ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1585/2022

Ședința publică din data de 16 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate (ANI), a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/03.12.2018, întocmit de ANI - Inspecția de Integritate, solicitând anularea acestuia, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 823/2019 din 5.03.2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara.

Prin sentința civilă nr. 261 din 1 octombrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamant.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, anularea raportului de evaluare.

În motivarea recursului a prezentat situația de fapt și a arătat că instanța de fond a interpretat și aplicat eronat disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, raportat la art. 15 alin. (2) din Constituție și la art. 6 din CEDO.

Dreptul Statului de a reglementa propriile legi, în virtutea marjei de apreciere de care dispune potrivit principiului suveranității, trebuie subordonat garanțiilor speciale inerente dreptului la un proces echitabil, în absența cărora Convenția ar deveni un instrument "teoretic și iluzoriu", fără aplicabilitate "concretă și efectivă" în ordinea juridică națională (cauza Bellet c. Franței, cauza Osman c. Marii Britanii, cauza Yagtzilar și alții c. Greciei).

CEDO a elaborat propriile criterii pentru a defini noțiunile de "drepturi și obligații cu caracter civil" și "acuzație în materie penală", prevăzute de art. 6 par. 1 din Convenție. Având în vedere caracterul autonom al noțiunii de "acuzație în materie penală" este posibil ca unele domenii să fie analizate de Curte ca aparținând sferei penale, deși conform dreptului național acestea sunt calificate ca având o natură extra-penală.

Rațiunea pentru care calificarea realizată de dreptul intern nu este una absolută este prezentată de Curte în cauza Ozturk împotriva Germaniei:

"în dreptul intern al multor state părți la Convenție operează distincția între infracțiuni, delicte și contravenții. Pe de altă parte, ar fi contrar obiectului și scopului art. 6, care garantează oricărei persoane dreptul la un proces echitabil, dacă statelor le-ar fi permis să excludă din câmpul de aplicare al art. 6 o întreagă categorie de fapte, pe motivul că acestea sunt contravenții".

Pentru identificarea noțiunii autonome de "acuzație în materie penală", Curtea a stabilit trei criterii (hotărârea Ozturk împotriva Germaniei): clasificarea faptei potrivit dreptului național; natura faptei incriminate; natura și gravitatea sancțiunii. Ca regulă, criteriile nu sunt aplicate în mod cumulativ. Astfel, "pentru a stabili dacă art. 6 este aplicabil în latura sa penală este suficient ca fapta să fie una "penală" din punct de vedere al Convenției sau să fi expus făptuitorul la o sancțiune care, prin natura sau gravitatea sa, aparține sferei penale".

Natura și gravitatea sancțiunii - acest ultim criteriu are valoare determinantă pentru a stabili aplicabilitatea art. 6 în latura sa penală, chiar dacă, potrivit clasificării din dreptul intern sau naturii faptei incriminate, domeniul este unul extra-penal, sens în care recurentul a invocat Hotărârea Dorota Szott-Mecfynska și alții împotriva Poloniei, din 09.10.2003.

A mai susținut că, în majoritatea cauzelor, Curtea a stabilit că elementul esențial pentru a stabili dacă art. 6 par. 1 este aplicabil în latura sa penală rămâne caracterul preventiv și sancționator al pedepsei aplicate sau aplicabile petentului. Așadar, raționamentul Curții este construit în jurul scopului sancțiunii aplicate sau aplicabile.

Recurentul a apreciat că sancțiunile aplicabile persoanei găsite incompatibile sunt de o gravitate extremă, respectiv pierderea mandatului și decăderea din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului.

În condițiile în care este constatată starea de incompatibilitate a recurentului, consecința este aceea că își pierde mandatul și dreptul de a fi ales în funcția de primar sau viceprimar vreme de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă, a încetării de drept a mandatului, a rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.

Singurul domeniu în care există măsura interzicerii exercitării unor drepturi (dreptul de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice; dreptul de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorității de stat) este domeniul penal. C. pen. prevede ca pedepse complementare interzicerea exercitării unor drepturi în cuprinsul art. 66. Așadar, măsura prevăzută de disp. art. 25 din Legea 176/2010 are corespondență exclusiv în C. pen., o dovadă în plus pentru includerea acestuia în "sfera penalului".

