ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 107/2022

Obiectul acțiunii Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia sub nr. x, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Prim-Ministru, Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Afacerilor Interne prin Direcția Generală Juridică, a solicitat instanței emiterea unei ordonanțe președințiale prin care sa se dispună: stabilirea termenului de judecată în procedură de urgenta, având în vedere considerentele Deciziei CCR nr. 392/2021; anularea a Hotărârii de Guvern: nr. 730 din 08.07.2021 și, în consecință, obligarea Guvernului României să emită Hotărâri de Guvern - acte de organizare a executării Legii nr. 55/2020, cu respectarea dispozițiilor Constituției României, deciziilor Curții Constituționale și legilor in vigoare, fără a substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege; să fie obligat Guvernul să emită o hotărâre de încetare a stării de alertă.

Hotărârea recurată Prin sentința civilă nr. 158 din 28 iulie 2021, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Prim-Ministru, Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Afacerilor Interne prin Direcția Generală Juridică

Recursul Împotriva sentinței civile nr. 158 din 28 iulie 2021 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a formulat recurs, în temeiul dispozițiilor art. 488 pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii. În susținerea motivelor de recurs, reclamanta a arătat că prin acțiunea introductivă a solicitat să se dispună stabilirea termenului de judecată a cererii, în procedura de urgență, având în vedere considerentele Deciziei CCR nr. 392/2021 și să se dispună anularea H.G. nr. 730/2021 și, în consecință, să dispună obligarea Guvernului României să emită Hotărâri de Guvern - acte de organizare a executării Legii nr. 55/2020, cu respectarea dispozițiilor Constituției României, deciziilor Curții Constituționale și legilor in vigoare, fără a substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege; și să fie obligat Guvernul să emită o hotărâre de încetare a stării de alertă. În esență, recurenta a susținut că în cauză este aplicabil C. proc. civ. care reprezintă drept comun de procedură în orice materie conține o procedură care are termene procedurale scurte care corespund necesității de soluționare a unei acțiuni în anularea unui act administrativ normativ cu perioadă de valabilitate scurtă, respectiv procedura ordonanței președințiale. Or, așa cum prevede art. 2 alin. (2) C. proc. civ., dispozițiile C. proc. civ. se aplică în orice materie, dacă legile care le reglementează (cum este în speță Legea nr. 554/2004 nu conține dispoziții contrare). Tocmai în această situație ne aflăm în speță. Astfel, C. proc. civ. prevede în mod expres la art. 5 că instanța nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede o procedură expresă care să permită soluționarea cauzei într-un termen optim pentru a asigura accesul eficient și eficace la instanță. Însă, din acțiunea introductivă, rezultă că motivele de fapt și de drept invocate sunt veritabile motive pe fondul acțiunii și nu motive care să vizeze cele trei condiții de admisibilitate ale unei ordonanțe președințiale clasice. Potrivit art. 126 alin (6) din Constituție este garantat controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice-pe calea contenciosului administrativ. Potrivit art. 21 alin. (1)-(3) din Constituția României: orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor și libertăților sale, nicio lege neputând îngrădi exercitarea acestui drept, iar părțile au dreptul la un proces echitabil și soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil. Dreptul la un proces echitabil este garantat și de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar potrivit art. 20 din Constituția României. Instanța de fond, prin hotărârea recurată, a procedat la greșita soluționare a excepției inadmisibilității, fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8NCPC, instanța de fond făcând o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material și procesual incidente. În opinia recurentei, o ordonanță președințială reprezintă o hotărâre a unei instanțe de judecată care impune ca o persoană să întreprindă sau să înceteze o acțiune. Legislația UE permite ordonanțele președințiale într-o gama amplă de situații. Acestea pot proteja drepturi individuale însă, în același timp, pot și restrânge drepturile altor persoane. Acest lucru înseamnă că este necesară identificarea unui echilibru just pentru a asigura proporționalitatea și corectitudinea acestei măsuri. Formalismul excesiv se referă la interpretarea strictă a normelor de procedură, care ar putea priva reclamanții de dreptul de acces la instanță. CEDO a considerat că interpretarea deosebit de strictă a normei de procedură a afectat dreptul de acces la instanță. Curtea a precizat că, în cazuri cum ar fi acestea, rolul său este de a decide dacă normele de procedură în cauză au fost menite să asigure buna administrare a actului de justiție și să respecte principiul securității