ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1718/2021

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava sub nr. x/2020 la data de 08.07.2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor București, a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 1088/22.06.2020 emis de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor până la pronunțarea instanței de fond.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 69 din 29 iulie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a fost admisă cererea de chemare în judecată și s-a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 1088/22.06.2020 emis de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor până la pronunțarea instanței de fond. A fost obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 2380 RON cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul, solicitând admiterea acestuia, casarea sentinței recurate, rejudecarea litigiului în fond și respingerea cererii ca neîntemeiată. În motivarea recursului, a arătat că sentința instanței de fond este nelegală și netemeinică, fiind pronunțată cu încălcarea garanțiilor instituite de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului și a exigențelor principiilor contradictorialității, egalității de arme și dreptului la apărare. A apreciat că instanța de fond nu a analizat toate argumentele pârâtului și nu a procedat la o înlăturare, motivat și argumentat, a susținerilor din întâmpinare, ci a achiesat în totalitate la motivele invocate de reclamant, pe care le-a reținut ca fiind întemeiate. Totodată, a arătat că nu au fost analizate anumite susțineri ale pârâtului care ar fi condus la constatarea că ordinul contestat este legal din punctul de vedere al îndeplinirii cerințelor motivării, neexistând o aparență de nelegalitate care să conducă la îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Astfel, în preambulul ordinului au fost invocate prevederile art. 2030 lit. a) și art. 2031 C. civ. și se constată că mandatul dlui A. de director general și președinte al consiliului de conducere al AGIFER a încetat prin revocare. La baza emiterii ordinului a stat și Referatul Serviciului Resurse Umane nr. 23530/17.06.2020. S-a mai arătat că aprobarea prelungirii de către ministru a duratei de numire în funcția de director general, peste termenul de 4 ani, este facultativă și are la bază exclusiv încrederea ministrului, astfel că nu este necesară o justificare a conduitei de retragere a încrederii acordate la momentul emiterii ordinului de prelungire. Prevederile art. 9 8 din O.G. nr. 95/1998 au fost abrogate prin Legea nr. 42/2016. Numirea și revocarea reclamantului din funcția de director general și președinte al consiliului de conducere al AGIFER au fost atributul ministrului transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor. A mai susținut recurentul că prerogativei legale de numire în funcția de director general și președinte al consiliului de conducere al AGIFER, prerogativă ce aparține ministrului transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor, îi este atașată, potrivit principiului simetriei actelor juridice, prerogativa de revocare din funcție. Reclamantul îndeplinește condițiile de vârstă standard și stagiul minim de cotizare pentru pensionare de la 13.12.2019. A apreciat că motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei și nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă aspecte de fond care pot duce la înlăturarea măsurii dispuse numai în urma administrării de probe, deci nu prin acțiunea de suspendare a executării ordinului. În ceea ce privește nemotivarea actului contestat reținută de prima instanță, recurentul a arătat că preambulul ordinului conține suficiente elemente care permit destinatarului să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Motivarea instanței de fond potrivit căreia ordinul contestat nu prezintă nici un argument care să justifice încetarea mandatului reclamantului înainte de împlinirea termenului este profund nelegală, față de dispozițiile art. 4 alin. (8) din H.G. nr. 716/2015. În speță, revocarea dlui A. din funcția de director general și președinte al consiliului de conducere al AGIFER se încadrează în "orice alt caz de încetare a mandatului prevăzut de lege, respectiv art. 2030 lit. a) din C. civ. A menționat recurentul că mandatul este esențialmente revocabil, potrivit art. 2031 alin. (1) C. civ., fiind valabil cât timp există încrederea mandantului care a stat, de altfel, la baza aprobării prelungirii duratei de numire a reclamantului în funcția de director general și președinte al consiliului de conducere al AGIFER cu încă un an, peste termenul de patru ani, reclamantul nemaiparcurgând nicio procedură de selecție sau vreun concurs/examen. În cauza de față a intervenit o revocare a mandatului reclamantului în temeiul dispozițiilor art. 9 5 alin. (8) din O.G. nr. 95/1998, art. 4 alin. (8) din H.G. nr. 716/2015 coroborat cu art. 2030 lit. a) din art. 2031 C. civ., mandat a cărui prelungire s-a bazat exclusiv pe încrederea mandatului, astfel că nu era necesară o motivare prin care să fie justificată conduita de retragere a încrederii acordate la momentul emiterii ordinului de prelungire. Astfel, această modalitate de încetare a mandatului unui membru, inclusiv a directorului/președintelui, în calitate de reprezentant al unei autorități, ține de voința autorității care l-a mandatat să o reprezinte. A concluzionat recurentul că în speță nu se poate vorbi de nemotivarea actului, că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar soluția de suspendare a executării ordinului este nelegală.