Recomandarea (2004) 5 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind verificarea compatibilității proiectelor de lege, a legilor în vigoare și a practicilor administrative cu standardele impuse de CEDO, pct. III.28 din Anexa la aceasta prevede:

"verificarea (compatibilității legilor în vigoare și a practicii administrative de către instituțiile judiciare) poate avea loc în cadrul procedurilor judiciare." Prin urmare, judecătorul național, verificând compatibilitatea legii interne supuse prezentei analize, din perspectiva neconformității cu standardele impuse de CEDO, va putea proceda la o schimbare de jurisprudență dând eficiență principiului consacrat în art. 15 alin. (2) din Constituția României, de aplicare retroactivă a legii penale mai favorabile și în cazul procedurii de sancționare, din prisma art. 25 alin. (1)-(4) din Legea nr. 176/2010.

În orice procedură penală sau contravențională "ostilitățile procesuale" se derulează numai pe baza regulilor consacrate prin lege (act normativ cu forță juridică de lege) - aspect lămurit atât de Curtea Constituțională, cât și de CEDO. De altfel, Curtea Constituțională a lărgit aria de interpretare din cele două materii menționate și spre segmentul disciplinar, pornind de la premisa corectă că și în materie disciplinară este vorba despre restrângerea unor drepturi și libertăți fundamentale, iar regimul juridic al sancțiunilor disciplinare și al procedurilor disciplinare trebuie să respecte rigorile constituționale ale răspunderii penale și ale celei contravenționale.

Recurentul a apreciat că instanța de fond a dat o interpretare total greșită disp. art. 87 alin. (1) lit. d), modificat de Legea nr. 128/2017, raportat la principiul aplicării în timp a legii civile, reglementat de art. 6 alin. (6) din C. civ.

Curtea de Apel a susținut că situația de incompatibilitate a reclamantului nu poate fi determinată în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară (Legea nr. 128/2017), ceea ce constituie o gravă eroare de drept. Astfel, la data constatării stării de incompatibilitate (raportul ANI din 03.12.2018) constând în deținerea mandatului de viceprimar al orașului Recaș, simultan cu funcția de reprezentant al primăriei în Consiliul de administrație al liceului din Recaș, deținerea funcției respective nu mai reprezintă caz de incompatibilitate. Prin Legea nr. 128/2017, art. 87 alin. (1) lit. d) a fost modificat în sensul în care primarul și viceprimarul au ieșit din situația de incompatibilitate cu funcția din consiliul de administrație al școlii.

Legea nr. 128/2017, care readuce pe calea normalității dispozițiile aberante ale interzicerii primarului sau viceprimarului de a face parte din consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale, a fost adoptată de Senat încă din 26.09.2016. Modificarea art. 87 alin. (1) lit. d) a avut loc în timpul exercitării mandatului de reprezentant al primăriei în Consiliul de administrație al liceului din Recaș. Mandatul recurentului nu s-a încheiat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017, așa cum lasă ANI să se înțeleagă din raportul contestat.

Prin Dispoziția nr. 182/2017, recurentul a fost desemnat reprezentant în consiliul de administrație al școlii pentru anul școlar 2017-2018. Or, Legea nr. 128/2017 a intrat în vigoare la 10 iunie 2017, dată la care mandatul recurentului nu încetase. Așadar, fapta recurentului a început înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 128/2017 și a continuat și după intrarea în vigoare a dispoziției legale care a statuat că deținerea funcției respective nu mai reprezintă caz de incompatibilitate.

Recurentul a invocat disp. art. 6 alin. (6) C. civ. precizând că, în speță, legea nouă - Legea nr. 128/2017 se aplică și pentru efectele viitoare ale unor situații juridice născute înainte de apariția ei, adică situația de incompatibilitate din vremea în care recurentul era membru în Consiliul de administrație al liceului din Recaș. C. civ. face referire la situațiile derivate din starea și capacitatea persoanelor. Or, incompatibilitatea este tocmai o astfel de situație.

