ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2031/2021

Ședința publică din data de 31 martie 2021

Asupra cererii de revizuire de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin decizia nr. 2480 din 16 decembrie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins plângerea formulată de petenta A. S.R.L. împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor nr. 2000/C7/30.10.2020, în contradictoriu cu intimatul Ministerul Sănătății și intervenienta B. S.R.L., ca nefondată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 20.01.2021, sub nr. x/2021, împotriva deciziei de la pct. 1 a promovat calea de atac a revizuirii petenta A. S.R.L., solicitând anularea deciziei.

Cererea de revizuire se întemeiază pe dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., revizuenta, expunând, în esență, criticile arătate în continuare.

Prin decizia nr. 2480/2020, supusă revizuirii, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată plângerea pe care A. a formulat-o împotriva deciziei CNSC nr. 2000/2020/C7, cu privire la procedura de achiziție publicată în SICAP cu nr. x din 13.10.2018, având ca obiect "Achiziția centralizată de incubatoare medicale pentru nou născuți - Lot x Incubator hibrid închis-deschis și transport intraspitalicesc", pângere referitoare la etapa procedurală în care intimatul Ministerul Sănătății ar fi trebuit să reevalueze oferta A. S.R.L., conform deciziei civile nr. 349/2020 a Curții de Apel București, pronunțată în dosarul nr. x/2019.

Acest dosar anterior a avut ca obiect plângerea lui A. S.R.L. împotriva deciziei CNSC nr. 2179/C7/2389/2390 din 3.12.2019, emisă în contextul etapei evaluării inițiale a autorității contractante, contestate atunci de ofertantul B. S.R.L..

Conform deciziei nr. 349/2020 a Curții de Apel București, intimatul Ministerul Sănătății a fost obligat să reevalueze oferta A. S.R.L., respectiv incubatorul Drager, în ceea ce privește îndeplinirea de către acesta a cerinței minime referitoare la existența panourilor laterale cu pereți dubli, pentru evitarea pierderilor de temperatură.

Reevaluarea ofertei, dispusă de CNSC și confirmată de către instanță, ca măsură de remediere, presupunea "a se lua măsurile necesare restabilirii legalității", iar nu a se denatura scopul și dispozitivul deciziei CNSC și a hotărârii CAB. Autoritatea contractantă, prin comisia de evaluare, trebuia să reevalueze, adică să facă o analiză efectivă a incubatorului Drager, a clarificărilor, chiar să solicite alte clarificări privind cerința în discuție, conform art. 127 alin. (1) lit. f), g), i) și j) din Legea nr. 98/2016.

Altfel, prin plângerea declarată împotriva deciziei CNSC nr. 2000/2020, A. S.R.L. a solicitat obligarea autorității contractante la reevaluarea ofertei sale tehnice cu respectarea prevederilor legale, invocând inclusiv încălcarea principiului tratamentului egal de către Ministerul Sănătății, prin modalitatea diferențiată în care a înțeles să verifice modul de constituire a garanțiilor de participare și, implicit, valabilitatea ofertelor depuse de B. S.R.L. și A. S.R.L..

Cât privește reevaluarea incubatorului Drager, revizuenta arată că Ministerul Sănătății confirmase deja de două ori că incubatorul îndeplinește cerința respectivă - existența panourilor laterale cu pereți dubli pentru evitarea pierderilor de temperatură. Ceea ce nu fusese acceptat de Ministerul Sănătății era modificarea cerinței și impunerea unui sistem superior, precum cel al Drager, pentru a nu se încălca principiul tratamentului egal.

Ministerul Sănătății ar fi ajuns la aceeași concluzie și ar fi confirmat îndeplinirea cerinței și a treia oară, în reevaluare, dacă ar fi înțeles soluția și scopul controlului judiciar efectuat prin decizia Curții de Apel București nr. 349/2020 și decizia CNSC nr. 2179/2019 și dacă ar fi procedat la o adevărată reevaluare, iar nu la simpla "constatare a neconformității" care nu i-a fost impusă de instanță și care nici nu putea fi impusă în contextul legislativ incident, fiind, de altfel, și în dezacord total cu evaluarea anterioară.

