ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2653/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Justiției prin Ministrul Justiției, solicitând suspendarea executării Ordinului nr. 3218/C emis de către Ministerul Justiției - prin ministrul justiției B. la data de 10.08.2020, cu privire la suspendarea sa din exercițiul profesiei, în calitate de executor judecătoresc cu sediul biroului în circumscripția Judecătoriei Iași, Camera Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Iași.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 104 din 4 noiembrie 2020 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal pronunțată în dosarul nr. x/2020, s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 104 din 4 noiembrie 2020 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta a declarat recurs (înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021), criticând-o prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, urmare a reanalizării motivelor invocate prin acțiunea principală, să se constate netemeinicia hotărârii pronunțate cu consecința admiterii recursului și a modificării în tot a hotărârii recurate, însă reținând din considerentele sentinței faptul că instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția necesității prevenirii pagubei iminente. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta a susținut că sentința recurată a fost pronunțată cu greșita aplicare a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, a arătat că a dovedit existenta cazului bine justificat, cu respectarea întocmai a dispozițiilor art. 2 lit. t) din Legea 554/2004 sens în care a arătat că apreciază că măsura dispusă de Ministrul justiei prin Ordinul 3218/C/2020 este în neconcordanță cu dispozițiile Legii 188/2000 privind executorii judecătorești, dar și cu Regulamentul de punere în aplicare a Legii, aprobat prin Ordinul Ministerului Justiției 210/2001 cu modificările si completările ulterioare - art. 49 lit. 1, respectiv dispozițiile art. 24 și art. 23 din Legea nr. 188/2000. In opinia recurentei, art. 48 din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 stabilește în mod clar situațiile în care se dispune sau se aprobă suspendarea din exercițiul profesiei de executor judecătoresc, anume în cazurile prevăzute de art. 23 lit. a), b) și c) din lege - la solicitarea motivată a Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, sau din oficiu. Dispozițiile art. 48 din Regulament se corelează cu cele ale art. 23 din Legea 188/2000 care menționează cazurile în care intervine încetarea calității de executor judecătoresc - aici facand trimitere în special la dispozițiile lit. e) din articolul enunțat. Ca urmare, a apreciat că din lecturarea Ordinului 3218/C/2020 se observa dincolo de orice dubiu faptul că acesta a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 24 lit. a) din Legea 188/2000, text care menționează că "exercițiul funcției de executor judecătoresc se suspendă: a) in situațiile prevăzute la art. 49 lit. d) și art. 50 alin. (1)". Astfel, dispoziția de suspendare a reclamantei din exercițiul funcției de executor judecătoresc pentru o perioadă nedeterminată concret - anume pâna la soluționarea definitivă a procesului penal 480/45/2019, în care are calitate de inculpată - este o dispoziție dată cu încălcarea prevederilor legale, cat timp nu este clar definiția perioada pentru care operează suspendarea sa din funcția de executor judecătoresc. In apărare a înteles să invoce prevederile art. 48 [1] din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, potrivit cărora "orice persoana acuzată este prezumată nevinovata până ce vinovăția va fi stabilită in conformitate cu legea" - astfel că și în cazul reclamantei trebuie să prevaleze prezumția de nevinovăție pâna la soluționarea definitivă a cauzei penale. Cât timp printr-un act administrativ îi este încălcat un drept - prezumția de a fi considerată nevinovată - a apreciat recurenta că acest act poartă o îndoială serioasă in privința legalității - motiv față de care instanța de fond trebuia să dea apreciere cuvenită motivației, să o rețină ca fiind legală și pertinentă și astfel să dispună admiterea cererii privind suspendarea actului administrativ astfel contestat și să retina astfel îndeplinirea primei condiții de admisibilitate