Este evident, apreciază recurentul, că situația sa de incompatibilitate trebuie să fie determinată ținând cont de actul normativ intrat în vigoare în data de 10 iunie 2017 (Legea nr. 128/2017) cu incidență directă asupra disp. art. 6 alin. (6) C. civ. și să se constate că la data constatării stării de incompatibilitate (raportul ANI din 03.12.2018) deținerea funcției respective nu mai reprezintă caz de incompatibilitate.

Instanța de fond a dat o interpretare total greșită disp. art. 87 alin. (1) lit. d), raportat la disp. art. 96 alin. (2) lit. a), b) și c) din Legea nr. 1/2011. Incompatibilitatea de care a fost acuzat recurentul vine pe fondul unor ample discuții create de o serie de modificări legislative care au ajuns să se bată cap în cap. Mai precis, până în 2006, funcțiile de viceprimar erau incompatibile cu cele de consilier local. Din 2006, odată cu adoptarea Legii nr. 286/2006, incompatibilitatea a fost eliminată, în sensul că acei consilieri locali care sunt aleși viceprimari rămân, în continuare, și membri ai Consiliului local, doar că nu mai sunt remunerați. În același timp, datorită prevederilor Legii nr. 1/2011, consilierii locali sunt obligați să facă parte și din consiliile de administrație ale unităților de învățământ din localitate, iar apartenența la aceste consilii de administrație nu era remunerată în vreun fel.

Legea nr. 161/2003 interzice viceprimarilor să facă parte din consilii de administrație, Legea nr. 215/2001 arată că viceprimarii rămân în continuare și consilieri locali, iar Legea nr. 1/2011 obligă membrii consiliilor locale să facă parte din consiliile de administrație ale unităților de învățământ.

Recurentul a prezentat succesiunea cronologică a actelor normative ce reglementează calitatea de viceprimar și consilier local și care au suferit modificări ce nu au fost adaptate corespunzător în toate actele normative incidente și a susținut că a dobândit calitatea de reprezentant al Primăriei Recaș în consiliul de administrație al liceului, în baza disp. art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011.

A făcut referire la un conflict legislativ prin numirea în mod obligatoriu a unui consilier local sau reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unei unități de învățământ și sancționarea acestui fapt prin prisma disp. art. 87 din Legea nr. 161/2003. Văzând principiul aplicării în timp a legilor se poate considera că legea învățământului, intrată în vigoare în anul 2011, modifică tacit sau creează o excepție legală de la constatarea stării de incompatibilitate sub aspectul numirii în cadrul consiliului de administrație.

Încetarea activității normelor juridice se produce prin trei modalități principale: ajungerea la termen, desuetudinea și abrogarea (ieșirea din vigoare).

Abrogarea tacită sau implicită intervine atunci când, deși noul act normativ nu prevede nimic în legătură cu acțiunea vechilor norme juridice, noua reglementare este diferită de vechea reglementare, organul de aplicare înțelegând implicit că, în mod tacit, legiuitorul a dorit să scoată din vigoare vechea reglementare.

Chiar legiuitorul ordinar face referire în art. 67 din Legea nr. 24/2000 la evenimentele legislative implicite. Astfel, potrivit acestei dispoziții, în cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. În această situație trebuie să se țină seama de două principii fundamentale: Lex posterior derogat prior și Lex superior derogat inferior, în virtutea cărora atunci când există două texte legislative contradictorii emise la date sau niveluri diferite, textul cel mai recent sau cel cu forță juridică superioară este în vigoare, iar cel anterior ori cu forță juridică inferioară este considerat abrogat. În astfel de cazuri se prezumă că voința ultimă a legiuitorului este cea valabilă, ea incluzând și intenția de a abroga dispozițiile contrare.

Or, în speță, ne aflăm în fața unei evidente abrogări tacite parțiale a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin disp. art. 96 alin. (1), (2) și (5) din Legea nr. 1/2011.

Recurentul a mai invocat disp. art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și jurisprudența Curții de Apel Alba Iulia (sentința nr. 131/2016).

Intimata pârâtă ANI a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, precizând că în perioada 14.04.2017-09.06.2017, disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 s-au aflat în vigoare, nefiind abrogate nici expres și nici implicit de vreo altă dispoziție legală, și prevedeau expres situația de incompatibilitate reținută în cauză.