Revizuenta precizează că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate a cererii de revizuire, fiind în prezența a două hotărâri definitive potrivnice, prin care s-a rezolvat fondul litigiului în două situații identice, respectiv în privința obligației autorității contractante de a evalua/reevalua în mod corect și legal incubatorul Drager, din perspectiva îndeplinirii unei cerințe minime, ceea ce presupunea ca autoritatea contractantă să utilizeze toate pârghiile pentru analizarea, clarificarea și calificarea corectă a îndeplinirii cerinței din caietul de sarcini și a rațiunilor sale indicate în răspunsul consolidat referitor la întrebarea nr. 9, publicat de către autoritatea contractantă în SEAP la data de 15.09.2013. O reevaluare ar fi însemnat inclusiv ca autoritatea contractantă să elimine confuziile care planau asupra poziției sale, să explice rațiunile răspunsului consolidat anterior indicat și ale declarării inițiale a incubatorului Drager ca fiind conform.

Decizia CAB nr. 2480/2020 încalcă autoritatea de lucru judecat a deciziei CAB nr. 349/2020, anterioare, respingând plângerea pe alte aspecte și considerând că rezultatul reevaluării ar fi fost prestabilit prin decizia CAB nr. 349/2020 și decizia CNSC confirmată, fără ca instanța să se aplece asupra legalității reevaluării propriu-zise și asupra condițiilor în care s-a declarat automat neconformitatea incubatorului.

Se conturează identitatea de elemente specifice autorității de lucru judecat, respectiv părți, obiect și cauză.

Revizuenta subliniază că în dosarul nr. x/2020, în care s-a pronunțat decizia nr. 2480/2020 supusă revizuirii, nu s-a invocat excepția puterii de lucru judecat în ceea ce privește plângerea, ci doar s-a apreciat în mod eronat cu privire la o așa-zisă excepție a autorității de lucru judecat invocată de CNSC din oficiu și cu denegare de dreptate. CNSC invocase autoritatea de lucru judecat cu privire la contestație în ansamblul său, ignorând criticile și argumentele contestatoarei A. S.R.L. referitoare la lipsa de transparență și încălcarea principiului tratamentului egal, expirarea ofertelor, etc., aspecte care ar fi trebuit să atragă anularea procedurii.

Hotărârea anterioară a CAB obliga la reevaluarea ofertei, iar nu la constatarea neconformității acesteia, drept urmare chestiunea conformității nu poate fi considerată a fi fost tranșată de CNSC sau de CAB. Pentru a fi în prezența unei chestiuni litigioase tranșate de CNSC sau de CAB, deciziile acestora referitoare la operațiunea de reevaluare pe care Ministerul Sănătății trebuia să o facă cu privire la incubatorul Drager, din perspectiva îndeplinirii cerinței panourilor laterale cu pereți dubli pentru evitarea pierderilor de temperatură ar fi trebuit să aibă la bază o expertiză tehnică de specialitate sau opinia unei comisii de specialitate, dar nu s-a încuviințat această probă, deși a fost cerută de A. S.R.L..

Soluțiile din cele două hotărâri judecătorești sunt contrare de vreme ce, prin prima decizie, CAB a obligat Ministerul Sănătății la reevaluarea incubatorului, iar prin cea de a doua decizie a reținut că Ministerului Sănătății i se impusese deja o constatare referitoare la neconformitatea incubatorului. În acest fel, decizia supusă revizuirii denaturează și deturnează de la scopul său legal decizia anterioară, încălcând autoritatea de lucru judecat a acesteia și făcând inutil și ineficient controlul autorității contractante în etapa de reevaluare.

Revizuenta se referă, în continuare, la considerentele deciziei supuse revizuirii pe care le apreciază contradictorii celor din decizia nr. 349/2020, subliniind încă o dată că prin decizia nr. 349/2020 nu s-a reținut neconformitatea ofertei sale. Arată că, în cel de-al doilea litigiu, a adus argumente și probe noi din care rezultă că incubatorul îndeplinește cerințele autorității contractante, probe pe care instanța le-a considerat inutile, deși dosarul nr. x/2020 nu a avut ca obiect problematica echivalenței sistemului ofertat de Drager, așa cum în mod eronat se precizează în considerentele deciziei supuse revizuirii.

