ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2627/2021

Ședința publică din data de 22 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 11.12.2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 emis de pârâtă prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, pentru că, în perioada 22.06.2016-07.06.2017, a exercitat simultan atât funcția de viceprimar al Comunei Udești, județul Suceava, cât și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale "Academician H. Mihăescu", Comuna Udești, județul Suceava.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin sentința nr. 39 din 2 aprilie 2019, Curtea a respins, ca nefondată, acțiunea reclamantului.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și, pe cale de consecință, anularea raportului de evaluare, cu cheltuieli de judecată.

A precizat că a fost desemnat în consiliul de administrație al școlii începând cu anul 2012, mandatul fiind confirmat anual prin hotărâre a consiliului local. Interpretarea istorico-teleologică a dispozițiilor art. 161

2

003 viza strict situația în care calitatea de viceprimar era incompatibilă cu cea de consilier local, nemaifiind modificat conținutul acestei legi pentru a fi corelat cu modificările aduse prin modificarea Legii 215/2001 a administrației publice locale prin Legea nr. 286/2006 și apariția Legii nr. 1/2011 a educației naționale.

Conform art. 61 din Legea nr. 215/2001, forma la data intrării în vigoare, viceprimarii nu pot fi în același timp și consilieri. Însă, prin Legea nr. 286/2006 a fost modificat art. 61 din Legea nr. 215/2001, în sensul că, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut.

Așadar, prin efectul intrării în vigoare a acestui ultim act normativ, a fost înlăturată incompatibilitatea dintre funcția de viceprimar și cea de consilier local, punându-se problema dacă mai subzistă incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale, conform căruia din consiliul de administrație al unității de învățământ face parte un reprezentant al primarului, un reprezentant al consiliului local.

Astfel, instituirea incompatibilității dintre funcția de viceprimar și cea de membru în consiliul de administrație al unei entități a avut în vedere împrejurarea că, la momentul adoptării Legii nr. 161/2003, funcția de consilier local și cea de viceprimar erau incompatibile, la acel moment neexistând Legea nr. 1/2011.

În consecință, intenția legiuitorului a fost aceea că viceprimarul, în calitatea sa de consilier local să exercite toate atribuțiile care revin consilierilor locali, inclusiv aceea de a reprezenta consiliul local în consiliul de administrație al unităților de învățământ fără ca îndeplinirea acestei obligații legale să fie considerată o încălcare a regimului incompatibilităților. De asemenea, incompatibilitatea a fost înlăturată de Legea nr. 1/2011.

Conform art. 57 din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut.

Fiind permisă menținerea calității de consilier local, rezultă că poate avea, în această calitate de consilier local, orice funcție pe care legea o permite consilierilor locali. Astfel, dacă între funcția de viceprimar și funcția de consilier local nu mai există incompatibilitate, în mod logic această incompatibilitate nu mai există nici între funcțiile permise de legiuitor consilierilor locali și funcția de viceprimar, prevederile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2013 fiind înlăturate prin reglementările ce permit acest cumul.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a susținut recurentul-reclamant că instanța a încălcat regulile de procedură prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât nu a arătat motivele pentru care a înlăturat cererile părților, reiterând argumentele asupra cărora apreciază că instanța nu s-a pronunțat.

Astfel, instanța de fond nu a dezlegat motivul invocat care se referă la interpretarea istorico-teleologică a legilor în vigoare până la data de 10.06.2017 reținută de instanță ca fiind data intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017.

La instituirea incompatibilităților dintre funcția de viceprimar și cea de membru în consiliul de administrație al unei entități a avut în vedere împrejurarea că, la momentul adoptării Legii nr. 161/2003, funcția de consilier local și cea de viceprimar erau incompatibile.

Un alt motiv nedezlegat de instanță de fond se referă la faptul că, în speță, presupusa incompatibilitate a fost înlăturată de art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 prin prevederea expresă a calității membrilor consiliului de administrație al școlii, prin O.U.G. nr. 49/2014 fiind întărită prezența expresă a primarului, viceprimarului și consilierului local în consiliile de administrație ale școlililor.

Conform art. 57 din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut. Legea 215/2011, în forma inițială, prevedea la art. 61 alin. (1) că viceprimarii nu pot fi în același timp și consilieri. Prin Legea nr. 286/2006, art. 61 a fost modificat, arătându-se că viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut.

Fiind permisă menținerea calității de consilier local, rezultă că reclamantul putea avea, în calitate de consilier local, orice funcție pe care legea o permite consilierilor locali.

Un alt motiv de anulare a raportului de evaluare este că, la art. 87 lit. k) din Legea nr. 161/2003, se vizează funcții remunerate, având ca premisă că funcțiile enumerate la literele anterioare, inclusiv cea de la lit. d), sunt remunerate. Ori, calitatea de membru în consiliul de administrație al școlii este neremunerată și astfel exclusă din câmpul de aplicare al art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

De asemenea, exercițiul drepturilor unei persoane poate fi restrâns numai prin dispoziții exprese ale legii (art. 12 C. civ.). Or, singura limitare în ceea ce privește drepturile viceprimarului este aceea că nu beneficiază de indemnizația aferentă statutului de consilier local, orice altă interpretare fiind discriminatorie și încălcând Constituția și Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a apreciat recurentul că instanța a reținut motive contradictorii. A reținut că legea nu retroactivează, precizând că Legea nr. 128/2017 a intrat în vigoare la 10.06.2017. Este adevărat, însă, prin acțiune, a arătat că raționamentul istorico-teleologic al interpretării legilor, expus anterior, este confirmat și de voința legiuitorului de a înlătura ambiguitățile pe care ANI le interpreta în mod forțat ca o încălcare a legii.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a arătat recurentul că instanța a aplicat greșit și a încălcat dispozițiile legale, reiterând argumentele expuse anterior.

