ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2977/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26.09.2017, sub nr. dosar x/2017, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, solicitând obligarea acestuia la soluționarea cererii de despăgubire înregistrată sub nr. x/10.11.2015. În motivarea cererii, reclamantul a susținut că în urma evenimentului rutier din data de 22.05.2015 s-a adresat pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților cu solicitarea de plată a despăgubirilor cuvenite în cuantum de 56.433,94 RON, conform cererii de plată nr. x din data de 10.11.2015, aferentă dosarului de daune x, însă pârâtul i-a comunicat o adresă la data de 15.06.2017, la aproximativ 2 ani de la data înregistrării cererii de plată, prin care i-a comunicat că a fost sesizat organul de urmărire penală, refuzându-i astfel soluționarea cererii de plată prin emiterea unei decizii în acest sens. A considerat că pârâtul i-a refuzat soluționarea cererii de plată cu exces de putere, sesizând organul de urmărire penală doar pe baza unei aprecieri a reprezentanților săi, în opinia sa soluționarea cererii de plată nefiind împiedicată în niciun fel de formularea unei sesizări penale.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1491 din data de 28 martie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților. În esență, instanța de fond a reținut că pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților s-a aflat în imposibilitate obiectivă de a soluționa cererea de plată formulată la data de 10.11.2015, imposibilitate determinată de motive obiective, neimputabile acestuia.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate. A invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată și obligării pârâtului la soluționarea cererii de despăgubire nr. x/10.11.2015, prin emiterea unei decizii motivate. În dezvoltarea motivului de nelegalitate invocat, recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 2 lit. i) și n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reținând în mod eronat că în speță nu este vorba despre refuzul pârâtului de soluționare a cererii de plată. Refuzând să adopte o decizie motivată în legătură cu cererea sa de plată, prin invocarea în acest sens a existenței dosarului penal nr. x/2017 înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Judecătoria sectorului 1 București, pârâtul și-a exercitat dreptul de apreciere cu exces de putere, în opinia părții acesta reprezentând un refuz nejustificat de soluționare a cererii. În continuare, a evidențiat aspectele pe care le-a considerat a contura excesul de putere al pârâtului în soluționarea cererii sale de plată și a precizat că, în raport de data înregistrării solicitării din anul 2015, de data înregistrării sesizării penale din anul 2017 și de data soluționării cauzei din anul 2018, termenul de peste 3 ani este excesiv și în dezacord cu accepțiunea unui termen rezonabil de soluționare a cererii, fiind de natură a-i vătăma interesele. A mai susținut recurentul-reclamant că nu a fost respectat niciun criteriu al proporționalității cu privire la interesul său, de vreme ce soluționarea unei sesizări penale se poate întinde pe o perioadă îndelungată de timp, astfel încât este privat de dreptul de a i se stabili cu certitudine drepturile aferente cererii de plată prin emiterea unei decizii motivate în urma analizării fondului solicitării de plată a sumei de 53.823,93 RON. În fine, a arătat că soluționarea cererii sale de plată nu este împiedicată de formularea unei sesizări penale, de vreme ce suspiciunea săvârșirii unei infracțiuni nu are nicio justificare, pârâtul având la îndemână toate elementele pentru a stabili întinderea despăgubirilor ce i se cuvin sau, dimpotrivă, dacă nu este justificată acordarea acestora.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal suspendarea judecății recursului, în temeiul prevederilor art. 413 alin. (1) pct. 2 și alin. (2) C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii de fond ca temeinică și legală. Prin încheierea de ședință din data de 28 octombrie 2020, Înalta Curte a respins cererea de suspendare a judecății recursului, formulată de intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, și a fost acordat termen pentru continuarea judecății la data de 19.05.2021, când pricina a fost reținută spre soluționare.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a argumentelor invocate în apărare de către intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, precum și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul recurentului-reclamant este nefondat, pentru considerentele ce succed. Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant, Înalta Curte reține că în urma evenimentului rutier din data de 22.05.2015 reclamantul a depus la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților cererea înregistrată sub nr. x din 10.11.2015, prin care a solicitat plata despăgubirilor cuvenite în cuantum de 56.433,94 RON, în dosarul de daune x deschis în cadrul poliței de asigurare emise de asigurătorul S.C. B. S.A. La data de 03.12.2015 s-a pronunțat încheierea Tribunalului București, secția a VII-a civilă în dosarul nr. x/2015, prin care s-a dispus deschiderea procedurii falimentului asigurătorului, hotărârea rămânând definitivă la 28.04.2016. Prin adresa nr. x emisă la data de 15.06.2017, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților i-a adus la cunoștință reclamantului că a fost sesizat organul de urmărire penală, în temeiul art. 61 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind noul C. proc. pen. Împotriva adresei menționate s-a formulat contestație, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26.09.2017, reclamantul solicitând admiterea