ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1717/2021

Ședința publică din data de 18 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța la data de 15.05.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Comisia Națională de Arheologie din cadrul Ministerului Culturii, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Deciziei Comisiei Naționale de Arheologie nr. 1428/DPC/18.02.2020 prin intermediul căreia s-a dispus suspendarea sa din Registrul Arheologilor pentru o perioadă de 1 an, astfel cum a fost modificată prin Decizia din data de 13.03.2020, pronunțată de Comisia pentru soluționarea contestațiilor, precum și suspendarea executării acestei din urmă decizii.

Prin sentința civilă nr. 94/2020 din 13 iulie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Comisia Națională de Arheologie, ca nefondată.

A fost admisă cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Comisia Națională de Arheologie din cadrul Ministerului Culturii.

A fost suspendată executarea Deciziei nr. 1428/18.02.2020 emisă de Comisia Națională de Arheologie, astfel cum a fost modificată prin Decizia Comisiei de soluționare a contestației din cadrul Ministerului Culturii din data de 13.03.2020.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței și reținerea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, a arătat că Comisia Națională de Arheologie funcționează ca organism științific de specialitate, fără personalitate juridică, astfel că aceasta nu poate sta singură în judecată, iar în aceste condiții se impune admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive.

În ceea ce privește îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a arătat că instanța de fond a reținut o stare de fapt în contradicție cu starea reală, dintr-o analiză superficială a probatoriului administrat în cauză, raportat la prevederile legale aplicabile.

În ceea ce privește cazul bine justificat, a menționat că instanța de fond a reținut în mod greșit că reclamantului nu i s-a respectat dreptul la apărare de la momentul invitației și până la audierea acestuia în fața Comisiei, precum și neîndeplinirea condițiilor de sesizare prevăzute de art. 22 din Ordinul nr. 2494/2010.

În ceea ce privește paguba iminentă, a susținut că aceasta nu este îndeplinită, deoarece Muzeul Callatis a încheiat alte contracte de colaborare cu alți arheologi, astfel că nu se poate reține perturbarea gravă a funcționării serviciului public de arheologie de la nivelul acestuia.

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Comisia Națională de Arheologie din cadrul Ministerului Culturii, suspendarea executării Deciziei Comisiei Naționale de Arheologie nr. 1428/DPC/18.02.2020 prin intermediul căreia s-a dispus suspendarea sa din Registrul Arheologilor pentru o perioadă de 1 an, astfel cum a fost modificată prin Decizia din data de 13.03.2020, pronunțată de Comisia pentru soluționarea contestațiilor, precum și suspendarea executării acestei din urmă decizii.

În ceea ce privește soluția asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Comisiei Naționale de Arheologie, Înalta Curte constată că aceasta este corectă, având în vedere, astfel cum a arătat și instanța de fond, calitatea acesteia de emitent al actului contestat, precum și faptul că, în materia contenciosului administrativ, nu este relevantă personalitatea juridică a autorității publice chemate în judecată, ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică și de a asigura organizarea executării și executarea în concret a legii.

În ceea ce privește fondul cauzei, soluția primei instanțe de admitere a acțiunii este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Conform dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a reținut că, în speță, având în vedere circumstanțele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția referitoare la paguba iminentă.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiții trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalității actului administrativ, soluționarea unei cereri de suspendare a executării nepermițând examinarea legalității actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speță, se constată că în argumentarea condiției cazului bine justificat prima instanță a reținut că astfel de element care atrage atenția asupra legalității actelor de sancționare este lipsa motivării sau motivarea necorespunzătoare a acestora, respectiv faptul că, în privința Deciziei nr. 1428/DPC/18.02.2020 emisă de Comisia Națională de Arheologie, se constată că aceasta indică actele și documentele avute în vedere, constatările care îmbracă forma abaterilor de la standardele și procedurile în arheologie și care rezultă din sesizările formulate, audierea arheologilor cercetați, fără prezentarea punctelor lor de vedere și constatările membrilor comisiei în baza și a cercetării arheologice efectuate de arheologul B., neaudiat nemijlocit.

Totodată, este aplicată sancțiunea suspendării din Registrul Arheologic din România pe perioade diferite de timp pentru arheologii cercetați, fără a rezulta, în concret, care este fapta considerată abatere de la Codul deontologic al Arheologilor pentru fiecare dintre cei cercetați și care este argumentul aplicării unor perioade de suspendare diferite.

În ceea ce privește Decizia emisă la data de 13.03.2020 de către Comisia de soluționare a contestațiilor, a observat instanța de fond că aceasta a admis în parte unele dintre contestații și integral contestația arheologului care nu a fost audiat, iar pentru arheologul A., reclamantul în cauză, s-a redus perioada de suspendare a atestării din Registrul Arheologilor din România, de la 2 ani la 1 an de suspendare, precum și faptul că aceasta nu cuprinde nicio motivare.

