explicațiilor părților, dacă este cazul. După cum, trebuie avute în vedere dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., conform cărora hotărârea va cuprinde: "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Astfel, în raport de dispozițiile precitate, instanța are obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Și, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele.

Or, în cauza de față, sentința de fond nu respectă exigențele procedurale mai sus enunțate, cererea reclamantului nefiind examinată sub toate aspectele, în condițiile în care se pronunță o soluție de admitere în parte a acțiunii, dar partea admisă nu a reprezentat, în realitate, un petit al acțiunii introductive de instanță, după cum se respinge în rest cererea, dar fără o motivare de natură a susține soluția dată.

În aceste condiții, se constată a fi incident motivul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Și, dat fiind că nu este necesar a fi administrate altor probe pentru stabilirea situației de fapt, Înalta Curte, după admiterea recursului, în temeiul art. 496 alin. (1) teza I C. proc. civ., va casa în parte sentința recurată și va proceda la rejudecare în fond a pricinii, reținând următoarele:

Art. 32 din Legea nr. 248/2013 reglementează desemnarea membrilor în Comitetul Economic și Social European, care se realizează după cum urmează:

a) câte 5 membri desemnați prin consens sau, în caz de dezacord, prin vot majoritar simplu de către fiecare parte reprezentată în Consiliul Economic și Social;

b) în cazul în care desemnarea nu se face cu cel puțin 30 de zile înaintea termenului prevăzut pentru nominalizarea reprezentanților în Comitetul Economic și Social European, desemnarea va fi făcută de către Guvern.

În cauză, la data de 20.01.2020 Reprezentanța Permanentă a României pe lângă UE din Bruxelles a comunicat Prim-Ministrului României, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Muncii și Protecției Sociale și Secretarului General al Guvernului României, Procedura de numire a membrilor Comitetului Economic și Social European pentru perioada 2020- 2025, precizând ca statele membre trebuie să transmită listele membrilor propuși pana la 1 iunie 2020.

La 30.04.2020, F. a emis Adresa nr. P 10 către pârâții Guvernul României și Secretarul General al Guvernului, prin ca