Apărările intimatului Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare prin care a invocat excepțiile nulității și netimbrării, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

Alte aspecte La termenul de judecată din 18.03.2021, intimatul-reclamant a arătat că nu mai susține excepțiile invocate prin întâmpinare. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor București, suspendarea executării Ordinului nr. 1088/22.06.2020 emis de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor până la pronunțarea instanței de fond. Soluția primei instanțe de admitere a acțiunii este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Recurentul a invocat, ca o primă critică de nelegalitate, faptul că sentința instanței de fond este nelegală și netemeinică, fiind pronunțată cu încălcarea garanțiilor instituite de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului și a exigențelor principiilor contradictorialității, egalității de arme și dreptului la apărare. Verificând sentința atacată, instanța de control judiciar reține că nu a fost încălcată nicio normă de procedură a cărei nerespectare să atragă sancțiunea nulității, ținându-se seama de principiile dreptului la apărare, al disponibilității și contradictorialității ce guvernează procedura civilă. În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că și aceasta este nefondată, sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este întemeiată. Instanța de control judiciar reține că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză. În ceea ce privește criticile subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură, Înalta Curte reține că și acestea sunt nefondate. Conform dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a reținut că, în speță, având în vedere circumstanțele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția referitoare la paguba iminentă. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiții trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalității actului administrativ, soluționarea unei cereri de suspendare a executării nepermițând examinarea legalității actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei. În speță, se constată că în argumentarea condiției cazului bine justificat prima instanță a reținut că aparența dreptului este în favoarea reclamantei și a avut în vedere împrejurarea că, în aparență, din examinarea sumară a Ordinului nr. 1088/22.06.2020 emis de Ministrul transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor se poate constata că emitentul s-a limitat la enumerarea unor texte de lege aplicabile, ceea ce corespunde motivării în drept, dar nu prezintă nici un argument care să justifice încetarea mandatului reclamantului înainte de împlinirea termenului (respectiv luna octombrie 2020), deși în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (8) din H.G. nr. 716/2015 "Mandatul directorului general al AGIFER și al celorlalți membri ai consiliului de conducere încetează prin expirarea duratei, prin demisie, prin deces, în cazul apariției unui conflict de interese nesoluționat în termenul prevăzut de reglementările în vigoare și în orice alte cazuri și condiții prevăzute de lege". Înalta Curte constată că acest aspect reținut de către prima instanță se circumscrie cerinței de verificare doar la nivel aparent a legalității actului administrativ atacat, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei, ci au fost verificate doar aspecte formale, fără a se face o analiză de fond a raportului juridic, respectiv fără a se intra pe fondul verificării aspectelor de legalitate a actului administrativ. Deși recurentul-pârât a invocat faptul că instanța de fond nu a avut în vedere argumentele sale, ci s-a raportat doar la susținerile și probele reclamantului, Înalta Curte reține că împrejurarea avută în vedere, respectiv lipsa motivării în fapt a actului administrativ contestat, este determinantă în adoptarea soluției, întrucât creează o îndoială serioasă asupra legalității actului contestat. În cererea de suspendare, reclamantul trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios, după cum prevede legea, asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată, întrucât ceea ce este determinant în cererea de suspendare este formarea dubiului asupra legalității, iar nu demonstrarea nelegalității înseși. În ceea ce privește îndeplinirea cerinței cazului bine justificat, Înalta Curte constată că, potrivit definiției legale, aceasta trebuie să se fundamenteze pe împrejurări probate de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Pentru a stabili îndeplinirea acestei condiții, instanța de contencios administrativ nu trebuie să prejudece fondul litigiului ce formează obiectul acțiunii în anularea actului administrativ, ci efectuează doar o cercetare sumară a aparenței dreptului, astfel după cum a arătat chiar recurentul în cuprinsul cererii de recurs. Prin urmare, apărările care necesită o analiză aprofundată a probelor administrate, a argumentelor și dispozițiilor legale invocate de părți nu pot face obiectul analizei sumare specifice procedurii suspendării executării actului administrativ. Astfel, până la o analiză pe fond a aspectelor invocate de părți, există o incertitudine asupra lor, în speță aparența dreptului fiind în favoarea reclamantei, având în vedere lipsa motivării în fapt a actului administrativ, mai ales în situația de față care vizează suprimarea unor drepturi sau situații juridice individuale, astfel că în mod corect s-a impus adoptarea soluției suspendării actului administrativ contestat până la definitivarea hotărârii privind acțiunea de fond. Înalta Curte are în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, B.. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de față se constată existența unei astfel de dispute. Printre principiile menționate în Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecție jurisdicțională provizorie, se regăsește și cel conform căruia autoritatea jurisdicțională chemată să decidă o atare măsură trebuie să aprecieze ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, adică să efectueze o evaluare comparativă a intereselor părților în cadrul cererii de suspendare, cu analiza implicațiilor pe care le-ar aduce respingerea acelei cereri. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că și aceasta este îndeplinită, raportat la faptul că punerea în executare a actului administrativ va avea consecințe asupra carierei și veniturilor reclamantului. Condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți. Înalta Curte reține și faptul că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra carierei și veniturilor reclamantului nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Astfel fiind, criticile invocate de către recurentul-pârât nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanță, soluția pronunțată de aceasta fiind legală. Prin urmare, ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de Recomandarea nr. x/13.09.1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ ce face obiectul cauzei este de natură a crea pagube serioase intimatului-reclamant, care poate să aibă consecințe grave în patrimoniul acesteia. În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat nici motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și că instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente cauzei. În ceea ce privește cererea intimatului-reclamant de acordare a cheltuielilor de judecată, Înalta Curte constată că înscrisurile depuse la dosarul cauzei nu fac dovada efectuării acestora în prezenta cauză. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor împotriva sentinței nr. 69 din 29 iulie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,