acțiunii și obligarea pârâtului să procedeze la soluționarea cererii sale de plată prin decizie motivată. Prima instanță a infirmat susținerile reclamantului referitoare la incidența art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, în sensul existenței unui refuz de soluționare a cererii de plată considerând că, dimpotrivă, nu este vorba despre un refuz de plată deoarece pârâtul nu și-a exprimat explicit voința de a nu rezolva cererea de plată din moment ce solicitarea de plată nu a fost încă soluționată, apreciind în acest sens că sunt incidente prevederile art. 8 teza a II-a din același act normativ, respectiv nesoluționarea în termen a cererii de plată. Criticile recurentului-reclamant, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează, în esență, greșita interpretare și aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor art. 2 lit. i) și n) din Legea nr. 554/2004 în referire la noțiunile refuzului nejustificat de a soluționa o cerere și la excesul de putere. Concret, recurentul-reclamant a susținut că în mod greșit instanța de fond a apreciat că nu este vorba despre un refuz nejustificat de soluționare a cererii de plată, în opinia sa refuzul pârâtului de a da curs solicitării formulate în sensul emiterii unei decizii motivate în legătură cu această solicitare reprezentând o exercitare a dreptului de apreciere cu exces de putere. În apărare, pârâtul a susținut că este greu de respectat termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 în cadrul procedurii de soluționare a cererilor de despăgubiri, având în vedere numărul mare de solicitări de plată și etapele care trebuie parcurse în analiza și soluționarea acestora și a căror îndeplinire nu este, de principiu, compatibilă cu durata acestuia, susțineri apreciate întemeiate de către judecătorul fondului. În ceea ce privește solicitarea de plată, a susținut că Fondul și-a îndeplinit obligația de a analiza cererea de plată a reclamantului, însă a constatat că există suspiciuni cu privire la săvârșirea unor fapte penale în sistemul asigurărilor și a sesizat organele de urmărire penală, aspect ce a determinat suspendarea procedurii de soluționare a cererii de despăgubiri până la clarificarea aspectelor sesizate. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrative emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile". De asemenea, noțiunea de exces de putere, conform dispozițiilor de la lit. n) a actului normativ menționat, reprezintă "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor". Art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 permite persoanei vătămate să se adreseze instanței de contencios administrativ atunci când se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Aplicând dispozițiile legale menționate situației de fapt stabilite în cauză, Înalta Curte reține că sunt incidente prevederile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, mai exact prima ipoteză cuprinsă în text referitoare la vătămarea într-un drept prevăzut de lege sau interes legitim, prin nesoluționarea în termen a unei cereri, dat fiind că solicitarea reclamantului de despăgubiri nu a fost soluționată, cum în mod corect a reținut și instanța de fond. În argumentarea opiniei expuse supra, instanța de control judiciar reține că, deși recurentul-reclamant a invocat refuzul nejustificat al pârâtului de a-i soluționa cererea de plată și, implicit, de a emite decizia de acordare a despăgubirilor conform pretențiilor sale, acesta nu a dovedit existența refuzului nejustificat din partea autorității pârâte de a răspunde sau de a soluționa cererea, iar răspunsul transmis de autoritatea pârâtă cu adresa nr. x din data de 15.06.2017 nu echivalează cu un refuz nejustificat de soluționare a cererii, în sensul prevederilor legale. În realitate, prin înscrisul menționat i-a fost adusă la cunoștință sesizarea organului de urmărire penală în temeiul art. 61 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind noul C. proc. pen. Prin urmare, în legătură cu solicitarea de plată recurentul-reclamant a primit înștiințarea referitoare la sesizarea organelor de cercetare penală, determinată de existența unor suspiciuni cu privire la săvârșirea de fapte penale în sistemul asigurărilor. Or, împrejurarea că reclamantul nu a primit răspunsul dorit întrucât cererea nu i-a fost soluționată în modalitatea pretinsă, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, răspunsul neputând fi condiționat de soluționarea favorabilă a cererii acestuia, aspect ce rezultă și din cuprinsul dispozițiilor art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, potrivit cărora "autoritățile și instituțiile publice sesizate au obligația să comunice petiționarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiției, răspunsul, indiferent dacă soluția este favorabilă sau nefavorabilă." În acest context, nu pot fi primite susținerile recurentului-reclamant referitoare la refuzul nejustificat al intimatului-pârât de a adopta o decizie motivată în legătură cu cererea sa de plată, refuz pretins a fi exercitat cu exces de putere. În plus, conform susținerilor pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, acesta nu preia ope legis obligațiile unui asigurător în faliment, nu este succesorul în drepturi și obligații al asigurătorului în faliment S.C. B. S.A. și nu execută contractele de asigurare încheiate de asigurătorul menționat, nepreluând riscul executării contractelor de asigurare. În acest sens, persoanele interesate să primească despăgubiri rezultate din contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul în faliment, au vocația de a solicita realizarea dreptului de creanță pretins în procedura specială a cererii de plată reglementată de Legea nr. 213/2015 și de Norma