ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 214/2021

Ședința publică din data de 20 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10 mai 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor ("ANSVSA"), a solicitat:

(i) constatarea nulității dispozițiilor normative cuprinse în pct. 16.2. teza I din Anexa nr. 2 la Ordinul nr. 39 din 28 aprilie 2010 pentru aprobarea cerințelor tehnice care trebuie îndeplinite de mijloacele oficiale de identificare a bovinelor, suinelor, ovinelor și caprinelor, precum și pentru stabilirea condițiilor de aprobare a acestora pe teritoriul României, potrivit cărora:

"Nerespectarea prevederilor stipulate la pct. 15.1 reprezintă abatere și se sancționează în cazul furnizorilor primari cu anularea tuturor certificatelor de aprobare a mijloacelor de identificare emise de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor pentru aceștia și, implicit, retragerea dreptului de a desfășura activitatea de comercializare a mijloacelor oficiale de identificare pe teritoriul României, iar în cazul furnizorilor secundari, prin retragerea calității de furnizor secundar";

(ii) obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

Prin sentința civilă nr. 4347 din 14 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și a anulat în parte pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/28.04.2010, emis de Președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, în privința instituirii abaterii și a sancțiunilor pentru furnizorii primari.

Împotriva sentinței civile nr. 4347 din 14 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

Referitor la considerentele instanței de fond cu privire la primul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă, recurenta-pârâtă susține că pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010 nu instituie răspunderea contravențională pentru nerespectarea prevederilor art. 15.1 din același ordin. Ordinul nr. 39/2010 a fost emis de președintele ANSVSA în vederea executării dispozițiilor O.U.G. nr. 23/2010, conform art. 3 alin. (1) din acest act normativ, iar sancționarea furnizorilor primari și secundari pentru nerespectarea procedurii de aprobare a mijloacelor oficiale de identificare a bovinelor, suinelor, ovinelor și caprinelor pe teritoriul României este prevăzută de un alt act normativ cu forță juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 113/2002, care reglementează în art. 14 lit. a) - n) faptele care constituie contravenții. Atât O.U.G. nr. 23/2010, cât și O.U.G. nr. 113/2002 cuprind prevederi prin care se arată că dispozițiile acestor acte normative se completează cu cele ale O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.

Așadar, arată recurenta, cât timp aceste acte normative cu forță juridică superioară sancționează întocmai faptele prevăzute de pct. 15.1 din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010, adica fapte referitoare la nerespectarea procedurii de emitere și înregistrare în sistemul național de identificare și înregistrare a animalelor, în mod greșit instanța de fond a interpretat prevederile art. 16.1 teza I din același ordin ca având rolul de a stabili o nouă sancțiune, deși, în realitate, autoritatea a urmărit doar să facă trimitere la sancțiunile prevăzute de actele juridice normative superioare. Furnizorii primari sunt sancționați, dar nu în baza Ordinului nr. 39/2010, ci a O.U.G. nr. 23/2010 și O.U.G. nr. 113/2002, care se completează cu dispozițiile O.G. nr. 2/2001.

Referitor la cel de-al doilea motiv de nelegalitate reținut de instanța de fond, respectiv depășirea limitelor de legiferare conferite autorității prin dispozițiile H.G. nr. 1415/2009 și O.G. nr. 42/2004, recurenta-pârâtă susține a fi neîntemeiate considerentele primei instanțe. Există o legătură strânsă între primul motiv de nelegalitate și cel reprezentat de depășirea atribuțiilor legale, depășire care nu există câtă vreme, prin prevederile normative contestate, nu a fost stabilită nicio sancțiune, ci doar s-a menționat ce sancțiune riscă agenții economici în cazul nerespectării prevederilor pct. 15.1 din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimata-reclamantă A. S.R.L. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor este nefondat, pentru următoarele considerente:

În ceea ce privește primul motiv de nelegalitate al prevederilor pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010, invocat de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, instanța de fond l-a găsit a fi întemeiat, reținând, în esență, că prin acte administrative cu caracter normativ emise de președintele ANSVSA nu pot fi instituite contravenții și sancțiuni, contrar art. 2 din O.G. nr. 2/2001. Contestând aceste considerente, recurenta-pârâtă a susținut că textul normativ atacat nu poate fi interpretat în sensul indicat de instanță, acesta doar menționând sancțiunea contravențională, reglementată de acte normative cu forță juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 23/2010 și O.U.G. nr. 113/2002.