Prin decizia supusă revizuirii, practic, se contrazice decizia nr. 349/2020, care a îndemnat la analiza cerinței minime și a ofertei Drager. Această din urmă decizie precum și decizia CNSC nr. 2179, pe care o confirmă nu pot fi interpretate în sensul că ar fi evaluat ele însele oferta sau ar fi oferit Ministerului Sănătății îndrumări tehnice cu privire la evaluarea incubatorului sau neconformitatea acestuia, pentru că nici CNSC și nici Curtea de apel nu aveau această competență legală, neputându-se substitui comisiei de evaluare a autorității contractante.

Prin decizia nr. 2480/2020 a Curții de Apel București se încalcă efectul pozitiv al puterii lucrului judecat din decizia nr. 349/2020, dar și principiul legalității, pentru că se permite autorității contractante să omită punerea în aplicare a deciziei nr. 349/2020 și să o aplice în mod contradictoriu celor înscrise în ea, eludând considerentele și obligația de reevaluare a ofertei Drager, cu tot ceea ce implică această operațiune specifică a comisiei de evaluare.

3.1. Prin întâmpinare, intimatul Ministerul Sănătății a solicitat respingerea cererii de revizuire, ca inadmisibilă, arătând că cele două decizii nu sunt potrivnice. Cu privire la lotul x, prin decizia nr. 349/2020, Curtea de Apel București a respins plângerea ca neîntemeiată, evocând fondul, iar prin decizia nr. 2480/2020 nu se evocă fondul, ci se menține hotarârea CNSC prin care a fost admisă excepția autorității de lucru judecat. Prin această din urmă decizie au fost analizate considerentele CNSC potrivit cărora petenta urmărește provocarea unei noi judecăți asupra fondului, care au fost confirmate. De asemenea, instanța, constatând că CNSC a omis să se pronunțe asupra unor critici ale contestatoarei Drager, le-a analizat și le-a respins ca neîntemeiate.

În concluzie, hotărârea a cărei revizuire se cere conține două părți, respectiv o parte referitoare la autoritatea de lucru judecat, care nu evocă fondul, și o parte care analizează reevaluarea ofertei și evocă fondul. Numai că în ceea ce privește partea care analizează reevaluarea ofertei, hotărârea nu este potrivnică deciziei anterioare nr. 349/2020, analiza fiind făcută asupra unor evenimente (reevaluarea ofertei) ulterioare pronunțării deciziei nr. 349/2020.

3.2. Prin întâmpinarea sa, intimata B. S.R.L. a solicitat respingerea cererii de revizuire, în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivare arată că este inadmisibilă repunerea în discuție în revizuire a unor probleme de fond, respectiv a unor fapte și împrejurări care au fost analizate de către instanța care a pronunțat decizia supusă revizuirii.

Una dintre condițiile revizuirii prevăzute de art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este ca în al doilea proces să nu se fi invocat excepția autorității de lucru judecat sau, dacă a fost invocată, să nu se fi discutat excepția, condiție neîndeplinită în cauza de față, în care, în cadrul celei de-a doua judecăți, a fost chiar admisă excepția autorității de lucru judecat.

Intimata susține și netemeinica cererii de revizuire, arătând, în esență, că nu există contrarietate între cele două hotărâri judecătorești pronunțate în legătură cu procedura de atribuire organizată de Ministerul Sănătății.

Revizuenta a cerut și suspendarea executării deciziei nr. 2480 a Curtții de Apel București, iar prin încheierea din 3 februarie 2021, Înalta Curte a respins această cerere, pentru motivele arătate în cuprinsul încheierii.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de revizuire

Prin cererea de față se invocă motivul de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: există hotărâri definitive potrivnice, date de instanțe de același grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri.