pentru suspendarea actului administrativ. In ceea ce privește cea de-a doua condiție de admisibilitate a admiterii unei cereri de suspendare a actului administrativ - prevăzută de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 - anume existenta și prevenirea unei pagube iminente, a susținut recurenta că aplicarea Ordinului 3218/2020 i-a cauzat prejudicii morale și materiale greu de înlăturat, punand-o în imposibilitate de a-și onora obligațiile profesionale asumate în cadrul dosarelor de executare silită înregistrate la biroul de executor judecătoresc în cadrul căruia activa înainte de suspendare, situație care a condus la crearea unor prejudicii materiale în special clienților creditori, aflați în imposibilitate de a-si recupera creanțele datorate acestora de debitorii asupra cărora incepuse procedura de executare silită.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Justiției a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. În esență, a susținut că, în mod corect, instanța de fond a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 17 martie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 22 aprilie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin Ordinul nr. 3218/C/10.08.2020 Ministerul Justiției, în baza sesizării Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești nr. 61903/29.07.2020, a decis suspendarea doamnei executor judecătoresc A. din exercițiul funcției, până la soluționarea procesului penal. În motivarea ordinului contestat, s-a arătat că potrivit certificatului de grefă emis de Curtea de Apel Iași, în data de 21.07.2020, s-a certificat faptul că prin Decizia nr. 21/10.07.2020 a Curții de Apel Iași, secția penală și pentru cauze cu minori, în dosarul nr. x/2019, în baza art. 396 alin. (2) C. proc. pen.., s-a dispus condamnarea reclamantei, executor judecătoresc, la o pedeapsă de 2 ani și 8 luni de închisoare pentru săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu prevăzută și pedepsită de art. 297 alin. (1) din C. pen., iar în baza art. 67 alin. (2) din C. pen. s-a aplicat pedeapsa complementară a interzicerii drepturilor prevăzute de art. 66 alin. (1) lit. a), b) și g) din C. pen. pe o perioadă de 4 ani, aplicându-se, totodată, pedeapsa accesorie a interzicerii drepturilor prevăzute de art. 66 alin. (1) lit. a), b) și g) din C. pen., în condițiile art. 65 din C. pen. și în baza art. 396 alin. (2) C. proc. pen. s-a dispus condamnarea la o pedeapsă de 1 an închisoare pentru săvârșirea infracțiunii de fals intelectual prevăzută și pedepsită de art. 321 alin. (1) din C. pen., urmând a executa pedeapsa rezultantă finală de 3 ani închisoare, pe lângă care se aplică pedeapsa complementară a interzicerii drepturilor prevăzute de art. 66 alin. (1) lit. a), b) și g) din C. pen. (dreptul de a fi ales în autorități publice sau în orice alte funcții publice, dreptul de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorităților de stat și dreptul a de a exercita profesia de executor judecătoresc) pe o perioadă de 4 ani, conform art. 45 alin. (1) din C. pen.. Ministerul Justiției a invocat, totodată, prevederile art. 24 lit. a), art. 25 alin. (1), art. 50 alin. (1) și art. 51 din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, și dispozițiile art. 48 lit. a) din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001. În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Justiției prin Ministrul Justiției, solicitând suspendarea executării Ordinului nr. 3218/C din 10.08.2020 emis de către Ministerul Justiției prin ministrul justiției B.. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamanta criticând-o prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, amintește instanța că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, aceleași argumente invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia. Astfel, recurenta-reclamantă a invocat faptul că suspendarea din profesie se putea dispune doar în cazurile prevăzute de art. 23 din Legea nr. 188/2000, respectiv când operează încetarea calității de executor judecătoresc, iar suspendarea în situația prevăzută art. 49 lit. d) din lege ar putea fi dispusă doar pentru o durată de 6 luni. S-a mai invocat faptul că prin suspendarea din exercițiul funcției se aduce atingere prezumției de nevinovăție, având în vedere că