În continuarea recursului, recurentul a prezentat jurisprudență, reprezentată de hotărâri ale Curții de Apel Cluj, Curții de Apel Alba Iulia, Curții de Apel Ploiești, Curții de Apel Pitești pe care le apreciază relevante.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

4.1. Potrivit pct. 5 al art. 488 C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege.

În susținerea acestui motiv de casare, recurentul invocă încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. apreciind că instanța nu s-a pronunțat asupra susținerilor sale vizând, în esență, evoluția legislativă și cercetarea spiritului reglementărilor legale în scopul extragerii voinței reale a legiuitorului.

4.2. Or, alegațiile recurentului s-ar putea încadra, eventual, în motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei

Însă, Înalta Curte, verificând considerentele sentinței recurate, nu poate reține nici incidența motivului de casare prevăzut de pct. 6, având în vedere că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat susținerile părților, actele și lucrările dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea reclamantului este neîntemeiată.

Instanța de fond a avut în vedere argumentele reclamantului, vizând evoluția legislativă și modificarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin Legea nr. 128/2017, reținând, însă, că legea dispune numai pentru viitor.

4.3. Înalta Curte va înlătura criticile recurentului reclamant la adresa legalității sentinței în ceea ce privește incompatibilitatea generată de cumulul funcției de viceprimar și de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ, apreciind că nu se regăsește în cauză incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După cum s-a consemnat la pct. 2 al prezentei decizii, recurentul-reclamant susține, în esență, că în mod greșit prima instanță a confirmat legalitatea Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate, întrucât incompatibilitatea sesizată nu s-ar putea reține, în raport cu evoluția legislativă, cu raționamentul istorico-teleologic al interpretării legilor și cu voința legiuitorului de a înlătura ambiguitățile pe care ANI le interpreta în mod forțat ca o încălcare a legii.

Înalta Curte, fără a relua considerentele primei instanțe, pe care le validează, apreciindu-le a fi corecte, mai reține că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilesc existența unei incompatibilități între funcția de viceprimar (în speță) și cea de membru al consiliului de administrație la o instituție publică.

Art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, în vigoare până la data de 03.07.2014, prevede că aceste consilii de administrație, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, conlucrează cu autoritățile administrației publice locale, prin cuprinderea în componența sa a unui reprezentant al primarului și unui reprezentant al consiliului local (art. 96 alin. (2).

Înalta Curte constată că actele normative în analiză, invocate de recurentul-reclamant, respectiv Legea nr. 161/2003, Legea nr. 1/2011 și Legea nr. 215/2001 reglementează materii diferite.

Legea nr. 161/2003 reglementează regimul juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese.

Legea nr. 1/2011 reglementează structura, funcțiile, organizarea și funcționarea sistemului național de învățământ de stat, particular și confesionale.

Legea nr. 215/2001 reglementează regimul general al autonomiei locale, organizarea și funcționarea administrației publice locale.

Potrivit dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reglementările de același nivel și având același obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ, iar un act normativ poate cuprinde reglementări și din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, evenimentele legislative implicite (abrogare implicită) nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

Prin urmare, judecătorul fondului în mod corect a apreciat că prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu puteau fi abrogate implicit ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 și Legii nr. 1/2011, avându-se în vedere că normele de tehnică legislativă enunțate nu permit elaborarea unor reglementări cu același obiect prin acte normative deosebite.

Dispoziția legală permite doar reglementarea unor materii conexe prin acte diferite și numai dacă sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Or, Înalta Curte constată că materiile reglementate în cele trei acte normative sunt deosebite și nu conexe.

De asemenea, Legea nr. 24/2000 nu recunoaște abrogarea implicită în cazul unor acte normative speciale, cum este Legea nr. 161/2003.

În ceea ce privește intenția legiuitorului prin care s-a modificat Legea nr. 215/2001, în sensul ca viceprimarul să își păstreze pe durata mandatului statutul de consilier local, având toate drepturile și îndatoririle care îi revin din această calitate, se reține că, din cuprinsul expunerii de motive a Legii nr. 286/2006, s-a hotărât modificarea art. 61 al Legii nr. 215/2001, datorită procedurii greoaie de demitere a viceprimarului, complicată de necesitatea votului a două treimi din numărul consilierilor în funcție și pierderea statutului de consilier al viceprimarului.

S-a propus astfel, păstrarea calității de consilier a viceprimarului și demiterea sa cu votul majorității consilierilor în funcție, precum și eliminarea restricțiilor privind atribuțiile pe care primarul le poate delega viceprimarului.

Prin urmare, modificarea legislativă nu are nicio influență asupra prevederilor speciale ale Legii nr. 161/2003, cu privire la incompatibilitățile funcției de viceprimar, persoana vizată fiind obligată să respecte dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În cauză, se constată că recurentul-reclamant A. a fost numit în consiliul de administrație al școlii prin hotărâre a consiliului local (Consiliul Local al Comunei Udești) și nu a primarului, iar consiliul local nu era obligat să-și numească reprezentantul în persoana viceprimarului, putând numi orice persoană care nu se află în stare de incompatibilitate.

Se mai reține că recurentul-reclamant a exercitat calitatea de reprezentant în consiliul de administrație, participând la ședințele acestuia, iar dispozițiile legale nu condiționează existența stării de incompatibilitate de plata vreunei remunerații.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă analizarea, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, actul administrativ atacat fiind emis în conformitate cu prevederile legale.

4.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 39 din 2 aprilie 2019 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 aprilie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.