Condițiile cerute cumulativ pentru invocarea acestui motiv de revizuire sunt următoarele: să existe hotărâri definitive potrivnice (chiar dacă prin ele nu s-a rezolvat fondul cauzei); hotărârile sunt date de instanțe de același grad sau de grade diferite, adică contrarietatea există între hotărâri judecătorești, pronunțate în dosare diferite; cea de-a doua hotărâre este pronunțată cu nesocotirea autorității de lucru judecat, ceea ce presupune tripla identitate de părți, obiect și cauză juridică în cele două procese; în al doilea proces să nu se fi invocat excepția autorității de lucru judecat sau, dacă a fost invocată, instanța să nu fi statuat asupra ei; să se ceară anularea celei de a doua hotărâri, potrivit art. 513 C. proc. civ., soluțiile pe care instanța de revizuire le poate pronunța fiind de anulare a celei de-a doua hotărâri, când constată incidența autorității de lucru judecat sub aspectul efectului ei negativ care împiedică o a doua judecată asupra aceluiași drept, respectiv de anulare a celei de-a doua hotărâri cu trimiterea cauzei spre rejudecare, când constată încălcarea autorității de lucru judecat sub aspectul efectului ei pozitiv (potrivit căruia partea care a câștigat un proces se poate prevala de dreptul recunoscut prin hotărârea din acest proces anterior, care este înzestrată cu autoritate de lucru judecat, fără ca instanța sau partea adversă din litigiul ulterior să mai poată supună dezbaterii existența dreptului).

Înalta Curte constată că în cauza de față nu este îndeplinită condiția de admisibilitate a revizuirii referitoare la neinvocarea, respectiv netratarea în cadrul celui de-al doilea litigiu a excepției autorității de lucru judecat, ceea ce atrage inadmisibilitatea cererii de revizuire.

Revizuenta susține că în dosarul nr. x/2020 în care s-a pronunțat decizia supusă revizuirii nr. 2480/16.12.2020 nu s-a invocat excepția autorității de lucru judecat în ceea ce privește plângerea, ci doar s-a apreciat în mod eronat cu privire la excepția autorității de lucru judecat invocată de CNSC, din oficiu, în soluționarea contestației.

Este de menționat că, prin decizia nr. 2480/16.12.2020 (supusă revizuirii), a fost respinsă, ca nefondată, plângerea petentei A. S.R.L. formulată în contradictoriu cu intimatul Ministerul Sănătății și cu intervenienta B. S.R.L., îndreptată împotriva deciziei CNSC nr. 2000/C7/30.10.2020, iar prin această decizie a CNSC, confirmată judiciar în calea de atac a plângerii și rămasă astfel definitivă, a fost admisă excepția autorității de lucru judecat invocată din oficiu de către CNSC în privința contestației A. S.R.L., fiind respinsă această contestație, pentru autoritate de lucru judecat, în considerarea celor reținute și dispuse prin decizia nr. 346/16.03.2020 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2019 și prin decizia nr. 2179/C7/2349/2390 din 3.12.2019 a CNSC.

În această situație, revizuenta are o viziune greșită, apreciind fără temei că neinvocarea excepției autorității de lucru judecat în ceea ce privește calea de atac a plângerii exercitate în fața Curții de Apel București înseamnă îndeplinirea condiției neinvocării excepției în al doilea proces.

Într-o corectă analiză a îndeplinirii acestei condiții în cauză, trebuie ținut seama că excepția autorității de lucru judecat, sub aspectul ei pozitiv, nu privește calea de atac exercitată împotriva hotărârii pronunțate de organul cu atribuții jurisdicționale (CNSC), ci însuși dreptul dedus judecății prin contestația adresată CNSC și reanalizat de către instanța de judecată, în calea de atac a plângerii.

Astfel, CNSC a considerat în cea de-a doua contestație referitoare la procedura de achiziție centralizată de incubatoare medicale pentru nou născuți - Lot x, derulată de autoritatea contractantă Ministerul Sănătății, contestație dresată de A. S.R.L., că prin aceasta se reiau argumente legate de invocata conformitate a produsului ofertat de contestatoare, care nu pot fi primite întrucât chestiunea a fost tranșată în mod definitiv prin decizia CNSC nr. 2179/2019, confirmată prin decizia civilă nr. 349/2020 a Curții de Apel București.