sentința de condamnare pronunțată de Curtea de Apel Iași nu este definitivă. În aceste condiții, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, analiza îndeplinirii condițiilor pentru a se dispune suspendarea din exercițiul funcției de executor judecătoresc presupunând o analiză detaliată a circumstanțelor în care aceasta a fost dispusă, neputându-se reține la acest moment existența unor îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului a cărui suspendare se solicită, temeiurile de drept invocate de către pârât și situația de fapt avută în vedere justificând, în aparență, luarea măsurii suspendării din exercițiul funcției. Instanța de control judiciar constată că recurenta-reclamantă invocă incidența prevederilor art. 49 lit. d) din Legea nr. 188/2000, care însă nu au fost avute în vedere la emiterea ordinului. Astfel, în cuprinsul Ordinului nr. 3218/C din 10.08.2020 emis de către Ministerul Justiției sunt menționate prevederile art. 50 alin. (1) din Legea nr. 188/2000, care reglementează un alt caz de suspendare din exercițiul funcției de executor judecătoresc, situație avută în vedere de către pârât la emiterea ordinului suspendarea fiind o măsură care încetează odată cu soluționarea definitivă a procesului penal, iar nu la expirarea unui termen de 6 luni așa cum încearcă să inducă recurenta. Totodată, instanța de recurs constată că este nereală specularea făcută de recurentă cu privire la necorelarea între dispozițiile Legii nr. 188/2000 și cele ale Regulamentului de punere în aplicare, raportându-se la forma Regulamentului de la momentul intrării în vigoare, în condițiile în care atât Legea nr. 188/2000, cât și acest regulament au suferit modificări de-a lungul timpului. Astfel, de la momentul republicării în anul 2011 a Legii nr. 188/2000, art. 23, ce reglementa cazurile de suspendare din exercițiul funcției, a devenit art. 24 și prin urmare referirile din regulament privind procedura de suspendare privesc art. 24, cum în mod corect a reținut și prima instanță. În ceea ce privește atingerea adusă prezumției de nevinovăție invocată de recurentă, Înalta Curte reține că potrivit art. 50 alin. (1) din Legea nr. 188/2000, suspendarea din funcția de executor judecătoresc se dispune odată cu constatarea existenței unei condamnări în primă instanță pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate, fiind o măsură impusă de lege cu titlu provizoriu până la finalizarea procesului penal. Or, proporționalitatea măsurii și asigurarea respectării prezumției de nevinovăție ar presupune, eventual, un control de constituționalitate, iar nu de legalitate a actului administrativ prin care s-a dispus suspendarea din exercitarea funcției de executor judecătoresc. În acord cu opinia judecătorului fondului, instanța de control judiciar apreciază că luarea măsurii suspendării din funcția de executor judecătoresc de către ministrul justiției nu este de natură a prejudeca fondul cauzei penale și nici nu reprezintă o anticipare a unei pedepse, această măsură dispunându-se datorită trimiterii în judecată penală a executorului judecătoresc, iar nu ca urmare a înlăturării prezumției de nevinovăție. Astfel, art. 2 din Legea nr. 188/2000 prevede că executorii judecătorești îndeplinesc un serviciu de interes public, iar actele acestora sunt de autoritate publică. Prin urmare, luarea măsurii suspendării din funcție a executorului judecătoresc în cazul în care acesta a fost condamnat în primă instanță este justificată de necesitatea preîntâmpinării prejudicierii imaginii și prestigiului acestei profesii, a evitării unor perturbări în derularea în condiții corespunzătoare a activității executorilor judecătorești, precum și de interesul apărării încrederii cetățenilor în activitatea acestora. Aceste aspecte au fost subliniate chiar de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 266/12 mai 2005, odată cu verificarea constituționalității textului art. 47 alin. (1) din Legea nr. 188/2000 (forma veche a art. 50 alin. (1) din același act normativ, după republicare). În concluzie, în raport de criticile formulate de recurenta-reclamantă, în cauză nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanță. În cauză, condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurent, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.