Principiul legii mai favorabile este aplicabil numai în materie penală și nu în cea civilă sau administrativă. Dispozițiile Legii nr. 126/2017 nu pot fi aplicate decât situațiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare și, prin urmare, nu sunt aplicabile acelor situații care s-au născut anterior.

Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 12/2017 nu fac parte din categoria legilor penale, expres și limitativ prevăzute de Constituție, astfel că modificarea legislativă favorabilă recurentului produce efecte numai după intrarea în vigoare a Legii nr. 128/2017 și nu are nicio influență pentru perioada pentru care a fost reținută situația de incompatibilitate, anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017. De altfel, acest aspect a fost tranșat de Înalta Curte de Casație și Justiție care, în numeroase decizii, a reținut că reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior - în cursul sau după finalizarea activității de evaluare (Decizia nr. 773/10.012019; Decizia nr. 610/12.02.2019).

A mai invocat și Soluția de principiu adoptată în ședința judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, din 21 iunie 2018, referitoare la următoarea problemă de drept: Primar care deține calitatea de membru al consiliului de administrație în unitățile de învățământ preuniversitar de stat, anterior adoptării O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, prin care s-a modificat art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011. Incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Această soluție de principiu este în sensul constatării stării de incompatibilitate, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014.

Consideră intimata că nefondată este și analogia pe care recurentul o face între sancțiunile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 176/2010 și legea penală sau contravențională, susținerile fiind infirmate de Decizia CCR nr. 488/2013.

Nici susținerile recurentului referitoare la deținerea și exercitarea simultană a funcției de consilier local și a celei de viceprimar al orașului Recaș nu pot fi reținute întrucât, deși viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali și își păstrează statutul de consilier local, după obținerea mandatului de viceprimar este obligat să respecte atribuțiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 pentru viceprimari, precum și regimul juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese prevăzut pentru primari și viceprimari de Legea nr. 161/2003.

Raționamentul recurentului bazat pe o pretinsă abrogare implicită a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, ca urmare a adoptării Legii nr. 286/2006, este eronat și nelegal, niciuna dintre prevederile legale ce reglementează regimul juridic al incompatibilităților pentru viceprimari nefiind abrogate expres sau implicit de vreo dispoziție legală.

Chiar dacă un consilier local își păstrează statutul după alegerea sa în funcția de viceprimar, aceasta nu înseamnă că persoana respectivă nu are obligația de a respecta regimul incompatibilităților prevăzut pentru viceprimar. Dacă s-ar accepta teza susținută de recurent s-ar crea posibilitatea pentru consilierii locali aleși în funcții de viceprimari să încalce regimul incompatibilităților aplicabil uneia dintre funcții, iar ulterior, să motiveze că în realitate deține fie funcția de consilier local, fie pe cea de viceprimar, după cum le este mai convenabil.

Reprezentarea Consiliul local în Consiliile de Administrație se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, însă desemnarea acestora nu trebuie să încalce regimul incompatibilităților. Prin urmare, exista posibilitatea desemnării în calitate de reprezentant al Consiliului local a unei alte persoane și nu a viceprimarului, care se afla în stare de incompatibilitate, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Recurentul reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor intimatei și admiterea recursului pentru motivele menționate în cererea de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, cu apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, față de următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin Raportul de evaluare a cărui anulare se solicită, pârâta ANI a constatat faptul că reclamantul a încălcat regimul legal al incompatibilităților, în perioada 25.06.2012 (data validării alegerii în funcția de viceprimar) - 09.06.2017 (data procesului-verbal a ultimei ședințe a Consiliului de Administrație al Liceului Teoretic Recaș, județul Timiș, la care a participat înaintea intrării în vigoare a modificărilor Legii nr. 161/2003), întrucât ar fi deținut concomitent atât funcția de viceprimar al orașului Recaș (jud. Timiș), cât și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Liceului Teoretic Recaș (jud. Timiș).

Astfel, s-a reținut că reclamantul ar fi încălcat disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Instanța de fond a reținut că reclamantul nu contestă situația de fapt menționată în raportul de evaluare și a respins acțiunea prezentând pe larg motivele de fapt și de drept pe care și-a întemeiat soluția pronunțată.