juridice. Interpretarea Curții Supreme a normei în cauză nu a servit acestor obiective și a privat reclamantul de examinarea completă a fondului cauzei. Principiul contradictorialității se referă numai la aspectele de fapt. Argumentele de ordin juridic exprimate de părți sunt irelevante pentru succesul procesului, având în vedere cunoștințele de specialitate adecvate ale instanței. Conform jurisprudenței stabilite a CJUE instanțele naționale sunt obligate să interpreteze dreptul național, în conformitate cu dreptul comunitar, datorită priorității acestuia din urmă. Opusul principiului disponibilității este principiul oficialității: în această situație, instanța va cerceta cazul, nefiind ținută să se rezume doar la cererile părților. Principiul oficialității se aplică, printre altele, în procesul penal, în procedurile necontencioase și în procesele din contencios-administrativ. Judecătorul nu este ținut de argumentele juridice ale părților, ci doar de aspectele invocate în cererile lor, instanța de fond acționând în sens contrar. Astfel, instanța a reținut că subsemnata am solicitat judecarea fondului, iar nu măsuri cu caracter vremelnic, ca urmare a constatării existenței unei aparențe în drept, fără prejudecarea fondului. Cu toate acestea, instanța a considerat că se află în imposibilitate de a judeca pe fond, din cauza limitărilor impuse de condițiile de admisibilitate ale procedurii ordonanței președințiale și din cauza că efectele măsurilor dispuse nu ar avea caracter temporar. Instanța, prin hotărârea recurată, a reținut din decizia CCR 392/2021 faptul că nu există o procedură adecvată, care să permită în mod real accesul la justiție, în vederea atacării hotărârilor de guvern, adoptate în baza Legii 55/2020, cât timp sunt în vigoare și produc efecte, prin care să se poată cerceta fondul, deci nu doar să se dispună mazuri cu caracter provizoriu, în condițiile existenței unei aparențe în drept, însă a calificat cererea drept una prin care se pot dispune doar măsuri provizorii, fără antamarea fondului. Contradicția instanței este triplă, având în vedere și faptul că s-a cerut o judecată pe fond, dar cu termene foarte scurte, doar împrumutate de la ordonanța președințială. Prin urmare, recurenta a apreciat că instanța de fond a calificat greșit cererea și a aplicat greșit procedura, într-un mod extrem de rigid și formalist, care încalcă dreptul la un proces echitabil și accesul la justiție. De asemenea, recurenta a arătat că are calitate și interes în susținerea acțiunii, având în vedere dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 19 din Legea nr. 554/2004 care permit persoanei vătămate să ceară despăgubiri prin cererea de anulare a actului administrativ sau pe cale separată. Or, prin acțiune, reclamanta a arătat că prin H.G. nr. 730/2021 adoptată în mod nelegal, îi sunt restrânse drepturi și libertăți fundamentale

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare prin care a invocat excepțiile tardivității și lipsei de interes a recursului, în subsidiar solicitând respingerea acestuia ca nefondat. În susținerea excepției tardivității recursului, intimatul-pârât a arătat că raportat la termenul de 5 zile care curge de la pronunțarea sentinței, depunerea recursului la data de 04.08.2021, este tardivă. În ceea ce privește lipsa de interes a recursului, a arătat că hotărârea de Guvern contestată nu mai este în vigoare, astfel că recurenta nu ar putea obține un beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de admitere a recursului.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 08.11.2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 13.01.2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Asupra excepțiilor tardivității și lipsei de interes a recursului: Cu titlu prealabil, se constată că, prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepțiile tardivității și lipsei de interes a recursului. Excepția tardivității recursului invocată de intimatul-pârât va fi respinsă ca nefondată, având în vedere că recursul a fost înregistrat în termenul de 5 zile de la pronunțarea sentinței, prevăzut în dispozitivul acesteia, cu respectarea prevederilor art. 1000 C. proc. civ. Astfel, contrar susținerilor intimatului-pârât, din actele și lucrările dosarului rezultă că recursul a fost înregistrat la instanță, prin email, la data de 03.08.2021, sentința recurată fiind pronunțată la data de 27.07.2021. Astfel, se constată că în cauză au fost respectate prevederile art. 1000 C. proc. civ., potrivit cărora "….ordonanța este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la pronunțare, dacă s-a dat cu citarea părților, și de la comunicare, dacă s-a dat fără citarea lor". De asemenea, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes ca nefondată, având în vedere efectele diferite produse de ieșirea din vigoare a Hotărârii de Guvern contestate, invocată de pârât, și anularea acesteia, solicitată de reclamantă. Asupra recursului declarat Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte reține că recursul este fondat, în limitele și în considerarea celor în continuare arătate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Afacerilor Interne, anularea Hotărârii de Guvern nr. 730 din 08.07.2021 și, în consecință, obligarea Guvernului României la emiterea de Hotărâri de Guvern - acte de organizare a executării Legii nr. 55/2020, cu respectarea dispozițiilor Constituției României, deciziilor Curții Constituționale și legilor in vigoare, fără a substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege; și să fie obligat Guvernul să emită o hotărâre de încetare a stării de alertă. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, prima instanță reținând că, din analiza art. 997-1.001 C. proc. civ., rezultă că nu este admisibilă o acțiune în anularea unui act administrativ pe calea ordonanței președințiale, din moment ce în cadrul acesteia nu poate antama fondul și nici nu dispune decât "măsuri provizorii", anularea unui act neîncadrându-se în această categorie. Instanța de control judiciar constată că soluția primei instanței este nelegală, reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., se impune soluția de casare în soluționarea recursului, "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității." Înalta Curte constată că art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. privind nulitatea actelor de procedură, definită ca fiind "sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă", care se regăsește actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărții I din C. proc. civ., reglementează deopotrivă nulitatea absolută și pe cea relativă, nulitatea condiționată și nulitatea necondiționată de existența unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulitățile pot fi invocate și efectele pe care le produce aplicarea sancțiunii. Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii. Constată instanța de control judiciar, în acest context de reglementare, că aspectele învederate de către recurentă în motivarea cererii de recurs, referitoare la calificarea eronată a acțiunii ca fiind ordonanță președințială în loc de cerere de drept comun, sunt fondate. Astfel, procedând la verificarea actelor și lucrărilor dosarului, Înalta Curte, constată că din motivele invocate prin cererea de chemare în judecată rezultă în mod evident că reclamanta a înțeles să solicite anularea H.G. nr. 730/2021 pe calea unei cereri în anularea actului administrativ, întemeiată de dispozițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Deși a indicat și dispozițiile care reglementează ordonanța președințială, din cuprinsul cererii rezultă că reclamanta a intenționat, prin invocarea acestora, exclusiv judecata de urgență a cererii în anulare pe care a formulat-o. Este adevărat că un asemenea demers nu este reglementat de C. proc. civ., însă, în contextul menționat, mai mult, în condițiile în care, cu ocazia dezbaterilor la termenul din 28.07.2021, a precizat astfel cum s-a reținut prin practicaua sentinței nr. 158/28.07.2021, că cererea dedusă judecății reprezintă o acțiune pe fond, nu o ordonanță președințială, instanța nu a dat eficiență dispozițiilor prevăzute de art. 22 din C. proc. civ. Înalta Curte reține că judecătorului cauzei îi revine obligația de a se pronunța asupra a ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din același act normativ, instanța trebuie să examineze fiecare pretenție și apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare și a explicațiilor părților, dacă este cazul. Or, în cauza de față, sentința de fond nu respectă exigențele procedurale stabilite sub sancțiunea nulității, cauza nefiind examinată conform voinței reclamantei, fiind astfel încălcate norme de procedură care reglementează principii procesuale fundamentale. Pe cale de consecință, Înalta Curte constată că prima instanță a soluționat litigiul prin raportare la dispozițiile legale care reglementează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, fără a da prioritate voinței reclamantei, care, prin cererea de chemare în judecată, a formulat acțiune în anularea H.G. nr. 730/2021, întemeiată de dispozițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, încălcând astfel principiul disponibilității, ce reprezintă o reflexie a libertății de voință a părților litigante, manifestată în perimetrul drepturilor procesuale ale acestora. În acest mod, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil, fiindu-i cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză. Prin urmare, instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, conform celor mai sus expuse. În raport cu această soluție nu se mai impune analizarea criticilor care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă, aceste critici privind soluționarea cererii în anulare care nu a fost analizată de prima instanță. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de considerentele expuse, Înalta Curte, în baza dispozițiilor art. 497 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat împotriva sentinței nr. 158 din 28 iulie 2021 a Curții de Apel Alba Iulia, va casa hotărârea recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. PENTRU ACESTE MOTIVE,