Prin decizia supusă revizuirii este respinsă plângerea A. S.R.L., fiind confirmată incidența autorității de lucru judecat, cu motivarea că prin decizia nr. 349/2020 s-a reținut neconformitatea ofertei lui A. S.R.L., iar măsura reevaluării ofertei, dispusă în procedura judiciară anterioară, s-a justificat tocmai prin imposibilitatea instanței de a se substitui autorității contractante pentru a declara o ofertă ca fiind neconformă, o astfel de măsură reprezentând atributul exclusiv al comisiei de evaluare.

Prin urmare, în cel de-al doilea proces s-a invocat excepția autorității de lucru judecat a deciziei nr. 349/16.03.2020 și, cu valorificarea acestei excepții, s-a pronunțat de către CNSC decizia nr. 2000/2020, confirmată apoi, în calea de atac a plângerii, prin decizia CAB nr. 2480/16.12.2020, supusă revizuirii.

Ceea ce susține revizuenta în calea de atac a revizuirii este o greșită interpretare în litigiul ulterior, soluționat prin decizia supusă revizuirii, a celor reținute și dispuse prin decizia nr. 349/2020.

Rezultă astfel că decizia nr. 349/2020 a fost valorificată în litigiul ulterior, din perspectiva autorității de lucru judecat, însă revizuenta contestă valențele acordate conținutului deciziei, opinând că reevaluarea ofertei dispusă în precedenta procedură judiciară era o operațiune complexă, al cărui rezultat nu era previzibil pe baza considerentelor deciziei nr. 349/2020. Această poziție este contrară considerentelor deciziei supuse revizuirii, în care s-a reținut, în esență, că reevaluarea ofertei Drager s-a dispus tocmai în considerarea neconformității ei, ce rezultă din motivarea deciziei nr. 349/2020.

Înalta Curte subliniază că revizuirea nu este o cale de atac de reformare, ci o cale de atac extraordinară de retractare, a cărei admisibilitate depinde de îndeplinirea cerinței anterior enunțate, referitoare la netratarea excepției autorității de lucru judecat în cadrul celui de-al doilea proces. Or, această condiție nu este îndeplinită în cauza de față, în care excepția autorității de lucru judecat a deciziei nr. 349/2020 a fost analizată și admisă.

Dacă s-ar accepta că revizuirea este admisibilă chiar și în situația în care excepția autorității de lucru judecat a fost tratată de către instanța care a pronunțat decizia supusă revizuirii, s-ar eluda o caracteristică esențială a acestei căi de atac, configurată de legiuitor ca un mijloc de retragere a unei hotărâri judecătorești definitive care a ignorat, prin necunoaștere, realitatea juridică creată de o hotărâre judecătorească anterioară ce a rezolvat un litigiu referitor la același drept. Astfel, revizuirea s-ar tranforma dintr-un mijloc de retractare într-unul de reformare, ceea ce ar contraveni dispozițiilor legale care o reglementează.

Complementar, trebuie arătat că, în cadrul procesual al cererii de revizuire întemeiate pe art. 509 alin. (1) pc. 8 C. proc. civ., instanța de revizuire nu este învestită a se pronunța asupra caracterului fondat/nefondat al argumentelor cuprinse în decizia supusă revizuirii, pentru că aceasta ar presupune un demers reformativ, care nu este specific cazului de revizuire invocat.

De altfel, în contextul valorificării prin decizia supusă revizuirii a autorității de lucru judecat a deciziei nr. 349/2020, nu poate fi considerată îndeplinită nici condiția referitoare la existența a două hotărâri definitive potrivnice, întrucât hotărârea definitivă atacată cu revizuire se sprijină pe considerentele hotărârii anterioare.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 513 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de revizuire, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 2480 din 16 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2020, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 31 martie 2021.