ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2652/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 12 august 2020, sub nr. x/2020, reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Bihor în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Pentru Programul Operațional Capital Uman (OI POCU - MEC), a solicitat suspendarea și anularea în totalitate a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului Convergență încheiat nr. 1297/SJCSN din data de 12.02.2020 privind proiectul formarea profesorilor de matematică și științe în societatea cunoașterii- x cod SMIS 21891; anularea Deciziei de soluționare a contestațiilor depuse de către Inspectoratul Școlar Județean Bihor împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor înregistrate cu numerele de mai sus.

Hotărârea instanței de fond Prin încheierea nr. 124/CA/2020 din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal pronunțată în dosarul nr. x/2020, s-a respins cererea formulată de petentul Inspectoratul Școlar Județean Bihor în contradictoriu cu intimatul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman (OI POCU), de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 1297/SJCSN/12.02.2020, emis de intimată; fără cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii nr. 124/CA/2020 din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Bihor a declarat recurs, criticând-o prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării actelor astfel cum a fost formulată. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul a susținut că sentința recurată a fost pronunțată cu greșita aplicare a prevederilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009. Astfel, a arătat că în mod greșit prima instanță a apreciat că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, reținând că reclamantul a invocat "nelegalitatea actelor administrative atacate din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii civile și a principiului securității juridice". A apreciat că judecătorul fondului nu s-a pronunțat asupra cererii de a analiza suspendarea actului administrativ din perspectiva faptului că o procedură de selecție a fost urmată de conducerea inspectoratului școlar. Formalismul acestei proceduri însă nu poate fi analizat prin raportarea la criteriile cerute de organul de control (care au fost potențialii parteneri, modul în care s-a făcut analiza potențialilor parteneri, rezultatul analizei), criterii care au fost impuse prin normele metodologice aprobate prin OMFP nr. 2548/15.09.2009. În opinia recurentului, din acest caracter nelegal al procesului-verbal de constatare a neregulilor rezultă și condiția pagubei iminente, cu privire la care consideră că este o diminuare ilicită a patrimoniului instituției atât timp cât instituția, la momentul selectării partenerului privat, a respectat principiul transparenței și nediscriminării vreunui alt partener care să fi fost potențial pe piață la momentul selecției, din derularea acțiunilor de aplicare pentru atragerea de fonduri europene pentru formarea cadrelor didactice, atât de necesară procesului instructiv-educativ, reiesind conduita acestuia transparentă și nediscriminatorie în selectarea partenerului. Cererile de finanțare depuse de recurent în parteneriat cu A. S.A. au fost verificate și aprobate de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice (OIR POSDRU-MEN). A susținut recurentul, de asemenea, că verificarea Cererilor de finanțare de către OIR POSDRU-MEN a implicat expres verificarea eligibilității partenerilor alături de verificarea solicitantului și a proiectului, și, în legătură cu niciunul dintre aspecte Organismul Intermediar nu a semnalat existența vreunei neregularități legale, iar în perioada încheierii Acordurilor de Parteneriat, Normele Metodologice la O.U.G. nr. 61/2009 nu fuseseră publicate de Ministerul Finanțelor Publice, în ciuda prevederilor imperative ale art. 25 și 26 din O.U.G. nr. 64/2009. Ulterior selectării de către ISJ Bihor a lui A. S.A. în calitate de partener, printr-o selecție realizată exclusiv în baza Ghidului 2007-2013 și a O.U.G. nr. 64/2009, și ulterior întocmirii Acordurilor de Parteneriat (10.09.2009), la data de 15.09.2009, s-a publicat Ordinul nr. 254/2009 pentru aprobarea Normelor Metodologice la O.U.G. nr. 64/2009 cu trei luni mai târziu, acesta reglementând, printre altele, modul de derulare a procedurilor de selecție a partenerilor privați menționate la art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009. La data de 15.09.2009, Inspectoratul Școlar Județean Bihor și partenerii semnaseră Acordurile de parteneriat, iar Cererile de finanțare erau transmise spre evaluare în sistemul B.. Concluzionând, recurentul a susținut că selecția A. S.A. în calitate de partener de către ISJ Bihor s-a realizat cu respectarea cerințelor care existau la momentul încheierii Acordurilor de Parteneriat căruia nu i se poate imputa retroactiv nerespectarea unor cerințe legale adoptate ulterior.

