ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2549/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal la data de 14.03.2016 sub nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de Evaluare din data de 23.02.2016 întocmit in cadrul lucrării nr. x/25.07.2013.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 2201 din data de 24.06.2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 2201 din data de 24.06.2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, elementele cheie care trebuie să existe cumulativ, raportat la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, sunt următoarele: 1. reclamantul este consilier în Consiliul General al Municipiului București mandatul 2012-2016; 2. reclamantul a avut calitatea de administrator și asociat al S.C. B. S.R.L. în perioada 2012 - până în prezent; 3. existența unui contract de prestări servicii/furnizare de produse; 4. părțile contractului să fie consilierul local sau județean și autoritățile administrației publice locale din care fac parte sau instituții de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local/județean. Elementele de la pct. 1-3 există în speța de față, elementele de la pct. 4 nu există în speța de față, deoarece: a) A. nu este parte în niciunul dintre contractele indicate de ANI; b) niciunul dintre contracte nu este încheiat cu Consiliul General al Municipiului București și nici vreo instituție de interes local aflată în subordinea ori autoritatea CGMB. Din simpla lecturare a contractelor rezultă că părți, în toate contractele sunt societatea B. S.R.L., pe de o parte, și spitalele "Sf. Maria", "Prof. Dr. Th. Burghelea" și "Prof. dr. Panait Sârbu", pe de altă parte. Acest aspect este constatat ca atare și de către intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate. Chiar și instanța de fond a reținut faptul că, societatea B. S.R.L., în calitate de persoană juridică este parte în contractele încheiate cu cele trei spitale anterior menționate. În ceea ce privește regimul juridic al celor trei spitale, acestea nu sunt în subordinea și nici sub autoritatea CGMB. În baza O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuții și competențe exercitate de Ministerul Sănătății către autoritățile administrației publice locale a fost admisă de către HCGMB Hotărârea nr. 425 din 22.12.2008 prin care transmite în administrarea Administrației Spitalelor și Serviciilor Medicale al Municipiului București (ASSMMB) imobilele prevăzute în Anexa nr. 1, prin care se numărăr și imobilele celor 3 spitale în discuție. Măsura de transmitere în administrare a imobilelor este luată în confirmitate cu prevederile art. 172 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, act normativ care reglementează O.U.G. nr. 162/2008, conform art. 23 din ordonanță. Art. 172 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 prevede următoarele: "Imobilele în care își desfășoară activitatea spitalele publice prevăzute la alin. (3) pot fi date în administrarea autorităților administrației publice locale, universităților de medicină și farmacie de stat acreditate, universităților care au în structură facultăți de medicină și farmacie acreditate, în condițiile legii". Astfel, ASSMMB administrează și gestionează imobilele spitalelor suportând de la bugetul local cheltuielile cu utilitățile. Mai mult, ASSMMB este supusă prevederilor Legii nr. 215/2001 care, prin art. 2 alin. (1) instituie principiul deconcentrării serviciilor publice și nicidecum principiul subordonării sau funcționării sub autoritate. Art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede că: "Administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit". Potrivit Legii nr. 95/2006 respectiv art. 163 coroborat cu art. 176 și următoarele, decizia de a contracta aparține exclusiv managerului spitalului, acesta fiind și cel care semnează contractul în numele spitalului. Nici spitalului și nici managerul spitalului nu se găsește în raporturi de subordonare față de ASSMMB sau față de CGMB. În analiza făcută de pârâta Agenția Națională de Integritate s-a pus semnul egalității între spitale și ASSMMB considerând că, semnarea contractelor cu spitalele produce, din perspectiva art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, aceleași consecințe, pentru că a semna cu un spital al cărui imobil este în administrarea ASSMMB înseamnă în fapt și în drept a semna cu însăși ASSMMB. Echivalența este un artificiu având în vedere că: - spitalele au personalitate juridică proprie și organe proprii de conducere și nu se găsesc în raporturi de autoritate sau subordonare față de ASSMMB sau CGMB; - spitalele nu se confundă nici în drept și nici în fapt cu ASSMMB. Dovada că semnarea contractelor dintre societatea B. S.R.L. și cele trei spitale s-a făcut liber, fără constrângeri sau influențe este faptul că au existat situații în care societatea nu a îndeplinit criteriile impuse de spital. Instanța de fond a reținut că, atât timp cât cele trei spitale se află în administrarea Administrației Spitalelor și Serviciilor Medicale ale Municipiului București, se află în mod indirect în raport de subordonare financiară cu Consiliul General al Municipiului București. Însă, potrivit Hotărârii nr. 425 din 22.12.2008, ceea ce se află în administrarea ASSMMB sunt imobilele în care își desfășoară activitatea spitalele și nu spitalele, ca entități distincte, cu personalitate juridică și organe de conducere proprii. Din această perspectivă, nu se poate considera că spitalele