ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1088/2022

Ședința publică din data de 24 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 20.08.2021, sub nr. x/2021, reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Constanța - Poarta Albă, au solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Dispoziției nr. 47837/ANP din 13.08.2021 emisă de comisarul de poliție penitenciară C. - Director General al Administrației Naționale a Penitenciarelor, până la pronunțarea instanței de fond, în conformitate cu prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința nr. 189/CA din data de 30 septembrie 2021 pronunțată în Dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Penitenciarul Constanța - Poarta Albă și a respins cererea în contradictoriu cu acest pârât pentru lipsa calității procesuale pasive a acestuia.

A admis cererea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor.

A dispus suspendarea executării Dispoziției nr. 47837/ANP din 13.08.2021 și a Deciziei nr. 893/20.08.2021 emise de Directorul General al Administrației Naționale a Penitenciarelor, până la pronunțarea instanței de fond.

A obligat pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor la plata către reclamanți a sumei de 1885 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii primei instanțe a exercitat recurs pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului a susținut că prima instanță a aplicat greșit prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, prin reținerea existenței cazului bine justificat și a pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din același act normativ.

În mod greșit instanța de fond a reținut faptul că Dispoziția nr. 47837/ANP/13.08.2021 emisă de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor este vătămătoare pentru reclamanți, având în vedere faptul că prin aceasta s-a dispus doar o scurtă amânare a rezoluționării solicitărilor de încetare a raportului de serviciu și nu o neaprobare a acestora.

Dispoziția în discuție a fost în vigoare 5 zile lucrătoare, după acest interval s-a aplicat Decizia directorului general nr. 839/20.08.2021, care a instituit un cadru uniform la nivelul celor 45 de unități penitenciare din sistem, a modului de soluționare a cererilor.

La momentul suspendării adresei nr. x/13.08.2021, aceasta își încetase aplicabilitatea.

De asemenea, cererile de încetare a raporturilor de serviciu au fost analizate și soluționate în termenul legal.

Prima instanță a reținut, în mod greșit, că nu există temei legal pentru emiterea acestei dispoziții, însă disp. art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 756/2016 pentru organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor, modificată și completată, permit directorului general să emită decizii și instrucțiuni, aceleași atribuții regăsindu-se și la art. 4 alin. (2) din OMJ nr. 160/C/2018.

Prima instanță a considerat greșit că disp. pct. II din Anexa 1 la H.G. nr. 56/2012 nu prevăd abilitarea directorului general de a stabili prin instrucțiuni o comisie de analiză a cererilor de încetare a raporturilor de serviciu ca urmare a clasării "apt limitat" de către comisiile de expertiză medico-militară.

Scopul comisiei de analiză stabilit prin decizia directorului general nu este acela de a interveni sau a se interpune diagnosticului și recomandărilor aferente deciziei medicale prin care polițistul de penitenciare a fost clasat apt limitat, ci este acela de a stabili o conduită instituțională de urmat în raport de recomandările medicale și atribuțiile profesionale pe care trebuie să le îndeplinească.

Ipoteza în care interpretarea legală ar fi în sensul unui drept discreționar al polițistului de penitenciare de a înceta raporturile de serviciu și ulterior de a beneficia de pensie militară anticipată parțială, fără nicio afecțiune medicală care să-i afecteze capacitatea de muncă sau îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, nu poate fi acceptată.

Este incorectă și interpretarea primei instanțe conform căreia comisia de analiză se substituie directorului penitenciarului în soluționarea cererii de încetare a raporturilor de serviciu, acestui organism revenindu-i numai analizarea recomandărilor comisiei de expertiză medico-militară din perspectiva incapacității persoanei în cauză de a-și desfășura activitatea potrivit atribuțiilor postului.

Arată recurenta-pârâtă că nu există nicio îndoială serioasă cu privire la nelegalitatea actului, motiv pentru care condiția existenței cazului bine justificat nu este îndeplinită, reclamanții invocând numai motive ce țin de fondul pricinii.

Cu privire la condiția pagubei iminente, recurenta-pârâtă susține că nu a fost dovedită, iar simpla invocare a unor aspecte ce țin de neplata salariului sau întârzierea nejustificată a încasării pensiei de serviciu, fără a se prezenta argumente, nu prezintă o pagubă iminentă ce nu mai poate fi reparată.

Intimaților-reclamanți le-a fost comunicată cererea de recurs, însă aceștia nu au formulat întâmpinare și nu au fost prezenți la termenul de dezbateri din data de 24 februarie 2022.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte constată că prevederile în privința cărora recurenta-pârâtă a susținut că au fost aplicate greșit de către prima instanță sunt cele prevăzute de art. 14 alin. (1) și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Potrivit disp. art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Art. 2 lit. ș) și t) din aceeași lege definește paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu", iar cazurile bine justificate, "împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ".

Actele administrative a căror suspendare a executării s-a cerut sunt Dispoziția nr. 47637/ANP/13.08.2021, prin care s-a dispus suspendarea rezoluționării oricăror solicitări de încetare a raporturilor de serviciu, prin pensionare, având ca temei clasarea ca apt limitat de către comisiile de expertiză medico-militară până la noi dispoziții și Decizia nr. 893/20.08.2021 pentru aprobarea instrucțiunilor privind soluționarea cererilor de încetare a raporturilor de serviciu ca urmare a clasării apt limitat, formulate de polițiștii de penitenciare din sistemul administrației penitenciare.

Cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este obligatoriu a se îndeplini cumulativ.

Cu privire la cazul bine justificat, pentru Dispoziția nr. 47837/ANP/13.08.2021, instanța de fond susține că nu are un temei legal inserat în cuprinsul acesteia, iar măsura nu este reglementată din punct de vedere legislativ.