Înalta Curte constată că, în recurs, pârâta ANSVSA a susținut apărări/argumente noi, care nu au fost invocate în fața primei instanțe. Astfel, dacă prin întâmpinarea formulată în dosarul instanței de fond, pârâta a susținut că prevederile pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010 nu stabilesc și nu aplică noi sancțiuni, ci doar reiterează sancțiunea prevăzută de art. 5 alin. (3) lit. b) din O.G. nr. 2/2001, în recurs pârâta a abandonat această apărare în favoarea uneia noi, și anume aceea a reglementării sancțiunii contravenționale prin acte normative cu forță juridică superioară Ordinului nr. 39/2010, respectiv O.U.G. nr. 23/2010 și O.U.G. nr. 113/2002.

Inconsecvența autorității pârâte în susținerea argumentelor de legalitate ale ordinului contestat este contrară prevederilor de drept procedural, care obligă părțile ca, prin actele procesuale formulate în termenele prevăzute de art. 194-205 C. proc. civ., să expună instanței de judecată toate argumentele, apărările și probele de care înțeleg să se folosească, pentru respectarea dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum și a principiului contradictorialității reglementat de art. 14 din același cod.

Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor apărări noi în calea de atac, care, deși puteau fi invocate în fond în termenul legal, nu au fost expuse de parte și, astfel, nu au făcut obiectul analizei primei instanțe. După cum rezultă din sentința recurată, instanța de fond a analizat legalitatea pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010 prin raportare la dispozițiile art. 5 alin. (3) lit. b) din O.G. nr. 2/2001, invocate de pârâtă, astfel încât, în recurs, criticile pârâtei ar trebui să se îndrepte împotriva acestor considerente, iar nu să formuleze argumente noi, pe care prima instanță nu le-a cunoscut și nu le-a putut examina.

Chiar trecând peste această manieră deficitară de exercitare a drepturilor procesuale de către recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că argumentele noi expuse în recurs nu au aptitudinea de a reforma sentința recurată, conținutul O.U.G. nr. 23/2010 și O.U.G. nr. 113/2002 neconfirmând susținerile recurentei referitoare la reglementarea prin aceste acte normative a sancțiunii contravenționale prevăzute de pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010.

Dispozițiile pct. 16.2 teza I din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 39 din 28 aprilie 2010 prevăd că:

"Nerespectarea prevederilor stipulate la pct. 15.1 reprezintă abatere și se sancționează în cazul furnizorilor primari cu anularea tuturor certificatelor de aprobare a mijloacelor de identificare emise de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor pentru aceștia și, implicit, retragerea dreptului de a desfășura activitatea de comercializare a mijloacelor oficiale de identificare pe teritoriul României, iar în cazul furnizorilor secundari, prin retragerea calității de furnizor secundar.", iar potrivit pct. 15.1 din același act normativ:

"Pentru acceptarea/comandarea mijloacelor oficiale de identificare duplicat, furnizorii primari și/sau secundari verifică, utilizând proceduri SNIIA, dacă pentru fiecare din mijloacele acceptate/comandate există înregistrat un eveniment de pierdere a mijlocului de identificare în exploatația pentru care acesta a fost solicitat și dacă animalul respectiv este prezent în această exploatație. Operațiunile de furnizare a mijloacelor oficiale de identificare duplicat pe teritoriul României se înregistrează în SNIIA, în aplicațiile de gestiune a mijloacelor de identificare, înregistrând: a) codurile imprimate pe mijloacele de identificare oficiale duplicat livrate; b) tipul crotaliilor; c) codul exploatației de destinație."

Comparativ, textele normative invocate de recurenta-pârâtă au următorul conținut:

Art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2010:

"Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor stabilește, prin ordin al președintelui acesteia, cerințele tehnice care trebuie îndeplinite de mijloacele oficiale de identificare a suinelor, ovinelor și caprinelor. (...)".

Art. 14 din O.U.G. nr. 113/2002 (forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 39/2010):

"Următoarele fapte constituie contravenții și se sancționează după cum urmează:

a) refuzul identificării și înregistrării bovinelor de către deținători, cu amendă de la 300 RON (RON) la 500 RON (RON), precum și cu confiscarea și sacrificarea bovinelor, în condițiile legii, în maximum 48 de ore de la constatare; sumele încasate din valorificarea produselor obținute vor fi virate la bugetul de stat;

b) nepredarea către direcțiile sanitare veterinare județene și a municipiului București a mărcilor auriculare și a pașapoartelor individuale ale bovinelor sacrificate, cu amendă de la 300 RON (RON) la 500 RON (RON);