Apărările formulate în recurs Intimatul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, în temeiul art. 489 alin. (2) C. proc. civ., invocând neformularea de critici din care să rezulte aspectele de nelegalitate a hotărârii atacate. Pe fond, a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. În esență, a susținut că, în mod corect, instanța de fond a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare, recurentul-reclamant a solicitat respingerea excepției nulității recursului, susținând că a expus critici care se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar, pe fond, înlăturarea apărărilor formulate de intimat, reiterând, în esență, aceleași argumente prezentate prin memoriul de recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 15 martie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 22 aprilie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate. 1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât, constatând că argumentele de ordin critic formulate de recurentul-reclamant privesc greșita interpretare și aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009, invocându-se greșita apreciere cu privire la neîndeplinirea condițiilor referitoare la existența cazului bine justificat și a pagubei iminente prevăzute de Legea contenciosului administrativ, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Bihor, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Pentru Programul Operațional Capital Uman (OI POCU - MEC), a solicitat suspendarea și anularea în totalitate a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului Convergență încheiat nr. 1297/SJCSN din data de 12.02.2020 privind proiectul formarea profesorilor de matematică și științe în societatea cunoașterii - x cod SMIS 21891; anularea Deciziei de soluționare a contestațiilor depuse de către Inspectoratul Școlar Județean Bihor împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor înregistrate cu numerele de mai sus. Prin încheierea recurată, cererea privind suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor a fost respinsă, reclamantul criticând-o prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009, respectiv art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, amintește instanța că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamantul a invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, aceleași argumente invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia. Astfel, recurentul-reclamant a invocat nelegalitatea actelor administrative atacate din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii civile și a principiului securității juridice, prin cererea de recurs susținând că prima instanță nu a analizat aceste argumente întrucât a ajuns la o concluzie diferită decât cea a reclamantului. În concret, prin cererea de recurs, a susținut că enunțarea cu claritate a procedurilor de urmat și a condițiilor minime de îndeplinit pentru ca procedura de selecție prevăzută la art. 24 din O.U.G. nr. 64/20092009 să fie considerată validă, s-a realizat prin intrarea în vigoare a Ordinului nr. 2548/25.08.2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2009, la data de 15.09.2009, ulterior semnării Acordurilor de parteneriate și termenului limită de depunere a cererilor de finanțare. Raportarea în procesul de constatare a neregulii la dispoziții legale care nu erau în vigoare la momentul semnării acordului de parteneriat, reprezintă motive temeinice de natură a crea îndoială serioasă asupra legalității actelor administrative contestate. În aceste condiții, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Astfel, procesul-verbal de constatare a neregulilor a cărui suspendare a executării se solicită este întemeiat pe nerespectarea prevederilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009, potrivit cărora, pentru implementarea proiectelor prevăzute la art. 23, autoritățile sau instituțiile finanțate din fonduri publice pot stabili parteneriate cu entități din sectorul privat, numai prin aplicarea unei proceduri transparente și nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul privat, iar nu pe nerespectarea prevederilor din Normele Metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2009. Prin urmare, dispoziția legală a cărei nerespectare s-a constatat prin procesul-verbal prevede aplicarea unei proceduri transparente și nediscriminatorii în alegerea partenerilor din sectorul privat, impunând obligativitatea aplicării proceduri, fără a stabili care este aceasta și care sunt regulile care i se aplică, acest fapt realizându-se ulterior, prin elaborarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2009. Or, din procesul-verbal de constatare a neregulilor, rezultă că reclamantului i s-a imputat faptul că nu a făcut dovada derulării nici unei proceduri de selecție, în orice formă ar fi înțeles să o realizeze, din care să reiasă care au fost potențialii parteneri avuți în vedere în etapa de selecție a ofertelor; modul în care a fost făcută analiza potențialilor parteneri în etapa de selecție; rezultatul analizei făcute prin care structura verificată susține că a stabilit organizația/organizațiile care puteau aduce plus valoare proiectului și asigurau prin experiența dovedită îndeplinirea obiectivelor propuse și realizarea indicatorilor asumați, iar nu faptul că nu a respectat procedura de selecție a partenerului prevăzută de normele metodologice, astfel cum susține prin cererea de recurs. Așadar, aparent, în cauză este vorba despre ipoteza aplicării unei norme legale în vigoare pentru care nu au fost emise norme metodologice, situație care nu generează vreo îndoială asupra prezumției de legalitate a actului administrativ, iar nu ipoteza aplicării unei norme legale unei perioade anterioare intrării sale în vigoare, cu consecința încălcării principiului neretroactivității legii, astfel cum încearcă recurentul să inducă prin argumentele expuse. Lipsa stabilirii modului de derulare a procedurii și a criteriilor ce se aplică pentru îndeplinirea obiectivului, nu determină inaplicabilitatea normei care prevede obligativitatea aplicării unei proceduri transparente și nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul privat, ci acordă beneficiarilor care își aleg partenerii în cadrul unui proiect, o marjă mai largă de apreciere asupra modului în care poate fi realizată această selecție. În concluzie, în raport de criticile formulate de recurentul-reclamant, în cauză nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanță. În cauză, condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurent, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât și va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.