ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2253/2021

Ședința publică din data de 8 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată inițial la Tribunalul București și ulterior pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agentia Nationala de Integritate, să se constate că nu a încălcat normele legale referitoare la incompatibilitatea consilierilor judeteni, cu consecința anulării raportului de evaluare nr. x/09.07.2018

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 75 din 25 martie 2019, a admis acțiunea formulată de reclamant și, în consecință, a anulat Raportul de evaluare nr. x/09.07.2018, obligând pârâta la plata către reclamant a sumei de 8.328,64 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate pârâta - recurentă a susținut următoarele:

În considerentele hotărârii, instanța de fond a reținut că indiferent de forma de atribuire a unui contract de achiziție publică, legiuitorul a impus ca în materia achizițiilor publice, contractul să respecte condiția formei scrise ad validitatem, eliminând așadar posibilitatea aplicării în această materie a dispozițiilor C. civ. referitoare la încheierea unui contract consensual.

Din această perspectivă, instanța de fond a reținut că între societatea B. S.R.L. (societate comercială la care persoana evaluată deține calitatea de asociat unic) și Centrul Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila nu au fost încheiate contracte și nici nu au fost adoptate hotărâri privind legătura cu societatea B. S.R.L.

De asemenea, instanța de fond a reținut că facturile nu pot fi asimilate contractelor sancționate prin art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Față de cele reținute de către instanța de fond a apreciat că raționamentul acesteia este bazat pe o interpretare și aplicare eronată a prevederilor legale incidente.

Astfel, prin raportul de evaluare s-a reținut că în perioada deținerii mandatului 2016 - 2020 de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Brăila de către A., societatea B. S.R.L. (societate comercială la care intimatul deține calitatea de asociat unic) a încheiat 15 contracte comerciale de prestări servicii (achiziții directe conform facturilor fiscale, având ca obiect vânzarea de carburanți emise de respectiva societate în intervalul 31.07.-06.02.2018) cu Centrul Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila (instituție aflată în subordinea C.J. Brăila).

Raționamentul instanței de fond în sensul că facturile fiscale eliberate nu au natura juridică a unor contracte comerciale, nu sunt de natură a conduce la înlăturarea obligației instituite în sarcina intimatului prin art. 90 din Legea nr. 161/2003, aceea de a nu furniza produse prin intermediul societății comerciale unde deține calitatea de asociat unic, față de autoritatea administrației publice locale unde deține funcția de consilier județean, respectiv față de instituțiile aflate în subordinea acesteia.

Din actele dosarului se constată că, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, la solicitarea inspectorului de integritate, Centrul Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila a transmis cu adresa nr. x/16.04.2018, Consiliului Județean Brăila un număr de 15 facturi emise în intervalul 31.07.2016 - 16.02.2018, privind achizițiile de carburanți, sume reprezentând contravaloarea unor prestări servicii.

În conformitate cu prev. art. 43 din H.G. nr. 395/2016, documentele justificative în baza cărora s-a realizat achiziția de prestări servicii sunt facturile fiscale emise de societatea B. S.R.L., în sumă totală de 8.024,35 RON, care au fost achitate de CJCPCT Brăila.

În conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice.

(1) Autoritatea contractantă are dreptul de a achiziționa direct produse, servicii sau lucrări, în măsura în care valoarea estimată a achiziției, fără TVA, este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (5) din Lege.

(2) SEAP pune la dispoziția autorităților contractante posibilitatea tehnică de a achiziționa direct, prin intermediul catalogului electronic publicat în SEAP, produse, servicii sau lucrări a căror achiziționare intră sub incidența prevederilor alin. (1).

(3) În cazul în care autoritatea contractantă nu identifică în cadrul catalogului electronic produsul, serviciul sau lucrarea care îi poate satisface necesitatea sau constată că prețul postat de operatorii economici pentru obiectul achiziției este mai mare decât prețul pieței sau din motive tehnice imputabile SEAP nu este posibil accesul la catalogul electronic, atunci autoritatea contractantă poate realiza achiziția de la orice operator economic, elaborând în acest sens o notă justificativă.

(4) Achiziția prevăzută la alin. (1) se realizează pe bază de document justificativ.

(5) Angajamentul legal prin care se angajează cheltuielile aferente achiziției directe poate lua forma unui contract de achiziție publică sau, după caz, a unui document fiscal ori a unei comenzi, inclusiv în cazul achizițiilor inițiate prin intermediul instrumentelor de plată ce permit posesorului să le utilizeze în relația cu comercianții în vederea efectuării de plăți, fără numerar, pentru achiziționarea de produse, servicii și/sau lucrări prin intermediul unui terminal, cum ar fi, dar fără a se limita la, cardurile de plată și/sau portofele electronice.