se află în raporturi de subordonare, chiar și indirectă față de Consiliul General al Municipiului București. Față de aceste motive, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatului-reclamant invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității raportului de evaluare nr. x din data de 23 februarie 2016, emis de către Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate. Prin raportul de evaluare nr. x din data de 23 februarie 2016, emis de către Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate s-a reținut că recurentul-reclamant, în calitate de consilier general, a încheiat 33 de contracte în valoare de 438.030,39 RON, dintre care 9 contracte de furnizare produse și 24 contracte de achiziție directă cu Spitalul Clinis "Sfânta Maria", Spitalul Clinic "Prof. Dr. Th. Burghele" și Spitalul Clinic "Prof. Dr. Panait Sârbu", aflate în administrarea Administrației Spitalelor și Serviciilor Medicale București. Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Prima instanță a respins acțiunea reclamantului reținând că, intimata-pârâtă a constatat în mod corect că recurentul-reclamant nu a respectat obligațiile referitoare la regimul juridic al incompatibilităților. Prin motivele de recurs, recurentul-reclamant arată că, în speța de față, nu există stare de incompatibiltiate deoarece: a) A. nu este parte în niciunul dintre contractele indicate de ANI; b) niciunul dintre contracte nu este încheiat cu Consiliul General al Municipiului București și nici vreo instituție de interes local aflată în subordinea ori autoritatea CGMB. Înalta Curte constată că această critică nu poate fi primită pentru următoarele considerente: Într-adevăr, contractele a căror analiză a făcut obiectul verificării stării de incompatibilitate de către intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate au fost încheiate între societatea B. S.R.L. și cele trei spitale, însă aceste spitale fac parte din grupul celor 18 unități sanitare cu paturi ce au fost preluate în administrarea Consiliului General al Municipiului București, conform Hotărârii nr. 425 din data de 22.12.2008. Astfel, Consiliul General al Municipiului București a aprobat înființarea Administrației Spitalelor și Serviciilor Medicale București și organigrama acestei instituții prin Hotărârea nr. 378 din data de 09.12.2008, serviciu public organizat ca instituție publică de interes local al Municipiului București cu personalitate juridică, finanțată din bugetul local al Municipiului București, obiectul de activitate al acestei instituții fiind reglementat prin O.U.G. nr. 162/2008. Prin dispozițiile art. 1 și art. 2 din Regulamentul de Organizare și Funcționare prevăzut în Anexa nr. 35b la H.C.G.M.B. nr. 305/2013, s-au stabilit următoarele: Art. 1 "Administrația Spitalelor și Serviciilor Medicale București este serviciu public organizat ca instituție public de interes local al Municipiului București cu personalitate juridică, finanțată din bugetul Municipiului București, înființată prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 378/09.12.2008, modificată prin Hotărârea CGMB nr. 293/31.08.2009". Art. 2 "Administrația Spitalelor și Serviciilor Medicale București este organizată și funcționează în baza Legii Administrației Publice Locale nr. 215/2001, republicată cu modificările și completările ulterioare, în baza prevederilor O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuții și competențe exercitate de Ministerul Sănătății către autoritățile administrației publice, precum și aplicarea Hotărârilor Consiliului General al Municipiului București și Dispozițiilor Primarului". Din cuprinsul acestor dispoziții rezultă că, Administrația Spitalelor și Serviciilor Medicale București a fost înființată în vederea administrării unităților sanitare publice cu paturi, aceasta este o instituție publică de interes local înființată de către Consiliul General al Municipiului București, subordonată și finanțată din bugetul local al Municipiului București. De asemenea, faptul că ASSMB este o instituție publică de interes local subordonată Consiliului General al Municipiului București rezultă și din dispozițiile art. 9 din același regulament, potrivit cărora, controlul de fond al unităților sanitare se realizează în colaborare cu reprezentanții Casei de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și reprezentanți ai Comisiei de sănătate din cadrul CGMB. Deci, managementul asitenței medicale se realizată cu participarea Comisiei de sănătate din cadrul CGMB. La art. 15 din același regulament sunt menționate atribuțile Directorului Direcției Economică și ale Compartimentelor coordonate de acesta, între care se arată, în mod expres, că directorul economic răspunde de asigurarea creditelor necesare în vederea realizării obiectivelor de investiții aprobate de C.G.M.B. răspunde de raportările lunare la direcțiile de specialitate din P.M.B. de modul în care au fost utilizate creditele bugetare, aprobate de C.G.M.B., precum și de veniturile încasate. Având în vedere aceste considerente, nu poate fi primită critica recurentului-reclamant conform căreia ASSMB nu este subordonată Consiliului General al Municipiului București. Pe de altă parte, din conținutul adresei nr. x din 27.08.2013 emisă de Oficiul Național al Registrului Comerțului rezultă că, recurentul-reclamant A. deținea funcția de asociat unic în cadrul societății B. S.R.L. Din actele dosarului rezultă că, contractele încheiate de către B. S.R.L. cu cele trei spitale au fost încheiate având ca reprezentant fie pe administratorul societății, fie pe recurentul-reclamant A., în calitate de director general. Ca exemplu, Înalta Curte constată că în temeiul O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată prin Legea nr. 337/2006 cu modificările și completările ulterioare, s-a încheiat contractul de furnizare produse nr. 3899 din data de 15.10.2012 între Spitalul Clinic "Prof. Dr. Panait Sârbu", reprezentat de dr. C. și S.C. B. S.R.L., reprezentată de director general A.. Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că în mod corect raportul de evaluare întocmit de către intimata-prâtă este întemeiat pe dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora: "consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective." Din analiza acestor dispoziții legale rezultă că pentru existența stării de incompatibilitate, alesul local trebuie să îndeplinească funcțiile enumerate de lege în cadrul societăților comerciale și să încheie contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte sau instituții de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local. Cele două condiții sunt cumulative, neîndeplinirea uneia dintre condiții înlăturând starea de incompatibilitate. Or, simpla deținere a unei demnități locale determină obligația pentru consilierul general/local de a-și lua toate masurile pentru a nu încălca dispozițiile Legii nr. 161/2003 cu privire la incompatibilitate. Interdicția este una absolută și nu este condiționată de producerea unui prejudiciu bugetului local, de obținerea unui avantaj nejustificat de către societatea comercială sau de nivelul de participare a vreuneia dintre persoanele vizate de normele menționate, scopul interdicției fiind acela de a elimina orice posibilă suspiciune cu privire la corectitudine și pentru a evita vătămarea interesului public în folosul celui personal. Totodată, legiuitorul nu impune nici condiția ca respectivul consilier, să aibă calitatea de unic administrator, de a avea puteri depline sau de a fi asociat unic ori majoritar, tocmai pentru că deținerea și a celei mai mici părți din acțiunile sau din dreptul de administrare asupra societății este suficientă pentru a naște un interes patrimonial și, pe cale de consecință, pentru a naște suspiciuni cu privire la corectitudine. Astfel, pentru existența stării de incompatibilitate în speța de față, nu era necesar ca recurentul-reclamant să decidă sau să semneze el însuși vreun act în cadrul relațiilor comerciale cu autoritatea administrației publice sau cu instituțiile de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local, fiind suficient ca acesta să aibă una din calitățile cerute de lege. Prin urmare, simpla încheiere a celor 33 de contracte în valoare totală de 438.030.39 RON (9 contracte de furnizare produse și 24 de contracte de achiziție directă-facturi) cu Spitalul Clinic "Sfânta Măria", Spitalul Clinic "Prof. Dr. Th. Burghele" și Spitalul Clinic "Prof. Dr. Panait Sîrbu" (spitale aflate în administrarea Administrației Spitalelor și Serviciilor Medicale București - serviciu public înființat de Consiliul General al municipiului București, organizat ca instituție publică de interes local al municipiului București cu personalitate juridică, finanțată din bugetul local al municipiului București), indiferent dacă recurentul-reclamant a avut sau nu posibilitatea influențării în vreun fel a încheierii/derulării acestor contracte, atrage starea de incompatibilitate a acestuia, în acord cu dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003. Faptul că recurentul-reclamant nu a semnat în nume propriu și nu este parte în niciunul dintre contractele indicate de către Agenția Națională de Integritate, nu prezintă relevanță atât timp cât existența stării de incompatibilitate nu este condiționată de aceste fapte. În mod corect prima instanță a reținut că, atât timp cât cele trei spitale se află în administrarea Administrației Spitalelor și Serviciilor Medicale ale Municipiului București, se află în mod indirect în raport de subordonare financiară cu Consiliul General al Municipiului București, conform prevederilor Regulamentului de Organizare și Funcționare prevăzut în Anexa nr. 35b la H.C.G.M.B. nr. 305/2013, aspect față de care, nu poate fi primită critica recurentului-reclamant conform căreia în administrarea Administrației Spitalelor și Serviciilor Medicale ale Municipiului București s-ar afla numai administrarea clădirilor. Față de aceste aspecte, se constată că, interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale și probatoriilor administrate în cauză este legală, întrucât situația premisă pe care a fost fundamentat Raportul de evaluare este necontestată, recurentul-reclamant deținând simultan funcția de consilier general în cadrul Consiliului General al Municipiului București și administrator al societății societății B. S.R.L., iar prin încheierea contractelor cu cele trei spitale s-a încălcat regimul juridic al incompastibilităților chiar dacă raportul de subordonare financiară între spitale și CGMB nu este direct ci intermediat de Administrația Spitalelor și Serviciilor Medicale București. serviciu public înființat de Consiliul General al municipiului București, organizat ca instituție publică de interes local al municipiului București cu personalitate juridică, finanțată din bugetul local al municipiului București.

Temeiul de drept al soluției. Pentru considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,