O primă critică subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează interpretarea și aplicarea eronată de către instanța de fond a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, raportat la art. 15 alin. (2) din Constituție și la art. 6 din CEDO.

În cadrul acestei critici recurentul susține în esență că, dată fiind gravitatea sancțiunilor prevăzute de lege în cazul constatării stării de incompatibilitate, ne aflăm în prezența unei "acuzații în materie penală", astfel cum a fost conturată în jurisprudența CEDO, motiv pentru care trebuie să i se aplice legea mai favorabilă, în conformitate cu disp. art. 15 alin. (2) din Constituție care instituie regula conform căreia legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

Recurentul apreciază în acest sens raportându-se la actul normativ intrat în vigoare în data de 10 iunie 2017 (Legea nr. 128/2017), pe care o consideră aplicabilă situației sale, prin prisma caracterului de lege mai favorabilă.

Cu privire la acest motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat, instanța de fond a arătat că în cuprinsul Legii nr. 161/2003 situația de incompatibilitate statuată în art. 87 alin. (1) lit. d), în sarcina persoanelor menționate, nu le sancționează pe acestea contravențional sau penal, premisa ca o persoană să poată răspunde contravențional sau penal făcând necesară reglementarea faptelor săvârșite de persoana respectivă, drept contravenție, respectiv infracțiune. Or, fapta persoanei care se constată a fi în stare de incompatibilitate, reglementată de legiuitor în art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, nu este sancționată contravențional sau penal.

Curtea a constatat așadar că nu pot fi primite susținerile reclamantului în sensul că s-ar aplica legea penală sau contravențională mai favorabilă, câtă vreme în sarcina reclamantului nu s-a reținut o faptă care să fie reglementată prin vreun act normativ ca fiind contravenție sau infracțiune.

La analiza acestei critici de nelegalitate aduse sentinței recurate, Înalta Curte reține că trebuie avute în vedere criteriile pe baza cărora este conturată noțiunea de "acuzație în materie penală", consacrate în jurisprudența CEDO, cunoscute drept criteriile Engel (cauza Engel și alții împotriva Țărilor de Jos). Acestea au fost reiterate și în hotărârea CEDO invocată prin cererea de recurs, respectiv cea pronunțată în cauza Ozturk împotriva Germaniei.

Primul criteriu este încadrarea juridică a faptei în dreptul intern, deci calificarea internă a faptei. Dacă legea națională califică o faptă ca fiind penală, atunci această calificare este definitivă, chiar dacă fapta reprezintă un delict minor. Împrejurarea că o faptă este calificată ca nefiind penală (adică civilă sau disciplinară) este relevantă, dar nu hotărâtoare.

Cel de-al doilea criteriu este natura faptei incriminate. Astfel, dacă fapta sau comportamentul nu se atribuie decât unui grup restrâns, atunci fapta sau comportamentul indică împrejurarea că sancțiunea este mai degrabă de natură disciplinară decât penală. Dacă totuși sancțiunea aplicabilă are efecte generale, atunci este posibil să fie considerată ca penală, în sensul art. 6 din CEDO.

În cadrul acestui criteriu pot fi luați în considerare mai mulți factori, printre care se numără și următorii: dacă norma juridică se adresează exclusiv unui grup specific sau are un caracter obligatoriu general (cauza Bendenoun împotriva Franței pct. 47) și, respectiv, dacă norma juridică are o funcție represivă sau disuasivă (cauza Ozturk împotriva Germaniei pct. 53).

Al treilea criteriu se referă la natura și severitatea pedepsei pe care persoana în cauză riscă să o primească, iar criteriile doi și trei din Hotărârea Engel sunt alternative și nu neapărat cumulative.

Pentru ca art. 6 să fie considerat aplicabil, este suficient ca fapta respectivă să fie considerată, prin natura sa, penală, din punct de vedere al Convenției, sau ca prin săvârșirea faptei o persoană să fie pasibilă de o sancțiune care, prin natura sa și prin gradul său de gravitate, aparține, în general, sferei penalului (cauza Lutz împotriva Germaniei pct. 55).