A mai reținut instanța de fond că trimiterea făcută la procesul-verbal nr. x/13.03.2020, act necomunicat reclamantului împreună cu decizia de soluționare a contestației, astfel cum acesta a susținut, iar pârâții nu au înlăturat susținerea, nu are rolul de a acoperi lipsa motivării din conținutul deciziei, fiind evident că partea nu a putut cunoaște, pe de o parte, argumentele respingerii apărărilor sale formulate în contestație, iar pe de altă parte considerentul pentru care s-a apreciat că sancțiunea dispusă inițial este excesivă.

Înalta Curte constată că aceste aspecte reținute de către prima instanță se circumscriu cerinței de verificare doar la nivel aparent a legalității actului administrativ atacat, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei, ci au fost verificate doar aspecte formale, fără a se face o analiză de fond a raportului juridic, respectiv fără a se intra pe fondul verificării aspectelor de legalitate a actului administrativ.

Totodată, Înalta Curte reține că împrejurarea avută în vedere, respectiv lipsa motivării în fapt a actului administrativ contestat, este determinantă în adoptarea soluției, întrucât creează o îndoială serioasă asupra legalității actului contestat.

În cererea de suspendare, reclamantul trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios, după cum prevede legea, asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată, întrucât ceea ce este determinant în cererea de suspendare este formarea dubiului asupra legalității, iar nu demonstrarea nelegalității înseși.

În ceea ce privește îndeplinirea cerinței cazului bine justificat, Înalta Curte constată că, potrivit definiției legale, aceasta trebuie să se fundamenteze pe împrejurări probate de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Pentru a stabili îndeplinirea acestei condiții, instanța de contencios administrativ nu trebuie să prejudece fondul litigiului ce formează obiectul acțiunii în anularea actului administrativ, ci efectuează doar o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Prin urmare, apărările care necesită o analiză aprofundată a probelor administrate, a argumentelor și dispozițiilor legale invocate de părți nu pot face obiectul analizei sumare specifice procedurii suspendării executării actului administrativ. În acest context, în mod corect instanța de fond a apreciat că motivul de nelegalitate referitor la respectarea dreptului la apărare și cel rezultat din neîndeplinirea condițiilor de sesizare prevăzute de art. 22 din Ordinul nr. 2494/2010 și din lipsa verificărilor efectuate de cele două instituții care au fost inițial sesizate de cei doi arheologi din cadrul Muzeului de Istorie Națională și Arheologie Constanța, în condițiile apărărilor expuse de pârâtul Ministrul Culturii, constituie aspecte care implică verificări ale unor elemente factuale și presupun administrarea de probe pe fond, neputând fi considerat acest motiv, la o analiză sumară, ca o împrejurare de natură să pună la îndoială legalitatea deciziilor.

În concluzie, în mod corect s-a constatat că, până la o analiză pe fond a aspectelor invocate de părți, există o incertitudine asupra lor, în speță aparența dreptului fiind în favoarea reclamantului, având în vedere lipsa motivării sau motivarea necorespunzătoare a actelor de sancționare, mai ales în situația de față care vizează raporturile de serviciu și cariera celui sancționat, astfel că în mod corect s-a impus adoptarea soluției suspendării actului administrativ contestat până la definitivarea hotărârii privind acțiunea de fond.

Înalta Curte are în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, C.. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de față se constată existența unei astfel de dispute.

Printre principiile menționate în Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecție jurisdicțională provizorie, se regăsește și cel conform căruia autoritatea jurisdicțională chemată să decidă o atare măsură trebuie să aprecieze ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, adică să efectueze o evaluare comparativă a intereselor părților în cadrul cererii de suspendare, cu analiza implicațiilor pe care le-ar aduce respingerea acelei cereri.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că și aceasta este îndeplinită, raportat la faptul că punerea în executare a actului administrativ va avea consecințe asupra funcționării serviciului public de arheologie la nivelul Muzeului Callatis, respectiv perturbarea gravă a acestuia, în mod corect instanța de fond reținând numărul mare de contracte de prestări servicii arheologice aflate în derulare și care nu mai pot fi executate din lipsa personalului necesar.

Condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți.

În ceea ce privește susținerile recurentului în sensul că Muzeul Callatis a încheiat alte contracte de colaborare cu alți arheologi, astfel că argumentele instanței de fond privind paguba iminentă sunt eronate, Înalta Curte reține că punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea instituției și din perspectiva demarării unor astfel de proceduri, cu costuri materiale și de resurse umane considerabile.

În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și că instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Culturii împotriva sentinței civile nr. 94/2020 din 13 iulie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Culturii împotriva sentinței civile nr. 94/2020 din 13 iulie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 18 martie 2021.