Prin urmare, este evident că ne aflăm în prezența unei achiziții directe, reglementată de Legea nr. 98/2016 și de H.G. nr. 395/2016 și contrar celor expuse de judecătorul fondului, pentru existența contractului nu este necesară forma scrisă ad validitatem, achiziția realizându-se pe baza documentului justificativ (factura).

Din analiza dispozițiilor C. civ. și Codul fiscal relevante, rezultă că factura este documentul care face dovada încheierii între părți, a unui contract în formă nescrisă, raportul comercial dintre acestea luând naștere în forma simplificată a comenzii urmată de executare. De asemenea, legislația în materia achizițiilor publice permite achiziția directă de produse și servicii, fără încheierea unui contract în formă scrisă, dovada achiziției fiind realizată pe bază de document justificativ (chitanță/factură).

Părțile societatea B. S.R.L. și Centrul Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila au înțeles să încheie contracte comerciale de furnizare produse, raporturile juridice dintre acestea desfășurându-se în forma simplificată a comenzii urmată de executare, facturile comerciale emise de societatea B. S.R.L. constatând raporturile juridice între aceste părți (respectiv contracte comerciale în formă simplificată).

Cele reținute de instanța de fond nu pot înlătura însă starea de incompatibilitate întrucât legiuitorul nu a condiționat în niciun fel existența stării de incompatibilitate prevăzută de art. 90 alin. (12) din Legea nr. 161/2003, iar faptul că nu a fost încheiat un contract în formă scrisă și că nu există o hotărâre a autorității locale privind pe societatea B. S.R.L. nu este de natură să excludă starea de incompatibilitate.

Legiuitorul a stabilit în mod expres incompatibilitățile consilierilor locali și județeni, una dintre acestea fiind generată de încheierea de contracte comerciale de prestări servicii, de executare lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective, între societatea comercială la carte acesta deține funcții sau calități și autoritățile administrației publice locale din care fac parte.

Or, judecătorul fondului nu face altceva decât să adauge noi condiții pentru existența stării de incompatibilitate reglementată de art. 90 din Legea nr. 161/2003, condiții care în mod evident nu au fost avute în vedere de către legiuitor.

Pentru existența stării de incompatibilitate nu este necesară încheierea unui contract în formă scrisă și nici nu este nevoie ca anterior relației comerciale să existe o înțelegere verbală sau scrisă, cum în mod eronat a reținut judecătorul fondului.

Așa cum s-a arătat, părțile societatea B. S.R.L. și Centrul Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila au înțeles să încheie contracte comerciale de furnizare produse, raporturile juridice dintre aceste părți desfășurându-se în forma simplificată a comenzii urmată de executare, facturile comerciale emise de societatea B. S.R.L. constatând raporturile juridice între aceste părți (respectiv contracte comerciale în formă simplificată).

Intimatul nu se poate apăra că nu a cunoscut existența raporturilor comerciale cu Centrul Brăila pentru că avea obligația de a cunoaște legislația referitoare la incompatibilități și ar fi trebuit să-și informeze angajații că încheierea oricărui contract comercial sau de asociere cu autoritatea publică din care face parte sau cu instituții publice aflate în subordinea sau sub autoritatea consiliului județean respectiv, este de natură să atragă incompatibilitatea sa.

În acest context, a învederat că incompatibilitățile au menirea de a asigura transparența funcției publice și constituie un important instrument de prevenire a corupției și o garanție a exercitării cu imparțialitate a funcției publice, or, în speță, încheierea unor contracte de prestări servicii/furnizare produse, prin achiziție directă de bunuri sau servicii, în baza unor facturi fiscale, cu autoritatea administrației publice în care își exercită mandatul de consilier județean, cu instituții aflate sub autoritatea sau în subordinea acesteia, precum și cu societăți comerciale înființate de consiliu, este susceptibilă de permisele încălcării principiilor urmărite de legiuitor prin instituirea incompatibilităților.

În exercitarea funcției de autoritate publică, consilierii județeni au obligația să aibă o conduită în acord cu dispozițiile legale, respectiv să manifeste imparțialitate, integritate și, mai presus de orice, în activitatea pe care o desfășoară, să primeze interesul public.

Astfel, incompatibilitatea stabilită prin art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice de autoritate, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice de autoritate.

Așa cum a statuat Înalta Curte prin deciziile pronunțate în spețe similare, reclamantul avea obligația să cunoască cazurile concrete de incompatibilitate pe care se impune a le respecta, din chiar momentul dobândirii calității de consilier județean.

Dispozițiile acestui articol de lege trebuie interpretate în sensul voinței legiuitorului de asigurare a integrității în exercitarea funcțiilor publice, inclusiv prin stabilirea unor interdicții și aplicarea unor sancțiuni în cazul persoanelor cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităților sau conflictului de interese.

Interdicția pentru consilierii locali și județeni prevăzută la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, este imperativă, scopul incompatibilității fiind împiedicarea alesului local de a încheia contracte comerciale, respectiv ca societatea, la care deține calitatea sau funcția prevăzută de lege să încaseze bani de la autoritatea administrației publice locale din care face parte.