Referitor la al treilea criteriu, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 25 alin. (1)-(4) din Legea nr. 176/2010:

"(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, (...) cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.

(2) Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.

(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective. (4) Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârșirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment".

Recurentul consideră că aceste sancțiuni incidente în cazul constatării stării de incompatibilitate sunt deosebit de grave, ceea ce determină încadrarea stării de incompatibilitate în noțiunea de "acuzație penală". Singurul domeniu în care există măsura interzicerii exercitării unor drepturi (dreptul de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice; dreptul de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorității de stat) este domeniul penal. C. pen. prevede ca pedepse complementare interzicerea exercitării unor drepturi în cuprinsul art. 66. Așadar, măsura prevăzută de disp. art. 25 din Legea 176/2010 are corespondență exclusiv în C. pen., o dovadă în plus pentru includerea acestuia în "sfera penalului".

Aceste susțineri ale recurentului sunt infirmate de considerentele Deciziei nr. 449/2015 a Curții Constituționale, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a disp. art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

S-a reținut în decizie că:

"30. În ceea ce privește critica referitoare la faptul că interdicția complementară prevăzută la art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 de a nu mai exercita o funcție publică timp de 3 ani ar încălca principiul proporționalității prin comparație cu pedeapsa complementară a interzicerii exercitării dreptului de a fi ales sau de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorității de stat prevăzută de art. 66 alin. (1) și (2) din C. pen., Curtea constată că s-a mai pronunțat asupra unor susțineri similare, reținând, prin Decizia nr. 391 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 11 august 2014, paragrafele 15 și 16, că, în contextul normativ de stabilire a unor interdicții în ceea ce privește funcțiile și demnitățile publice, prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 instituie reguli specifice referitoare la ocuparea funcțiilor eligibile. Astfel, Curtea a constatat că interdicția de a mai ocupa aceeași funcție eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, instituită prin textul de lege criticat, reprezintă o sancțiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară prevăzută în materie penală constând în interdicția temporară a exercitării unor drepturi, în speță drepturi electorale. Curtea a statuat că Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal și sancțiunilor penale." (...)

În decizie s-a mai reținut că:

"33. Referitor la prevederile art. 25 din Legea nr. 176/2010, Curtea observă că, în jurisprudența sa, a statuat că acestea se circumscriu scopului legii, anume asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 481 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din 4 februarie 2014, Decizia nr. 483 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 31 ianuarie 2014, și Decizia nr. 638 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 44 din 19 ianuarie 2015)."

Trebuie subliniat faptul că în cadrul instanței supreme s-a conturat o jurisprudență care s-a consolidat în timp, în sensul că procedura de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților, prevăzută de Legea nr. 176/2010, nu este o procedură penală, nefiind vorba despre o acuzație în materie penală. Printre deciziile care reflectă această opinie se numără, de exemplu: Decizia nr. 610/2019, Decizia nr. 773/2019, Decizia nr. 430/2021.

Instanța de control judiciar apreciază nefondată susținerea recurentului privind caracterul Legii nr. 128/2017 de lege mai favorabilă care se aplică retroactiv, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, întrucât procedura administrativă de evaluare a incompatibilităților nu se încadrează în noțiunea de "acuzație în materie penală", având în vedere că aceasta se adresează unui număr limitat de persoane, nu este îndeplinit criteriul generalității, iar gradul de severitate al "pedepsei" nu este foarte mare, domeniul de reglementare al Legii nr. 176/2010 neputând fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal și sancțiunilor penale.

Rezultă, așadar, că nu sunt îndeplinite criteriile consacrate de jurisprudența CEDO pentru a putea considera incompatibilitatea o "acuzație în materie penală". Prin urmare, este nefondată critica recurentului potrivit căreia instanța de fond a interpretat și aplicat eronat disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, raportat la art. 15 alin. (2) din Constituție și la art. 6 din CEDO.