c) nerespectarea prevederilor art. 7 alin. (1), (2) și (3), cu amendă de la 1.000 RON (RON) la 1.500 RON (RON);

d) nerespectarea prevederilor art. 2 alin. (1), cu amendă de la 1.500 RON (RON) la 2.000 RON (RON);

e) deținerea de bovine neidentificate și neînregistrate potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, cu amendă de la 2.000 RON (RON) la 3.000 RON (RON), precum și cu confiscarea, uciderea și distrugerea acestora, în condițiile legii; uciderea și distrugerea bovinelor se efectuează conform normelor sanitare veterinare în vigoare, iar cheltuielile sunt suportate de către deținător;

f) nerespectarea prevederilor art. 8 alin. (4), cu amendă de la 3.000 RON (RON) la 4.000 RON (RON);

g) încălcarea dispozițiilor art. 10, cu amendă de la 4.000 RON (RON) la 5.000 RON (RON);

h) sacrificarea bovinelor identificate și înregistrate în alte locuri decât în unitățile de sacrificare autorizate sanitar veterinar, cu amendă de la 6.000 RON (RON) la 7.000 RON (RON)."

Înalta Curte reține că dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2010 nu stabilesc sancțiuni contravenționale, ci atribuțiile președintelui ANSVSA, de a stabili cerințele tehnice care trebuie îndeplinite de mijloacele oficiale de identificare a suinelor, ovinelor și caprinelor.

Cât privește prevederile art. 14 din O.U.G. nr. 113/2002, recurenta-pârâtă nu a indicat care din contravențiile menționate la lit. a) - h) corespunde ipotezei reglementate de pct. 16.2 teza I din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 39/2010. Analizând faptele calificate drept contravenții de art. 14 din O.U.G. nr. 113/2002, Înalta Curte constată că nu există o suprapunere, totală sau parțială, între acestea si fapta la care face trimitere pct. 16.2. teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2020, respectiv încălcarea obligației descrise de pct. 15.1 din același ordin.

Mai exact, pct. 16.2 teza I din Anexa la ordinul contestat prevede că reprezintă abatere nerespectarea de către furnizorii primari și/sau secundari a obligației de la pct. 15.1 din ordin, care constă în verificarea, anterior acceptării/comandării mijloacelor oficiale de identificare duplicat, dacă pentru fiecare din mijloacele acceptate/comandate există înregistrat un eveniment de pierdere a mijlocului de identificare în exploatația pentru care acesta a fost solicitat și dacă animalul respectiv este prezent în această exploatație. Or, această obligație de verificare nu este prevăzută în cuprinsul niciuneia dintre faptele care constituie contravenții, prevăzute de art. 14 din O.U.G. nr. 113/2002, astfel încât nu poate fi primit argumentul recurentei-pârâte, în sensul că pct. 16.2 teza I din Anexa la ordinul contestat doar menționează o sancțiune contravențională care este stipulată în cuprinsul unui act normativ superior, respectiv O.U.G. nr. 113/2002.

În acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că, prin pct. 16.2 teza I din Anexa nr. 2 a Ordinului președintelui ANSVSA nr. 39/2010, s-a instituit o contravenție și sancțiunile aferente acesteia, cu nerespectarea dispozițiilor art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, care prevăd că reglementarea contravențiilor se face prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului ori hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene, iar nu prin ordine ale altor autorități sau instituții publice. Pe cale de consecință, în mod corect a constatat instanța de fond nulitatea textului normativ contestat din această perspectivă, soluție care va fi menținută, consecutiv respingerii criticilor formulate de pârâta ANSVSA.

Referitor la cel de-al doilea motiv de nelegalitate validat de instanța de fond, recurenta a dezvoltat critici sumare, rezumându-se la a afirma că președintele ANSVSA nu și-a depășit atribuțiile legale prevăzute de dispozițiile H.G. nr. 1415/2009 și O.G. nr. 42/2004, atât timp cât pct. 16.2 teza I din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 39/2010 nu instituie contravenții care nu au fost anterior prevăzute în acte normative superioare. Cum argumentul dedus din conținutul textului contestat a fost considerat nefondat de instanța de control judiciar, pe cale de consecință vor fi respinge și aceste critici, Înalta Curte reținând că președintele ANSVSA nu are competența de a reglementa în domeniul contravențional nici potrivit O.G. nr. 2/2001, nici conform legislației care reglementează organizarea și activitatea ANSVSA, respectiv H.G. nr. 1415/2009 și O.G. nr. 42/2004.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva sentinței civile nr. 4347 din 14 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 ianuarie 2021.