Stabilirea expresă a incompatibilității la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare are ca fundament premisă că, aflându-se în serviciul comunității din care face parte, consilierul local/județean trebuie să se abțină de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său, ori care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit legii.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare reclamantul A. a solicitat respingerea recursului pârâtului ca nefondat, apreciind în esență că hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material, criticile de nelegalitate aduser acesteai fiind în consecință neîntemeiate.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul pârâtei este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamantul a dedus controlului de legalitate al instanței de fond raportul de evaluare nr. x/09.07.2018 întocmit și emis de pârâta Agenția Națională de Integritate prin care s-a reținut că reclamantul a încălcat legislația privind regimul juridic al incompatibilităților întrucât în perioada exercitării mandatului de consilier județean, respectiv 2016 - 2020, Centrul Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila, instituție publică aflată în subordina Consiliului Județean Brăila, a încheiat contracte comerciale (achiziții directe de produse în baza unor facturi) cu societatea B. S.R.L., societate al cărei asociat unic este reclamantul, în baza acestor contracte, societatea comercială menționată încasând suma totală de 8.024,35 RON.

În acest sens, au fost identificate în intervalul de timp 31.07.2016 - 16.02.2018, un număr de 15 facturi fiscale prin care societatea B. S.R.L. a încasat de la Centrul Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila suma totală de 8.024,35 RON.

Prima instanță a dispus anularea acestui raport de evaluare, apreciind că reclamantul nu s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât pe de o parte în mod greșit s-a apreciat că aceste contracte comerciale reprezintă achiziții directe de produse în baza unor facturi și pe de altă parte contractele în discuție, care pot fi calificate în sens larg ca și contracte comerciale, nu pot fi asimilate contractelor sancționate prin art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu intepretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, criticile pârâtei fiind apreciate ca fiind nefondate.

Conform art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției "Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective."

Deși nu este prevăzută expres de legiutor, în mod corect judecătorul fondului a apreciat că o cerință a normei menționate este existența prealabilă a unei înțelegeri verbale sau scrise având ca obiect prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse între societatea comercială la care este asociat unic consilierul județean și instituția publică din subordinea consiliului județean.

Din acest punct de vedere nu poate fi reținută susținerea recurentei conform căreia judecătorul fondului adaugă condiții noi neprevăzute de lege normei incidente, ci că a oferit o interpretare conformă spiritului legii.

Achizițiile efectuate de diferiți șoferi ai Centrul Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila, de la diferite stații sau puncte de vânzare a combustibilului pe care societatea B. S.R.L. le deține pe raza județului Brăila, la valori diferite și la intervale de timp variabile nu demonstrează existența unei înțelegeri prealabile, nefiind identificate elemente factuale de către emitenta raportului de evaluare care să demonstreze că operațiunile în discuție au fost efectuate de autorii lor urmare a dirijării voinței lor sau sugestiei unui anumit furnizor de către un factor de decizie.

Contrar însă opiniei instanței de fond achizițiile în discuție sunt achiziții publice, pentru că de esența acestora este angajarea de resurse publice de către o autoritate publică pentru achiziții de lucrări sau servicii de la operatori privați. Încheierea lor în condiții neregulamentare, cum ar fi forma scrisă, nu le afectează natura juridică, acestea producând efectele juridice scontate până la invalidarea lor prin căile prevăzute de lege.

Însă o atare calificare nu prezintă relevanță din perspectiva angajării răspunderii administrative urmare a constatării incompatibilității prevăzută de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 pentru că ipoteza aceste norme nu se rezumă numai la asemenea contracte. Pe de altă parte, nerespectarea legii la încheierea unor contracte care se încadrează în ipoteza normei supuse interpretării în prezenta cauză, cu valențe sub aspectul validității lor, nu poate constitui un temei pentru exonerarea de răspundere administrativă în această privință.

Relevantă este realitatea convenției între părțile vizate de textul legal și executarea ei, indiferent de existența sau nu a unor cauze de anulabilitate ale acestuia.

Această convenție (contract) însă nu a fost dovedită, achizițiile efectuate de șoferii Centrului Județean pentru Conservarea și Promovarea Culturii Tradiționale Brăila fiind efectuate fără o bază contractuală prealabilă, aptă de a dovedi că funcția publică a reclamantului a fost deturnată de la scopul său și folosită pentru interesul său propriu, în detrimentul interesului public, care trebuia să primeze, în angajamentul funcției publice asumate.

Prin urmare, în raport de considerentele de mai sus, Înalta Curte reține că în mod corect instanța de fond a apreciat că reclamantul nu se află în stare de incompatibilitate, procedând la invalidarea Raportului de evaluare al ANI nr. x/09.07.2018.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, va respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 75 din 25 martie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 75 din 25 martie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 aprilie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.