Cea de-a doua critică invocată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă la interpretarea și aplicarea eronată a acelorași dispoziții ale Legii nr. 161/2003, raportat la principiul aplicării în timp a legii civile, reglementat de art. 6 alin. (6) C. civ. conform căruia "Dispozițiile legii noi sunt de asemenea aplicabile și efectelor viitoare ale situațiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acesteia, derivate din starea și capacitatea persoanelor, (...) dacă aceste situații juridice subzistă după intrarea în vigoare a legii noi."

C. civ., arată recurentul, face referire la situațiile derivate din starea și capacitatea persoanelor. Or, incompatibilitatea este tocmai o astfel de situație. Este evident, apreciază recurentul, că situația sa de incompatibilitate trebuie să fie determinată ținând cont de actul normativ intrat în vigoare în data de 10 iunie 2017 (Legea nr. 128/2017) cu incidență directă asupra disp. art. 6 alin. (6) C. civ.

În considerentele sentinței recurate s-a menționat că nu se poate da eficiență principiului consacrat în art. 15 alin. (2) din Constituția României, de aplicare retroactiv a legii penale sau contravenționale mai favorabile și se va valorifica principiul tempus regit actum, făcând aplicarea disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma pe care acest text legal o avea la data faptelor reținute în sarcina reclamantului, respectiv în octombrie 2014, anterior modificării survenite prin Legea nr. 128/2017. Situația de incompatibilitate a reclamantului nu poate fi determinată în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară (10.06.2017). Prin urmare, exercitarea simultană a funcției de viceprimar și a calității de reprezentant în Consiliul de Administrație al unității de învățământ generează o situație de incompatibilitate, conform prevederilor legislative incidente, aflate în vigoare în perioada evaluată, respectiv 25.06.2012 - 09.06.2017.

Înalta Curte reține că prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat aplicarea, în analiza stării de incompatibilitate reținute de ANI, a modificării legislative intervenite prin Legea nr. 128/2017, prin prisma disp. art. 15 alin. (2) din Constituție, ca urmare a calificării acestei legi ca fiind o lege mai favorabilă aplicabilă în cazul unei acuzații în materie penală, și nu prin prisma disp. art. 6 alin. (6) C. civ. pe care le invocă în cererea de recurs și la care se raportează atunci când susține că prima instanță a aplicat greșit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Aceste prevederi ale C. civ. sunt invocate pentru prima dată în cererea de recurs în care se arată că acest cod face referire la situațiile derivate din starea și capacitatea persoanelor, or, incompatibilitatea este tocmai o astfel de situație. Rezultă că aceste susțineri nu au fost supuse analizei instanței de fond, din moment ce reclamantul nu a înțeles ca prin cererea de chemare în judecată să aducă acest argument în atenția instanței pentru a fi avut în vedere la examinarea legalității raportului de evaluare.

Nimic nu îl împiedica pe reclamant să invoce prin acțiune aplicabilitatea în cauză a Legii nr. 128/2017, prin raportare la disp. art. 6 alin. (6) C. civ., cu motivarea pe care o prezintă în cererea de recurs.

Înalta Curte constată că susținerile recurentului care nu se regăsesc în cererea de chemare în judecată nu pot fi examinate cu ocazia soluționării recursului, întrucât nu au făcut obiectul analizei primei instanțe, ci au fost invocate direct în calea de atac a recursului. Or, în stadiul procesual al recursului nu pot fi invocate motive noi, care nu au fost supuse dezbaterilor în fața instanței de fond, neputând face astfel obiectul căii de atac formulate, față de disp. art. 478, raportat la art. 494 din C. proc. civ.

Argumentul primei instanțe conform căruia modificarea legislativă ulterioară perioadei de referință menționate în raportul de evaluare atacat nu este aplicabilă în cauză, fiind incidente prevederile legislative în vigoare în perioada evaluată, respectiv 25.06.2012 - 09.06.2017, este legal, având în vedere neretroactivitatea legii civile prevăzută ca principiu de art. 6 alin. (1) C. civ., conform căruia "Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă". Acest principiu "tempus regit actum" este regula juridică potrivit căreia o lege civilă se aplică numai situațiilor ivite după intrarea ei în vigoare, nu și situațiilor anterioare acestei date.

Incompatibilitățile, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le produc, sunt reglementate de legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fiind lipsite de relevanță modificările legislative ulterioare perioadei pentru care se reține starea de incompatibilitate.