ASF nr. 16/2015, lucru pe care l-a și făcut reclamantul, pârâtul emițând în final Decizia nr. 16061 din 26.07.2018, de respingere a cererii de plată. Cât privește criticile privind exercitarea dreptului de apreciere cu exces de putere din perspectiva termenului rezonabil de soluționare a cererii de plată, Înalta Curte reține că nu este prevăzut un termen special de soluționare a cererilor de despăgubiri. În plus, în acord cu judecătorul fondului, constată că neaplicarea termenului de drept comun de 30 de zile nu poate echivala cu acceptarea amânării sine die a soluționării cererii, în funcție de voința exclusivă a autorității publice pârâte. Sub acest aspect este de observat că, în lipsa unei dispoziții exprese, instanța este datoare să exercite un control asupra dreptului de apreciere al autorității administrative pentru a asigura o protecție reală a drepturilor fundamentale ale cetățenilor consfințite prin Constituția României și Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Pentru realizarea acestui scop omisiunea legiuitorului național poate fi complinită prin raportare la termenul rezonabil statuat în Convenția Europeană a Drepturilor Omului, termen care constituie o componentă esențială a dreptului consfințit de art. 6 din Convenție, respectiv dreptul la un proces echitabil. În cauză, este incontestabil că reclamantul are dreptul la un proces echitabil - drept garantat de art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 21 alin. (3) din Constituția României - drept care implică, între alte cerințe, și o durată rezonabilă a soluționării cererii sale. Însă, este incontestabil și faptul că în cadrul calculării termenului rezonabil se iau în considerare durata procedurilor administrative impuse de lege, precum și existența unor motive obiective de temporizare a procesului de soluționare. Pe de altă parte, în lipsa unei prevederi exprese a termenului maxim de soluționare a cererii, nu se poate desprinde concluzia potrivit căreia pârâtul nu este ținut de respectarea dreptului la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil și că nu are obligația să se pronunțe într-un termen cât mai scurt posibil asupra cererii reclamantului. În aceste condiții, deși legea nu impune un termen maxim determinat pentru emiterea deciziei de către pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, necesitatea respectării termenului rezonabil al litigiului declanșat prin cererea reclamantului de acordare a despăgubirilor în cuantum de 56.433,94 RON impune verificarea motivelor invocate de către pârât pentru întârzierea soluționării cererii reclamantului. În speță, din cuprinsul adresei nr. x/15.06.2017 emisă de pârât în dosarul de daună aferent cererii de plată formulate de reclamant, rezultă că organele de urmărire penală au fost sesizate în temeiul art. 61 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind noul C. proc. pen., în considerarea faptului că au existat suspiciuni cu privire la săvârșirea unor fapte penale în sistemul asigurărilor. Așadar, a avut loc o temporizare a cursului soluționării cererii de plată a reclamantului, până la finalizarea cercetărilor penale, motiv obiectiv și neimputabil pârâtului. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte apreciază că reținerea săvârșirii unei infracțiuni în legătură cu documentele ce compun dosarul de daună aferent cererii de plată - obiect al prezentului litigiu, ar avea o "înrâurire hotărâtoare" în procesul de soluționare a acesteia, de vreme ce aspectele sesizate și care fac obiectul urmăririi penale vizează chiar suspiciunea privind lipsa autenticității scrisului autorului cererii de plată, precum și a realității datei producerii evenimentului asigurat și a împrejurărilor în care a avut loc, fiind de natură a influența modul de soluționare a cererii. De altfel, în jurisprudența instanței supreme s-a arătat în mod constant că este necesară o examinare în concret a existenței indiciilor săvârșirii unei infracțiuni și a "înrâuririi hotărâtoare" pe care ar putea-o avea soluția penală în cauză. În considerarea acelorași argumente, instanța de control judiciar reține că sunt nefondate și susținerile recurentului-reclamant privind vătămarea intereselor sale și nerespectarea principiului proporționalității ca urmare a nesoluționării cererii de plată, câtă vreme este pusă sub semnul îndoielii chiar identitatea persoanei care a formulat respectiva solicitare, în acest sens organele îndrituite a clarifica aceste aspecte dispunând începerea urmăririi penale in rem cu privire la săvârșirea unor infracțiuni în legătură cu sistemul asigurărilor, inclusiv în privința evenimentului rutier în discuție. Or, câtă vreme pârâtul s-a aflat în imposibilitate de a soluționa cererea de plată a reclamantului din motive obiective, neimputabile acestuia, depășirea unui termen rezonabil de soluționare fiind justificată de existența dosarului penal al Parchetului de pe lângă Judecătoria sector 1 București nr. 4703/P/2017, în cadrul căruia se efectuau cercetări sub aspectul săvârșirii infracțiunilor prevăzute și pedepsite de art. 32 rap. la art. 245 alin. (1), art. 320 alin. (1), art. 323 și art. 326 C. pen., soluția de respingere a acțiunii reclamantului ca neîntemeiată este legală, urmând a fi menținută în consecință.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Față de considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul recurentului-reclamant și va menține sentința de fond atacată, întrucât nu a identificat motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond pronunțând o hotărâre cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs, precum și emiterea ulterioară a Deciziei nr. 16061/26.07.2018 de către pârât nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.