De asemenea, instanța de fond a considerat că actul este vătămător pentru reclamanți, întrucât aceștia au solicitat încetarea raporturilor de serviciu prin pensionare cu începere din data de 16.08.2021, cu drept de pensie de serviciu anticipată parțială.

Înalta Curte constată că, prima instanță, fără să facă o analiză a naturii juridice a actului nr. 47837/ANP/13.08.2021, l-a încadrat în categoria actelor administrative și a reținut că acesta nu este motivat nici în fapt și nici în drept.

Întrucât recurenta-pârâtă nu a criticat calificarea acestui act, instanța de recurs va aprecia că într-adevăr, actul nu este motivat, de unde rezultă că este îndeplinită una dintre condițiile impuse de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, și anume cazul bine justificat.

Nemotivarea actului reprezintă o împrejurare legată de starea de fapt și de drept care este de natură să creeze o îndoială în privința legalității actului administrativ.

Cea de-a doua condiție, paguba iminentă, prejudiciul material viitor și previzibil ce se produce ca urmare a emiterii actului administrativ, nu este îndeplinită în speță, avându-se în vedere că dispoziția de suspendare a fost dată la 13.08.2021, cererea reclamanților de pensionare a fost formulată în data de 16.08.2021, iar Decizia nr. 893/2021, până la care s-a dispus suspendarea rezolvării cererilor, a fost emisă la 20.08.2021.

Așadar, vătămarea despre care vorbește instanța de fond nu s-a produs, deoarece nu există nicio prevedere legală care să oblige autoritatea să soluționeze cererile de pensionare anticipată parțială într-o perioadă de 4 zile de la depunerea acestora.

Întrucât cele două condiții pentru a se dispune suspendarea, este obligatoriu a se îndeplini cumulativ, ceea ce în speță nu s-a realizat, Înalta Curte va constata întrunirea motivelor de nelegalitate cu privire la suspendarea executării Dispoziției nr. 47837/ANP/13.08.2021, până la pronunțarea instanței de fond.

Referitor la întrunirea celor două condiții față de Decizia nr. 893/20.08.2021, instanța de fond a considerat că, cel puțin aparent, directorul general nu avea abilitarea legală să emită instrucțiunile, având în vedere că actele normative indicate în preambulul deciziei nu îi dau o atare competență.

Paguba iminentă, în opinia primei instanțe, ar consta în începerea analizei solicitărilor reclamanților în baza unor instrucțiuni aprobate printr-o decizie aparent nelegală.

Înalta Curte constată că în preambulul Deciziei nr. 893/20.08.2021 au fost indicate disp. art. 18 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, modificată și completată, art. 132 din Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor de penitenciare, modificată și completată, pct. II Anexa 1 la H.G. nr. 56/2012 pentru aprobarea criteriilor si normelor de diagnostic clinic, diagnostic funcțional și de evaluare a capacității de muncă, pe baza cărora se stabilește aptitudinea și încadrarea în grade de invaliditate pentru cadrele militare, soldații și gradații voluntari, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, în partea ce privește păstrarea capacității de muncă în cazul clasării "apt limitat", art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 756/2016 pentru organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor.

În plus, instanța de fond a reținut ca fiind aplicabile și prevederile art. 20 lit. c) și art. 133 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 145/2019.

Din punctul de vedere al abilitării directorului general al ANP de a emite decizii și instrucțiuni, aceasta este dată de dispozițiile art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 756/2016 indicate în preambulul deciziei a cărei suspendare s-a solicitat.

În ceea ce privește abilitarea directorului general al ANP de a emite însăși decizia în discuție, Înalta Curte constată că dispozițiile legale inovate de prima instanță nu se opun, cel puțin aparent, la o astfel de competență a conducătorului autorității.

În acest sens, disp. art. 18 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, permit încetarea raporturilor de serviciu ca urmare a clasării ca inapt sau apt limitat pentru serviciul militar/serviciu de către comisiile de expertiză medico-militară, însă conform art. 132 din Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor de penitenciare, polițistul de penitenciare clasat "apt limitat" de către comisia de expertiză medico-militară pentru care atribuțiile postului ocupat nu permit respectarea recomandărilor comisiei, se pune la dispoziție pe perioada clasării, iar atribuțiile de serviciu îi sunt stabilite de directorul unității cu respectarea recomandărilor comisiei de expertiză medico-militară.

Din cuprinsul acestor dispoziții legale reiese, cel puțin aparent, că nu există o obligație a pensionării celor în cauză, neexistând o legătură de cauzalitate între clasarea "apt limitat" și încetarea raporturilor de serviciu, dimpotrivă, autoritatea are obligația să le găsească acestor persoane atribuții de serviciu în conformitate cu recomandările expertizei și numai în ultimul rând, să se dispună pensionarea acestora.

Prin urmare, cazul bine justificat identificat de către prima instanță nu este îndeplinit, deoarece prevederile legale analizate sunt susceptibile și de o altă interpretare.

În privința pagubei iminente, judecătorul fondului nu a oferit niciun argument, ci doar a reținut că însăși emiterea deciziei poate aduce prejudicii reclamanților, aspect ce nu constituie o justificare pentru îndeplinirea condiției impuse de disp. art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, Înalta Curte va constata că sunt întrunite motivele de nelegalitate invocate și în privința Deciziei nr. 893/20.08.2021.

Față de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să se dispună admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.,

Se vor menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor împotriva sentinței nr. 189/CA din 30 septembrie 2021 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare a executării ca neîntemeiată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 februarie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.