Acest punct de vedere este reflectat și de Soluția de principiu adoptată în ședința judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, din 21 iunie 2018, referitoare la următoarea problemă de drept: Primar care deține calitatea de membru al consiliului de administrație în unitățile de învățământ preuniversitar de stat, anterior adoptării O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, prin care s-a modificat art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011. Incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Această soluție de principiu este în sensul constatării stării de incompatibilitate, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014.

Raționamentul juridic avut în vedere la adoptarea acestei soluții este pe deplin aplicabil și în ceea ce privește modificarea textului de lege prin Legea nr. 128/2017, care nu se aplică recurentului pentru perioada anterioară intrării sale în vigoare.

În consecință, în mod corect s-a reținut încălcarea de către recurentul reclamant a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare până la data de 10.06.2017, conform cărora "Funcția de Primar și viceprimar, Primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu (...) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau brice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

Nerespectarea acestor prevederi legale a fost determinată de deținerea concomitentă a funcției de viceprimar al orașului Recaș (jud. Timiș) și a funcției de membru în Consiliul de Administrație al Liceului Teoretic Recaș în perioada 25.06.2012 - 09.06.2017.

Ultima critică formulată de recurent are în vedere interpretarea greșită a textului de lege sus menționat, raportat la disp. art. 96 alin. (2) lit. a), b) și c) din Legea nr. 1/2011.

În această privință, instanța de fond nu a primit susținerile reclamantului în sensul că ar fi aplicabile cu prioritate disp. art. 96 alin. (2) lit. a), b) și c) din Legea nr. 1/2011 (în forma avută la 07.10.2014) care stabileau că în consiliul de administrație al unităților de învățământ de stat intră, potrivit legii, "primarul sau un reprezentant al primarului", dispoziții coroborate cu prevederile art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 conform cărora "viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale".

Curtea a constatat că prevederile Legii nr. 161/2003 au caracter special și, prin modul în care reglementează incompatibilitatea din art. 87 alin. (1) lit. d), nu intră în mod automat în contradicție cu disp. art. 96 alin. (2) lit. a), b) și c) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale.

Recurentul susține că a dobândit calitatea de reprezentant al Primăriei Recaș în consiliul de administrație al liceului, în baza disp. art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, care impuneau în mod imperativ delegarea unui reprezentant al primăriei în consiliile de administrație ale unităților de învățământ.

Susținerea nu poate constitui un argument în sprijinul soluției de admitere a recursului, câtă vreme prevederile legale invocate nu impun ca reprezentantul primarului în consiliul de administrație al unității de învățământ să fie viceprimarul, fiind evident că desemnarea acestui reprezentant trebuie să se facă cu respectarea regimului juridic al incompatibilităților. Întrucât potrivit dispozițiilor legale în vigoare în perioada supusă evaluării funcția de viceprimar era incompatibilă cu funcția de membru al consiliului de administrație la instituțiile publice, în speță, unitatea de învățământ, rezultă că recurentul nu poate invoca drept justificare a deținerii calității de membru în consiliul de administrație al liceului prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011.

Contrar susținerii recurentului, nu este vorba despre un conflict legislativ prin numirea în mod obligatoriu a unui consilier local sau reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unei unități de învățământ și sancționarea acestui fapt prin prisma prevederilor art. 87 din Legea nr. 161/2003, întrucât, așa cum s-a precizat mai sus, aceste prevederi devin incidente în situația în care viceprimarul este reprezentantul primarului în consiliul de administrație al unității de învățământ.

Prin urmare, este nefondată afirmația recurentului că ne aflăm în fața unei evidente abrogări tacite parțiale a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin disp. art. 96 alin. (1), (2) și (5) din Legea nr. 1/2011, care impunea în mod imperativ delegarea unui reprezentant al Primăriei în consiliile de administrație ale unităților de învățământ. Acest text de lege nu a fost abrogat tacit, iar desemnarea reprezentantului Primăriei în consiliile de administrație ale unităților de învățământ se poate face numai cu respectarea cadrului legal în materia incompatibilităților.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurent, Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 261 din 1 octombrie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 16 martie 2022.